Beni confiscati alla criminalità: il codice antimafia e l’ANBSC tra criticità e proposte di modifica

La confisca dei beni confiscati alla criminalità organizzata e la conseguente gestione e destinazione degli stessi furono introdotti nel nostro ordinamento dalla legge n. 646 del 13 settembre 1982, nota come legge “Rognoni-La Torre e dalla legge 109 del 7 marzo 1996.

La Legge 646/82, cd. Rognoni- La Torre, introdusse nel codice penale l’art. 416 bis , il reato di associazione a delinquere di stampo mafioso, e la possibilità di applicare ai patrimoni accumulati illecitamente misure di prevenzione patrimoniale, quali il sequestro e la confisca. Nello specifico la legge prevedeva che “nei confronti del condannato è sempre obbligatoria la confisca delle cose che ne sono il prezzo, il prodotto, il profitto o che ne costituiscono l’impiego”. Una piena e concreta attuazione della normativa concernente la confisca dei beni si ebbe però solo con la Legge 7 marzo 1996, n. 109, recante “Disposizioni in materia di gestione e destinazione dei beni sequestrati o confiscati”. Tale legge prevedeva innanzitutto la devoluzione dei beni confiscati allo Stato, il quale poteva mantenerli al proprio patrimonio o trasferirli al patrimonio degli Enti territoriali per un loro riutilizzo per fini istituzionali o sociali. La competenza in materia di destinazione veniva affidata all’Agenzia del demanio nonché al Commissario straordinario del Governo per la gestione e la destinazione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali. Una legge che, quindi, mirava ad un riutilizzo sociale dei beni confiscati alle organizzazioni mafiosa e che lanciava una sfida culturale prima ancora che di ordine economico, diretta a smuovere le coscienze sulla mafia, sui danni economici, culturali e sociali da essa creati all’intero Paese.

La legislazione in materia risultò frettolosa e disorganica così nel 2011 si avvertì l’esigenza di unificare in un solo testo normativo tutte le norme penali, amministrative e processuali promulgate fino a quel momento. Nacque così il D.lgs. 6 settembre 2011 n. 159, comunemente detto Codice antimafia.

Fra le novità maggiormente rilevanti introdotte dal Codice antimafia emergeva il passaggio delle competenze in materia di destinazione ed assegnazione dei beni confiscati, fino a quel momento affidate all’Agenzia del demanio, ad un ente creato ad hoc: l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

L’Agenzia nazionale è un’amministrazione statale dotata di personalità giuridica di diritto pubblico, con autonomia organizzativa e contabile, con sede principale a Reggio Calabria e sedi secondarie a Milano, Roma, Napoli e Palermo. E’ sottoposta alla vigilanza del Ministero dell’Interno ed al controllo della Corte dei Conti. A differenza degli organi che l’hanno preceduta, l’Agenzia nazionale dispone di una più ampia gamma di poteri tra i quali spiccano l’acquisizione dei dati relativi ai beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata nel corso di procedimenti penali e di prevenzione; l’acquisizione delle informazioni relative allo stato dei procedimenti di sequestro e di confisca; l’amministrazione e destinazione dei beni confiscati in esito del procedimento di prevenzione; l’adozione di iniziative e di provvedimenti necessari per la tempestiva assegnazione e destinazione dei beni confiscati, anche attraverso la nomina, se necessario, di un Commissario ad acta.

L’Ente ha una struttura ibrida, non riconducibile né ad un’autorità amministrativa indipendente, per la vigilanza operata su di essa dal Ministero dell’Interno, né ad un Ente pubblico economico, non essendo un’attività imprenditoriale ma gestendo temporaneamente beni aziendali da reinserire nel tessuto economico e sociale. A capo dell’Agenzia nazionale è posto un Direttore, scelto tra i Prefetti ed è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e coadiuvato da un Consiglio direttivo e un Collegio dei revisori. E’ dotata di un organico complessivo di trenta unità e può avvalersi, nell’amministrazione e destinazione dei beni, dei cd. nuclei di supporto istituiti presso le Prefetture territorialmente competenti.

