Compatibilità della confisca urbanistica con la declaratoria di estinzione del reato per prescrizione

Aspetti preliminari e nozionistici. Il fenomeno della lottizzazione occupa un ruolo di primo piano nel procedimento di pianificazione urbanistica: esso consiste nella suddivisione di porzioni di terreno dette lotti, sì da ricavarne unità distinte sia per ciò che concerne il profilo giuridico, inerente al diritto di proprietà, sia per ciò che concerne il profilo amministrativo, poiché mira al frazionamento catastale. Molto spesso, nella prassi, si è cercato di aggirare il dettato normativo dando vita ad una figura illecita conosciuta con il nome di lottizzazione abusiva, la quale viene a configurarsi come una figura quasi autonoma. La disciplina della lottizzazione abusiva è stata inserita all’interno del DPR 380/2001, in particolare agli articoli 30 e 44. Tale reato si realizza con il frazionamento e la predisposizione di un terreno agricolo alla realizzazione di più edifici che abbiano natura residenziale, edifici incompatibili con la vocazione agricola e originaria dell’area. Il reato può essere attuato attraverso qualsiasi utilizzazione del suolo che preveda la costruzione di una pluralità di edifici, sì da comportare una nuova definizione dell’assetto preesistente in zona non urbanizzata o, comunque, non sufficientemente urbanizzata, o quando l’intervento non potrebbe essere realizzato in nessun caso poiché si porrebbe in contrasto con le previsioni degli strumenti urbanistici o con le leggi statali e regionali.

La fattispecie in esame si configura attraverso due ipotesi tipiche, quali la lottizzazione reale o materiale e la lottizzazione abusiva cartolare o documentale. La prima ricorre qualora vi sia una trasformazione urbanistica del territorio realizzata in violazione degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, e in assenza di un titolo abilitativo dei lavori. Tale lottizzazione si attua attraverso l’inizio dei lavori di opere che vadano a trasformare una zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata. La lottizzazione materiale può attuarsi anche mediante la semplice realizzazione di opere capaci di attribuire alla zona un quid pluris in termini di trasformazione urbanistica, predisponendo dei terreni che accoglieranno insediamenti non consentiti e non programmati. La lottizzazione abusiva documentale, invece, è più ingannevole, poiché non è legata alla mera realizzazione di opere, ma si configura qualora un soggetto abbia posto in essere una serie di atti preordinati alla realizzazione di un intervento abusivo. Per smascherare tale lottizzazione abusiva vi sono degli elementi sintomatici all’apparire dei quali si può ipotizzare che la fattispecie sia stata posta in essere: tra questi, il frazionamento del suolo in lotti di dimensioni tali da ritenersi incompatibili con l’attività agricola o la vendita del suolo in lotti di dimensioni così ampie da far ritenere altamente probabile la successiva realizzazione di opere su quel territorio. In questo caso, il reato è configurabile a prescindere dall’effettiva realizzazione delle opere abusive, poiché si ritiene sufficiente che siano stati posti in essere una serie di atti che facciano presagire l’intento di procedere alla lottizzazione abusiva del terreno. L’elaborazione giurisprudenziale ha poi individuato anche un terzo tipo di lottizzazione abusiva, ovverosia quella mista, così chiamata perché nasce dalla commistione delle due attività suddette e può verificarsi quando al frazionamento del territorio segua la vendita o la successiva edificazione, oppure in caso di frazionamento e successiva alienazione di un complesso immobiliare già edificato, con il mutamento della relativa destinazione d’uso.

Secondo unanime giurisprudenza, la lottizzazione abusiva si configura come reato progressivo dell’evento, poiché l’attività illecita sussiste anche dopo che siano stati posti in essere atti di frazionamento o quando l’opera sia già stata eseguita: tali attività, quindi, non esauriscono l’evento criminoso, il quale si protrae con successivi interventi che incidono sull’assetto urbanistico. L’esecuzione di dette opere abusive compromettono, inevitabilmente, le ulteriori scelte di destinazione d’uso di quel territorio, scelte di competenza pubblica. Questo è il motivo per cui si è inquadrata la fattispecie come reato progressivo nell’evento in cui possono incorrere il momento negoziale, quello programmatorio, nonché quello attuativo. È, inoltre, inquadrabile come reato a forma libera, in quanto per la sua configurazione è sufficiente un qualsiasi utilizzo abusivo del terreno.

In tema di sanzioni, una di quelle previste nel caso di accertamento di tale reato, nonché una delle più gravi, è certamente la confisca amministrativa: L’art. 44, comma 2, del Testo Unico in materia edilizia sancisce che la sentenza del giudice penale, definitiva, la quali accerti il reato di lottizzazione abusiva, debba disporre la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Tale sentenza definitiva rappresenta titolo idoneo per l’immediata iscrizione al registro immobiliare. Dal combinato disposto tra questa norma e l’art. 31, comma 9, d.lgs. 380/2001, si denota come per la demolizione delle opere che fanno sussistere il reato di lottizzazione abusiva venga presupposta la condanna, mentre per la confisca di tali opere sia necessaria la mera sussistenza dell’effettiva lottizzazione, a prescindere dalle determinazioni della sentenza. La sanzione della confisca ha dato adito a molti scontri giurisprudenziali: tra questi, ciò che qui interessa analizzare è la risoluzione giurisprudenziale circa la compatibilità della confisca urbanistica con la declaratoria di prescrizione del reato.

