Alternatività tra ricorso straordinario al Capo dello Stato e ricorso giurisdizionale

Sommario: 1. Premessa – 2. Evoluzione storica – 3. Natura giuridica del ricorso straordinario – 4. Il parere del Consiglio di Stato – 5. La regola dell’alternatività ex art. 8 del D.P.R. n. 1199 del 1971 – 6. Il principio di alternatività nel caso di impugnazione di atti connessi – 7. Conclusioni

1. Premessa

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un mezzo di risoluzione delle controversie alternativo al processo. Tale ricorso costituisce un mezzo di tutela del cittadino. Esso è un procedimento di tipo contenzioso, con analogie con i rimedi giurisdizionali, tanto che la giurisprudenza ne ha affermato la natura giurisdizionale.

La disciplina del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non è contenuta nel codice del processo amministrativo, ma nell’art. 8 del D.P.R. n. 1199 del 1971.

Si tratta di un rimedio di carattere generale, di natura impugnatoria, ammesso contro gli atti amministrativi definitivi, esperibile per soli vizi di legittimità.

2. Evoluzione storica

Nell’evoluzione storica del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica si riconoscono quattro fasi.

Nella prima fase, tale ricorso è considerato una forma di giustizia ritenuta; esso costituisce un ricorso al Re, chiamato a decidere le controversie tra cittadino e amministrazione, con finalità di grazia per il cittadino.

Nella seconda fase, il ricorso straordinario transita nell’area della giustizia, non più ritenuta, ma delegata, e assume connotati analoghi a quelli dei ricorsi amministrativi.

La terza fase è caratterizzata da un progressivo percorso di avvicinamento all’area della giurisdizionalità. Si tratta di quel periodo in cui il ricorso straordinario svolge una tutela essenziale di tutte le posizioni di interesse legittimo nel sistema di giurisdizione unica instaurato dalla legge abolitiva del contenzioso amministrativo.

La quarta fase prende avvio con la Legge Crispi ed è caratterizzata dalla sovrapposizione dei due rimedi del ricorso straordinario e del ricorso giurisdizionale. Entrambi i rimedi tutelano l’interesse del cittadino attraverso il sindacato sulla legittimità dell’atto e il suo eventuale annullamento.

3. Natura giuridica del ricorso straordinario

Per lungo tempo, il ricorso straordinario è stato inteso come rimedio amministrativo. A sostegno di tale tesi deponevano più ragioni. Il ricorso straordinario veniva deciso da un’autorità amministrativa che non era vincolata dal parere espresso dal Consiglio di Stato. Era possibile risolvere la controversia con criteri diversi da quelli suggeriti dalla pura e semplice applicazione delle norme di diritto. In tal modo venivano meno i requisiti dei procedimenti giurisdizionali, ossia la celebrazione davanti a un giudice terzo e imparziale.

Il meccanismo di alternatività che regola il rapporto tra il ricorso straordinario e il ricorso giurisdizionale non comportava la natura giurisdizionale del primo.

Prima della Riforma del 2009, nell’ambito del procedimento sul ricorso straordinario non poteva essere sollevata questione di legittimità costituzionale, visto che l’autorità procedente non svolgeva funzione giurisdizionale.

Infine, la possibilità di potere proporre, nell’ambito del ricorso straordinario, in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia una questione di interpretazione del Trattato, non influiva sulla qualificazione del ricorso straordinario come rimedio giurisdizionale. La natura amministrativa del ricorso si rifletteva altresì sulla natura della decisione finale.

Tale impostazione entra in crisi con l’entrata in vigore della L. n. 69 del 2009. Il Consiglio di Stato, se chiamato a esprimere il parere sul ricorso straordinario, può sospendere il procedimento e attivare l’incidente di costituzionalità quando ritiene che il ricorso non può più essere deciso senza che sia prima risolta una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata.

In particolare, l’art. 23 della L. n. 87/1953 sottolinea che la questione di legittimità sia sollevata, a pena di inammissibilità, da un’autorità giurisdizionale, nell’ambito di un giudizio.