Il Codice antimafia, per quanto concerne i vincoli di destinazione a cui è soggetta, stabilisce all’art 45 che “a seguito della confisca definitiva i beni sono acquisiti al patrimonio della Stato liberi da pesi e oneri”. Da tale momento i beni possono essere oggetto di destinazione. Il provvedimento di destinazione, di competenza dell’Agenzia nazionale, deve rispettare dei vincoli giuridici previsti dal Codice che si differenziano a seconda si tratti di somme di denaro, beni mobili, beni immobili o beni aziendali.

L’art 48 CAM dispone che l’Agenzia versa al Fondo Unico Giustizia “le somme di danaro confiscate che non debbano essere utilizzate per la gestione di altri beni confiscati o che non debbano essere utilizzate per il risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso; le somme ricavate dalla vendita dei beni mobili, anche registrati, confiscati, compresi i titoli e le partecipazioni societarie, al netto del ricavato della vendita dei beni finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso; le somme derivanti dal recupero dei crediti personali”. Le somme di denaro ed i proventi derivanti dall’affitto, dalla vendita o dalla liquidazione dei beni aziendali devono essere versati nell’apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato e riassegnati per le finalità previste dall’art. 2, co.7 D.L. 16 settembre 2008, n. 143, convertito nella Legge 13 novembre 2008, n. 181. Infine le somme ricavate dalla vendita dei beni immobili affluiscono al Fondo Unico Giustizia per essere riassegnati nella misura del cinquanta per cento al Ministero dell’Interno per la tutela della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico e del restante cinquanta per cento al Ministero della Giustizia per assicurare il funzionamento ed il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali.

Per quanto concerne i beni mobili l’art 48 del CAM prevede il loro riutilizzo per l’impiego in attività istituzionali ovvero destinati ad altri organi dello Stato, agli enti territoriali o ad associazioni di volontariato.

I beni immobili secondo la disciplina del Codice antimafia possono essere invece: mantenuti al patrimonio dello Stato per finalità di giustizia, di ordine pubblico e di protezione civile e se idonei anche utilizzati per usi connessi allo svolgimento delle attività istituzionali di un’ampia gamma di amministrazioni statati; mantenuti al patrimonio dello Stato e con autorizzazione del Ministro dell’Interno essere utilizzati dall’Agenzia nazionale per finalità economiche; trasferiti, in via prioritaria, al patrimonio del Comune ove l’immobile è sito o della Provincia o della Regione per finalità istituzionali o sociali.

Infine i beni aziendali. Essi, a differenza dei beni immobili non vengono trasferiti agli enti territoriali ma vengono mantenuti al patrimonio dello Stato. Tali beni possono essere messi in affitto se sussistono concrete prospettive di continuità o di ripresa dell’attività produttiva; possono essere venduti a soggetti richiedenti per una somma non inferiore a quella stabilita dalla stima dell’Agenzia o possono essere messi in liquidazione, se risulti di maggiore utilità per l’interesse pubblico o abbia come finalità il risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso.

Il procedimento di destinazione dei beni confiscati consta di tre fasi. La prima fase è affidata al Tribunale che ha adottato il provvedimento di sequestro, nel quale vengono nominati il Giudice delegato alla procedura ed un Amministratore giudiziario il quale non deve limitarsi ad una mera conservazione dei beni sequestrati ma deve puntare anche alla loro valorizzazione.

La seconda fase prevede l’adozione del decreto di confisca di primo grado. In questa fase i beni confiscati vengono amministrati dall’Agenzia nazionale.

La terza ed ultima fase è quella del decreto di confisca definitivo in seguito al quale l’Agenzia nazionale subentra a pieno titolo nell’amministrazione dei beni che sono acquisiti al patrimonio dello Stato liberi da pesi o oneri. Entro novanta giorni l’Agenzia nazionale è tenuta ad adottare il provvedimento di destinazione o di assegnazione ed in caso di operazioni particolarmente complesse è prevista una proroga di ulteriori novanta giorni.

Analizzando il sistema di gestione dei beni e la strutturazione dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata così come ideati dal Codice antimafia vengono in risalto varie problematiche che attengono sia alla gestione dei beni che al funzionamento della stessa Agenzia.

