Cassazione 2016: la responsabilità precontrattuale della PA ha natura contrattuale

Il 12 luglio 2016 la Suprema Corte di Cassazione, sez. civ., n. 14188/2016, è intervenuta sul delicato tema della natura della responsabilità precontrattuale. Si tratta di una questione particolarmente complessa, il cui inquadramento presenta notevoli implicazioni.

Occorre preliminarmente chiarire che la figura giuridica della responsabilità precontrattuale trova fondamento negli artt 1337 e 1338 cc, i quali sanciscono il dovere delle parti di comportarsi secondo buona fede durante lo svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto. Tale forma di responsabilità si colloca dunque nella fase antecedente la conclusione del contratto, e pertanto non esattamente riconducibile né alla responsabilità contrattuale, né alla responsabilità aquiliana.

La difficoltà nell’inquadrare tale figura giuridica ha condotto alla configurazione di tre diverse teorie. Una prima tesi riconduce la responsabilità precontrattuale a quella extracontrattuale, facendo leva sull’inesistenza di un vincolo contrattuale già formato, trovando così applicazione il generale principio di neminem laedere ex art 2043 cc.

Una diversa impostazione la qualifica come responsabilità contrattuale, ritenendo che i soggetti contraenti non sono tra loro estranei, ma sono legati da un rapporto assimilabile al vincolo contrattuale, al punto da dover fare applicazione delle relative regole.

Altra parte della dottrina sostiene invece si tratti di una forma autonoma di responsabilità, un tertium genus, non rientrante né nella responsabilità aquiliana, né in quella ex art 1218 cc.

L’adesione all’una o all’altra tesi, come anticipato, conduce ad importanti risvolti pratici in tema di onere probatorio e prescrizione. È bene precisare infatti, che qualificando la responsabilità precontrattuale alla stregua di quella extracontrattuale, l’onere probatorio ricade sul danneggiato, il quale deve dimostrare l’esistenza e l’ammontare del danno, nonché il dolo o colpa del danneggiante, con prescrizione quinquennale (prescrizione breve). Diversamente, sostenendo la riconducibilità di tale fattispecie alla responsabilità contrattuale, troverà applicazione il termine decennale di prescrizione ai sensi dell’art 2946 cc e il creditore dovrà allegare solo l’esistenza e l’entità del credito e l’inadempimento: sarà poi il debitore a dover dimostrare l’avvenuto adempimento o la non imputabilità a lui dell’inadempimento.

Con la sentenza in parola, la Cassazione ha contraddetto il maggioritario orientamento della giurisprudenza che accoglie la tradizionale teoria della responsabilità aquiliana, affermando la natura contrattuale “da contatto sociale qualificato” della responsabilità precontrattuale.

Nel caso di specie, una società di servizi aveva stipulato un contratto con una PA, al quale non aveva fatto seguito l’approvazione ministeriale ex art 19 R.D 2440/1923. Dopo oltre sette anni dalla stipula, la società citava in giudizio l’autorità amministrativa contraente e il Ministero, chiedendo il risarcimento dei danni. Il giudice di prime cure, così come la Corte d’Appello, accogliendo la tesi della responsabilità aquiliana, rigettavano la domanda, sostenendo l’intervenuta prescrizione (quinquennale) del credito ai sensi dell’art 2947 cc.

La Suprema Corte aderendo all’impostazione offerta dall’istante, definisce la fattispecie come responsabilità da contatto sociale qualificato, in quanto tra la pa e il privato si sarebbe creato un rapporto dal quale sorgono specifici obblighi di correttezza, protezione e buona fede.

Gli ermellini precisano che in relazione ai contratti conclusi con la pubblica amministrazione, gli effetti vincolanti per le parti si sviluppano solo a seguito dell’approvazione ministeriale, fornita con apposito provvedimento nelle forme prescritte dalla legge. Pertanto, in assenza di siffatto atto amministrativo non può dirsi esistente un effettivo vincolo negoziale, non essendo sufficiente né la mera aggiudicazione in favore del contraente, né la stipula del contratto ad evidenza pubblica.

La Corte dunque ritiene che nel caso di specie la responsabilità è di tipo precontrattuale, ma che occorre discostarsi dall’orientamento tradizionale che opta per l’applicazione delle regole sulla responsabilità aquiliana: tale teoria infatti, ad opinione dei giudici di Piazza Cavour, “non ha consentito di dare il giusto rilievo, sul piano giuridico, alla peculiarità di talune situazioni non inquadrabili né nel torto né nel contratto, e – tuttavia – singolarmente assimilabili più alla seconda fattispecie, che non alla prima”.

Il contatto sociale qualificato, inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni ai sensi dell’art 1173 cc, fa sorgere non obblighi di prestazioni ai sensi dell’art 1174 cc, ma reciproci obblighi di protezione e informazione ex artt 1175 e 1375 cc, in quanto ciascun contraente fa affidamento sulla “correttezza, influenza e professionalità di un’altra persona”.

Occorre sottolineare che la teoria della responsabilità da contatto sociale qualificato è stata spesso utilizzata dalla giurisprudenza in caso di rapporti squilibrati e di asimmetrie informative, per applicare il più favorevole trattamento della responsabilità contrattuale a casi tradizionalmente riconducibili alla responsabilità extracontrattuale. Nello specifico ciò è avvenuto con riferimento alla responsabilità del medico operante in struttura sanitaria (Cass 589/1999); dell’insegnante per danno autoprocurato dell’alunno (Cass 19158/2012); della banca per il pagamento dell’assegno circolare a soggetto diverso dal venditore (SS.UU. 14712/2007); e del mediatore non mandatario (Cass 16382/2009).

Tale ricostruzione è dunque oggi sostenuta dalla Cassazione anche in relazione alla responsabilità precontrattuale della pa, ed è ispirata da ragioni equitative, in quanto tesa a garantire una tutela più incisiva ed efficace rispetto a quella accordata ai sensi dell’art 2043, a soggetti che hanno instaurato rapporti significativi e fanno affidamento sull’altrui correttezza, pur in assenza di vincolo contrattuale.

“Ne discende che la responsabilità per il danno cagionato da una parte all’altra nel corso delle trattative, in quanto ha la sua derivazione nella violazione di specifici obblighi (buona fede, protezione, informazione) precedenti quelli che deriveranno dal contratto, se ed allorquando verrà concluso, e non del generico dovere del neminem laedere, non può che essere qualificata come responsabilità contrattuale, con ogni conseguenza in termine di termine prescrizionale e onere della prova”.