Accesso civico generalizzato e attività di formazione dell’indirizzo politico – amministrativo

T.A.R. Lazio – Roma, sez. III-Bis, 30 marzo 2018, n. 3598

“Legittimo invece è il diniego opposto dall’amministrazione alle relazioni, appunti, informative, ecc. che non hanno assunto natura provvedimentale nè si sono trasfusi in atti ufficiali, neppure in fase istruttoria, poiché tali atti sono, in primo luogo, genericamente indicati dal ricorrente e, in secondo luogo, attengono ad una fase preparatoria delle decisioni e riguardano l’attività di referto dell’Amministrazione diretta al vertice politico per consentirgli l’adozione dei conseguenti atti di indirizzo politico-amministrativo. Tali informative, sotto forma di appunto, relazioni etc…, sono state quindi escluse dal novero degli atti per i quali è previsto l’accesso civico ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33/2013 e s.m.i., dato che, per loro natura, non esprimono attività di gestione dell’amministrazione, in relazione alla quale, come indicato dalla Delibera dell’ANAC n. 1309 del 28 dicembre 2016, si riconosce ai cittadini un accesso generalizzato”

L’oggetto della pronuncia

La vicenda decisa dal Tar Lazio con la pronuncia in commento, concerne, tra l’altro, la questione dell’attivabilità dell’accesso civico generalizzato nei confronti di tutta una serie di attività di refertazione (relazioni, appunti, informative, etc.), poste in essere dagli organi competenti del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, nell’ambito della vigilanza istituzionale su casse previdenziali privatizzate, e dirette al Ministro stesso, allo scopo di consentirgli l’adozione dei conseguenti atti di indirizzo politico-amministrativo.

Come noto, l’istituto dell’accesso civico generalizzato ha sancito il diritto di chiunque di prendere visione degli atti della P. A., anche in assenza di un interesse concreto ed attuale connesso al documento richiesto, conformemente alla disciplina prevista negli artt. 5, co. 2 e 5 –bis, d. lgs. 33/2013, come novellato dal d. lgs. 97/2016.

Nel caso in esame, l’interessato propone ricorso al Tar sul presupposto della legittimità dell’accesso alle predette relazioni ed appunti formali che erano stati diretti al Ministro, ritenendo, in particolare, che la relativa ostensione fosse doverosa, non ricorrendo, nella specie, alcuna causa di esclusione di cui all’art. 5 bis, d. lgs. 33/2013: l’elenco contenuto nella citata disposizione, infatti, anche alla luce del costante orientamento amministrativo, è da ritenersi tassativo (Circ. Dipartimento della Funzione Pubblica n. 2/2017).

L’Amministrazione, viceversa, sostiene la legittimità del diniego opposto, anche in assenza di una delle cause di esclusione espressamente contemplate dall’art. 5 bis, ritenendo, infatti, ostativa all’accoglimento dell’istanza la natura giuridica degli atti la cui ostensione era stata richiesta.

Il percorso argomentativo

In via preliminare, il Collegio sottolinea come l’accesso attivato dall’istante non sia qualificato quale accesso procedimentale, ai sensi della l. 241/90, ma, piuttosto, come accesso civico generalizzato, ai sensi del d. lgs. 33/2013, come novellato dal d. lgs. 97/2016, con conseguente inapplicabilità delle categorie elaborate dalla giurisprudenza amministrativa in materia di diritto di accesso ex art. 22 e ss., l. 241/90 e s.m.i., con particolare riferimento alla posizione di interesse che deve rivestire la parte ricorrente.

Segnatamente, il diritto di accesso civico (anche generalizzato), contemplato dal d. lgs. 33/2013, prevede, sotto il profilo soggettivo, una legittimazione più ampia di quella riconosciuta dall’istituto tratteggiato dalla legge 241/90, legittimazione sicuramente riconoscibile, secondo i giudici romani, anche in capo al ricorrente nel caso di specie.