La prima criticità che emerge è sicuramente la lentezza dei processi giudiziari, sia penali sia di prevenzione e, conseguentemente l’enorme lasso di tempo tra intercorre tra sequestro, confisca definitiva ed assegnazione del bene. Tempo che va ulteriormente a dilatarsi a causa dei ritardi nelle comunicazioni tra le cancellerie degli uffici giudiziari e l’Agenzia nazionale. Sembrerebbe al riguardo prioritario risolvere le anomalie presenti nei flussi informativi compresa l’assenza di un’adeguata interoperabilità tra i vari sistemi informatici e le diverse banche dati. L’enorme dilatazione temporale risulta deleteria per tutto il sistema, quando invece il fattore tempo risulta determinante.

Correttivi andrebbero apportati anche al “modo di pensare” la gestione dei beni. Per quanto concerne i beni immobili si è visto che i problemi riguardano tutta una serie di fattori tra i quali emergono l’occupazione abusiva e la presenza di gravami ipotecari. Sembrerebbe auspicabile la risoluzione di tali problematiche nell’ambito del processo, giudiziario o di prevenzione, di competenza dei tribunali, i cui provvedimenti hanno valore di titolo esecutivo e magari, per quanto concerne i gravami ipotecari, prevedere la possibilità di saldare gli stessi attingendo dai fondi sottratti alle mafie e custoditi nel FUG.

Per quanto concerne la gestione dei beni aziendali è fondamentale creare “discontinuità” rispetto alla precedente gestione illecita ma al tempo stesso creare “continuità” nella presenza sul mercato, in un contesto in cui la misura ablatoria crea diffidenza se non addirittura discredito nei rapporti con gli istituti di credito, i clienti, i fornitori, i dipendenti, il fisco. Sarebbe auspicabile una gestione che non fosse meramente conservativa ma che puntasse al rilancio dell’azienda affidando la stessa ad amministratori competenti in materia aziendale e prevedendo misure di agevolazione e sostegno anche finanziario.

Altro ambito nel quale intervenire è quello dei rapporti pendenti. Il Codice antimafia prevede infatti un’automatica sospensione dei contratti in corso riservando ad una fase successiva la scelta tra la prosecuzione o lo scioglimento del contratto. Si potrebbe ipotizzare un provvedimento di autorizzazione provvisorio emesso dal giudice delegato all’atto dell’esecuzione del sequestro. In tal modo, l’amministratore, immesso nel possesso dell’azienda, potrebbe proseguire nell’immediatezza i contratti in corso, salva la successiva decisione di sospenderli egualmente autorizzata dal giudice delegato. Andrebbero poi previsti dei correttivi anche per quanto concerne i debiti assunti prima del sequestro. La disciplina prevista dal CAM stabilisce che nessun debito contratto dall’imprenditore prima del sequestro può essere onerato anche in presenza di contratti in corso per la fornitura di beni e servizi. E’ evidente quanto una tale disposizione crei riflessi negativi nei rapporti con i fornitori e con gli istituti bancari che saranno indotti a sospendere l’esecuzione dei contratti in corso creando un grave pregiudizio per la prosecuzione dell’attività imprenditoriale. Sarebbe quindi auspicabile che il giudice delegato avesse la possibilità di riconoscere in via transattiva il pagamento di una quota dei debiti, previo accertamento della buona fede dei creditori e della loro estraneità al contesto mafioso di riferimento del proposto.

E’ noto che circa l’80% dei beni confiscati viene assegnato ai Comuni. Ebbene andrebbe monitorato adeguatamente l’operato dell’Ente locale, quasi sempre in precarie condizioni finanziarie quando non in dichiarato stato di dissesto, rendendolo in grado di occuparsi seriamente della gestione del bene e non solo formalmente. Andrebbe monitorata anche l’assegnazione che i comuni a loro volta fanno ad associazioni, consorzi ed affini, al fine di rendere effettivo il riutilizzo sociale del bene e non creare situazioni nelle quali il bene risulta assegnato sulla carta, ma nella realtà versa in stato di abbandono o addirittura occupato abusivamente.