La Legge n. 69 del 2009 ha pertanto riconosciuto, seppur implicitamente, la natura sostanzialmente giurisdizionale del ricorso straordinario.

La suddetta legge ha inoltre reso vincolante il parere espresso dal Consiglio di Stato. Tale modifica conferma che il provvedimento finale è dichiarativo di un giudizio formulato da un organo con funzioni giurisdizionali. In effetti vi è esercizio di funzioni giurisdizionali da parte del Consiglio di Stato che, in maniera terza e imparziale, e nel rispetto del contraddittorio, verifica la legittimità dell’atto impugnato con ricorso straordinario.

Le parti, con ricorso straordinario, optano per un procedimento rapido e snello, privo del doppio grado di giurisdizione, per accedere al controllo di legittimità del Consiglio di Stato.

Il ricorso straordinario diventa in tal modo un rimedio giurisdizionale speciale nel sistema della giurisdizione amministrativa, basato su un rito speciale in unico grado, frutto della libera scelta delle parti e che si conclude con un decreto decisorio di natura sostanzialmente giurisdizionale.

Il ricorso straordinario è un rimedio giurisdizionale nella sostanza. Tuttavia, l’equiparazione alla giurisdizione non è piena. Il ricorso straordinario è un rimedio impugnatorio a carattere demolitorio, nel cui ambito non sono proponibili azioni di mero accertamento.

Il decreto conclusivo non è formalmente una sentenza, dal momento che il Presidente della Repubblica non è un organo giurisdizionale.

Sennonché, il decreto rappresenta esercizio di giurisdizione, inquadrabile nel sistema di giustizia amministrativa.

4. Il parere del Consiglio di Stato

Si è affermata la natura vincolante del parere del Consiglio di Stato. Quest’ultimo opera in veste di organo ausiliario del Governo, in posizione di autonomia, terzietà e indipendenza. Al Consiglio di Stato è riconosciuta funzione consultiva, la quale concorre con quella giurisdizionale all’attuazione del precetto costituzionale della giustizia nell’amministrazione. Ciò si evince dall’art. 100 Cost. che prevede la funzione di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione rivestita dal Consiglio di Stato.

Ai sensi dell’art 13, co. 1, D.P.R. n. 1199/1971, il Consiglio di Stato può sollevare questione di legittimità costituzionale nell’ambito del ricorso straordinario, purché non risulti manifestamente infondata.

Secondo il Trattato, il Consiglio di Stato che emette parere nel ricorso straordinario, è una giurisdizione.

La Corte di Giustizia ha riconosciuto al Consiglio di Stato il potere di sollevare questione pregiudiziale interpretativa del diritto dell’Unione Europea, nell’ambito del ricorso straordinario. La Corte ha affermato che il Consiglio di Stato è un organo previsto dalla legge in via permanente, chiamato a risolvere le controversie in via imparziale e indipendente rispetto alle parti.

5. La regola dell’alternatività ex art. 8 del D.P.R. n. 1199 del 1971

Una delle regole che caratterizza il ricorso straordinario è quella dell’alternatività prevista dall’art. 8 del D.P.R. n. 1199 del 1971.

Il ricorso straordinario è un rimedio alternativo rispetto al ricorso al giudice amministrativo. L’alternatività è bidirezionale: quando l’atto è impugnato con ricorso giurisdizionale, l’interessato non può proporre ricorso straordinario e viceversa. E’ tuttavia possibile trasporre il ricorso straordinario in sede giurisdizionale: ciò caratterizza il carattere giustiziale e giurisdizionale del ricorso. La regola dell’alternatività ha lo scopo di evitare che sullo stesso atto intercorrano due pronunce diverse; inoltre si impedisce al Consiglio di Stato di pronunciare due volte sullo stesso atto.

Il principio di alternatività comporta l’inammissibilità del ricorso straordinario se l’atto è già stato impugnato con ricorso giurisdizionale; ovvero l’inammissibilità del ricorso al giudice amministrativo proposto nei confronti dell’atto impugnato in via straordinaria. Tale principio vale sia nei confronti del ricorrente, sia per i controinteressati che non si sono avvalsi della facoltà di trasporre il ricorso straordinario in sede giurisdizionale.