Orbene, se in virtù di tale legittimazione appare possibile accedere ad atti che sono estrinsecazione dell’attività dell’amministrazione e che hanno una oggettiva consistenza, a diversa soluzione bisogna approdare in ordine alla legittimità di un accesso che riguardi “ (…) relazioni, appunti, informative, ecc. che non hanno assunto natura provvedimentale nè si sono trasfusi in atti ufficiali, neppure in fase istruttoria, poiché tali atti sono, in primo luogo, genericamente indicati dal ricorrente e, in secondo luogo, attengono ad una fase preparatoria delle decisioni e riguardano l’attività di referto dell’Amministrazione diretta al vertice politico per consentirgli l’adozione dei conseguenti atti di indirizzo politico-amministrativo”.

La fattispecie descritta, pare, in altri termini, al Collegio esulare dall’ambito di operatività dell’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5, co. 2, d. lgs. 33/2013 e s.m.i., che riguarda unicamente gli atti, compiutamente individuati, in cui si esprime una attività di gestione dell’Amministrazione, e non, viceversa, quelli funzionali all’elaborazione dell’indirizzo politico-amministrativo da parte del vertice politico, fatti oggetto di generica richiesta dal ricorrente.

Ne consegue il rigetto del ricorso in parte qua e la conferma della legittimità del diniego di accesso opposto dall’Amministrazione all’istante.

Considerazioni conclusive

La sentenza in commento si segnala per alcune importanti affermazioni che essa opera in merito ai presupposti necessari per l’attivazione dell’istituto dell’accesso civico generalizzato.

In primo luogo, invero, essa ribadisce, conformemente alla norma di cui al co. 3 dell’art. 5, d. lgs. 33/2013, che requisito di ammissibilità dell’istanza di accesso è che essa individui in maniera sufficientemente dettagliata “i dati, le informazioni, o i documenti richiesti”, di guisa che la medesima non si appalesi come meramente “esplorativa”, ossia finalizzata a scoprire di quali informazioni l’Amministrazione disponga.

Del resto, come ribadito dal Parere del Consiglio di Stato n. 343, del 18 Febbraio 2016 e, di poi, dalle Linee Guida Anac in tema di accesso generalizzato (Delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016), la non genericità dell’istanza di accesso si compendia, essenzialmente, nell’onere per il richiedente di formalizzare quest’ultima in modo da consentire “l’individuazione del dato, del documento o dell’informazione, con riferimento, almeno, alla loro natura e al loro oggetto” (nello stesso senso, altresì, Cons. St., 12.01.2016, n. 68).

Ma il passaggio più importante della sentenza è senz’altro quello in cui essa esclude ogni possibilità di accesso civico generalizzato nei confronti di attività, come quelle nella specie fatte oggetto di richiesta di ostensione, che siano espressione non di gestione amministrativa, quanto, piuttosto, ausiliarie e preparatorie rispetto ad attività di indirizzo politico-amministrativo, pertinenti al Ministro: per tali attività, strumentali all’adozione di atti di competenza del vertice politico, e perciò “intrinsecamente politiche”, infatti, l’unica forma di controllo possibile è anch’essa di tipo politico, secondo la logica del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo e, per quanto attiene ai cittadini, attraverso l’esercizio periodico del diritto di voto.

Quanto all’accesso civico generalizzato, di cui all’art. 5, co. 2, d. lgs. 33/2013 e s.m.i., resta invece confermato, anche alla stregua delle precitate Linee guida Anac n. 1309/2016, che esso è senz’altro attivabile in ordine ad atti preparatori e provvedimentali della Pubblica Amministrazione, ma unicamente con riferimento a quella che è l’attività sua propria, in quanto orientata alla cura imparziale ed efficiente di interessi individuati dalla legge.

Post scriptum

Il presente contributo è frutto della libera espressione di pensiero del suo autore e non è in alcun modo riconducibile all’Amministrazione di appartenenza dello stesso, né per la medesima vincolante.