Numerose criticità sono emerse anche nei confronti dell’Agenzia, della quale è necessario rivedere impianto strutturale e governance. Il carico di lavoro che le compete è destinato sempre più ad aumentare ma l’Ente non è dotato di un adeguato organico sia dal punto di vista quantitativo che dal punto di vista qualitativo, non avendo al suo interno figure professionali munite di competenze adeguate per affrontare i vari aspetti afferenti i compiti che è chiamata a svolgere. Il disegno di legge di modifica del Codice antimafia attualmente all’esame del Parlamento si propone di dotare l’Agenzia di personale adeguato sia a livello qualitativo, operando una selezione tra le migliori figure professionali che siano in grado di relazionarsi con la gestione delle aziende, con l’accesso al credito bancario ed ai finanziamenti europei, che quantitativo, prevedendo la revisione della dotazione organica. Essa dovrebbe comprendere sessanta unità complessive, reclutate fino al 50 per cento con procedure selettive e per l’altra metà ricorrendo alle procedure di mobilità.

Per quanto riguarda la governance il disegno di legge prevede che l’Agenzia sia sottoposta alla vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri e che assuma le funzioni di amministrazione diretta non più all’atto della confisca di primo grado ma a quella di seconda grado se non addirittura al momento della confisca definitiva. Il Direttore dovrebbe essere scelto non più solo tra i prefetti ma anche tra i magistrati e dirigenti dell’Agenzia del demanio. Sarebbe inoltre opportuno rivedere i ruoli dei nuclei di supporto delle Prefetture dotandoli di personale qualificato con l’incarico di collaborazione operativa con l’Agenzia, la quale nello svolgimento delle sue funzioni dovrebbe servirsi obbligatoriamente di loro. Andrebbe inoltre valorizzato il ruolo dell’Agenzia anche nella fase del sequestro, programmando l’assegnazione provvisoria dei beni e della aziende ed assistendo l’amministratore giudiziario nella gestione del bene fino alla confisca definitiva.

Infine sarebbe opportuno spostare la sede principale dell’Agenzia a Roma e rinviare ad un successivo apposito regolamento il mantenimento di sedi secondarie nelle zone con maggiore concentrazione di beni confiscati.

Dall’analisi effettuata emerge, in conclusione, che il quadro legislativo in materia di contrasto alle mafie è stato improntato fin dal 1982 ad interventi di carattere emergenziale che hanno prodotto una disciplina nel complesso disorganica. E’ evidente che a qualche anno dalla sua approvazione il Codice antimafia non sembra aver raggiunto lo scopo auspicato e pertanto cresce l’esigenza di una serie di modifiche legislative e di interventi di potenziamento delle funzioni e delle dotazioni organiche dell’Agenzia che saranno in grado, se attuati, di superare la maggior parte delle disfunzioni che ancora attanagliano il sistema di gestione dei beni confiscati.

Riferimenti bibliografici

[1] Nicola Gullo, La destinazione dei beni confiscati tra tutela e valorizzazione, in Diritto amministrativo e criminalità. Atti del XVIII Convegno di Copanello 28-29 giugno 2013, Giuffrè, Milano, 2014

[2] Marco Mazzamuto, Gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati tra giurisdizione e amministrazione, in Giurisprudenza italiana, 2013

[3] Francesco Menditto, Quale futuro per i beni immobili sequestrati e confiscati?, in www.penalecontemporaneo.it

[4] Francesco Menditto, Quale futuro per le aziende sequestrate e confiscati (e per l’Agenzia nazionale), in www.questionegiustizia.it

[5] Il monitoraggio dei beni confiscati, in www.altrodiritto.unifi.it

[6] Corte dei Conti, L’amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e l’attività della Agenzia (Anbsc), Deliberazione 23 giugno 2016, n. 5/2016/G

[7] Legge 13 settembre 1982, n. 646. Disposizioni in materie di misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazione alle leggi n. 1423/1956, n.57/1962, n.575/1965

[8] Legge 7 marzo 1996 n. 109. Disposizioni in materia di gestione e destinazione dei beni sequestrati o confiscati

[9] D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159. Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione

[10] Librera, il riutilizzo sociale dei beni confiscati alle mafie per la legalità, lo sviluppo sostenibile e la coesione territoriale. Proposte di lavoro nella programmazione europea 2014-2020, in www.unionecameredellalombardia.it