Il principio di alternatività è stato ritenuto dalla Corte di Giustizia conforme alla Costituzione. Il ricorrente sceglie liberamente quale ricorso proporre, in base a una valutazione di convenienza. Tale scelta è controbilanciata dalla facoltà della parte resistente e dei controinteressati di optare per il trasferimento del ricorso straordinario in sede giurisdizionale, ovvero restare nella sede straordinaria.

La ratio dell’istituto è quella di tutelare i soggetti coinvolti e garantire loro la scelta della sede più idonea a comporre gli interessi in conflitto.

La scelta del ricorso straordinario presenta una serie di vantaggi. Invero, il termine per presentare il ricorso è di 120 giorni dalla notificazione o comunicazione dell’atto impugnato dal ricorrente. Tale termine è il doppio rispetto a quello previsto nel caso di ricorso giurisdizionale. Ciò consente di proporre ricorso straordinario anche se sono scaduti i termini per proporre ricorso giurisdizionale. Il ricorso straordinario è meno oneroso, poiché non è necessaria la presenza del difensore tecnico. Infine, il procedimento è più rapido poiché si svolge in primo e unico grado secondo una precisa tempistica.

6. Il principio di alternatività nel caso di impugnazione di atti connessi

Per quanto riguarda l’applicazione del principio di alternatività si è discusso del caso in cui siano impugnati atti connessi.

La giurisprudenza ha affermato che la regola dell’alternatività opera anche quando dopo l’impugnazione in sede straordinaria dell’atto presupposto, venga gravato in sede giurisdizionale l’atto conseguente, al fine di dimostrare l’illegittimità derivata dalla dedotta invalidità dell’atto presupposto. In tal modo, il giudizio già pendente avverso l’atto presupposto esercita una vis attractiva su ogni altro atto connesso oggettivamente ad esso ed esclude che sia possibile contestare gli atti connessi con separato ricorso in diversa sede.

I giudici amministrativi hanno richiamato l’interpretazione estensiva del principio di alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale. Si tratta di un’interpretazione teleologica fondata su una nozione di alternatività sostanziale che privilegia le esigenze di economia dei giudizi e persegue la finalità di evitare contrasti tra giudicati.

7. Conclusioni

In conclusione, alla stregua della riconosciuta natura giurisdizionale, è possibile affermare che il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica costituisce, insieme al ricorso al giudice amministrativo, uno strumento ulteriore e alternativo alla risoluzione delle controversie attribuite alla giustizia amministrativa. Entrambi i ricorsi sono esperibili nell’ambito della giustizia amministrativa che si compone di due strumenti alternativi: il ricorso straordinario e il ricorso giurisdizionale.

Il decreto del Presidente della Repubblica, conclusivo del ricorso straordinario, è esercizio di giurisdizione.

L’alternatività dei ricorsi, che trova espressione nell’art. 8 del D.P.R. n. 1199/1971, è uno strumento fondamentale che consente il rispetto di taluni principi giuridici di grande pregio, quali il divieto del ne bis in idem, impedendo l’intervento di due pronunce sullo stesso atto; le esigenze di economia dei giudizi; la risposta lineare, univoca e non contraddittoria della giustizia.

L’osservanza di tali principi si è riscontrata anche nell’applicazione giurisprudenziale che, in relazione al principio di alternatività ne ha esteso la portata anche al caso di impugnazione di atti connessi.

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Ambra Calabrese

Avvocato

Laurea Magistrale in Giurisprudenza presso l'Università degli Studi di Catania, con tesi di laurea in diritto processuale penale dal titolo "L'avviso di conclusione delle indagini preliminari". Conseguimento del diploma di specialista in professioni legali presso la Scuola di specializzazione per le professioni legali "La Sapienza" di Roma. Abilitazione all'esercizio della professione forense presso la Corte d'Appello di Roma. Master in Diritto di famiglia e minori conseguito presso Studio Cataldi in collaborazione con il Centro Studi di Diritto di famiglia e dei minori di Roma. Funzionario amministrativo presso il Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste.

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