Cass., Sezioni Unite, n. 13539/2020. La questione devoluta alle Sezioni Unite è stata così formulata: “Se, in caso di declaratoria di estinzione per prescrizione del reato di lottizzazione abusiva, sia consentito l’annullamento con rinvio limitatamente alla statuizione sulla confisca ai fini della valutazione da parte del giudice di rinvio della proporzionalità della misura, secondo il principio indicato dalla sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’uomo 28 giugno 2018, G.I.E.M. S.r.l. e altri c. Italia[1]”.

Nel caso di specie, il reato di lottizzazione abusiva, arrivato di fronte alla Suprema Corte, aveva maturato i tempi necessari a prescriversi ed era, dunque, estinto. Di qui, la Corte ha cercato di motivare in ordine alla possibilità di pronunciarsi sulla confisca già disposta dal giudice di prime cure, poi confermata dal giudice d’appello.

La possibilità di individuare, all’interno della sentenza, delle statuizioni che restino immuni all’effetto prescrittivo del reato deve necessariamente derivare da una normativa che, esplicitamente o implicitamente, consenti una siffatta operazione. Secondo orientamenti meno recenti della Corte di Cassazione[2], la confisca lottizzatoria non è incompatibile con una causa di estinzione del reato: per applicarla, però, deve essere accertato che il reato si sia effettivamente consumato. Tale indirizzo, sicuramente maggioritario, ha trovato affinità con le vedute della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo: quest’ultima dapprima riteneva tale operazione contrastante con l’art. 7 CEDU[3] mentre, attualmente, dopo una rilettura e diversa interpretazione della normativa, ha dato adito ad un ripensamento generale che vede la giurisprudenza sovrannazionale in armonia con le deduzioni nazionali.

La Corte, dunque, può esprimersi su singole statuizioni inerenti la confisca, ma può farlo solo qualora vi sia l’accertamento pieno della responsabilità dell’imputato, nonché l’accertamento della malafede del terzo eventualmente colpito da tale misura: tale valutazione non è di certo incompatibile con la declaratoria di prescrizione del reato, atteso che quest’ultima intercorre come conseguenza della durata del processo e non proviene da un accertamento di merito circa la sussistenza o meno di responsabilità in capo all’imputato. Di talché, ai fini della confisca si potrebbe tenere conto non tanto della forma della pronuncia, quanto della sostanza dell’accertamento. Sotto il profilo sovrannazionale, la Corte EDU[4] pone l’accento sull’importanza di “individuare la realtà di una situazione”, andando oltre il mero dispositivo di una pronuncia: in tal senso, constatata la sussistenza del reato, le statuizioni in ordine al dato sostanziale non costituiscono violazione dell’art. 7 della Convenzione.

Una conferma di tale compatibilità si rinviene, secondo il dictum della SC, anche nell’art. 578-bis c.p.p, secondo cui “quando è ordinata la confisca prevista dal primo comma dell’art. 240-bis del Codice penale e da altre disposizioni di legge o la confisca prevista dall’art. 322-ter del Codice penale, il giudice di appello o la corte di cassazione, nel dichiarare il reato estinto per prescrizione o per amnistia, decidono sull’impugnazione ai soli effetti della confisca, previo accertamento della responsabilità dell’imputato”: il richiamo alle altre disposizioni di legge non fa che corroborare la tesi della Suprema Corte circa la compatibilità di una declaratoria di estinzione con la confisca, anche urbanistica: tale riferibilità poggia anche su un piano di stretta razionalità.

La Corte, in chiosa alla sentenza in commento, precisa che, affinché il giudice di legittimità o di secondo grado possano disporre sulla confisca, vi debba essere necessariamente una sentenza di condanna intervenuta in primo grado, poiché non si ritiene lecito andare avanti con il processo quando, prima dell’accertamento pieno del fatto, sia intervenuta la causa estintiva del reato: “in tal caso, sarebbe impedito al giudice di compiere, nell’ambito di un giudizio che assicuri il contraddittorio e la piena partecipazione degli interessati, l’accertamento del reato nei suoi estremi oggettivi e soggettivi”.

Ad ogni modo, la Suprema Corte mira a constatare l’inderogabilità del principio di cui all’art. 129 c.p.p., affermando come il principio di adozione in via immediata va riaffermato, al contrario di ciò che orientamenti recenti ritennero, poiché la confisca può essere disposta solo ove il reato sia accertato in tutti i suoi elementi soggettivi ed oggettivi e nell’ambito di un giudizio che abbia garantito il contradditorio tra le parti. Tale ultimo principio non è di certo confacente al dettato dell’art. 129, comma 1, c.p.p. L’immediata declaratoria, in ogni caso, non potrebbe mai essere derogata e questo in quanto si determinerebbe un vulnus al principio del favor rei, principio inspiratore di tutto il processo penale, poiché risponde alla necessità, oggi sempre meno avvertita nel discorso politico/mediatico, di accentrare le garanzie del processo, in primis, sull’imputato.

[1] Vedasi testo sentenza

[2] Sez. 3, n. 9982 del 05/03/2008, Quattrone, Rv. 238984; Sez. 3, n. 17066 del 04/02/2013, Volpe, Rv. 255112; Sez. 3, n. 15888/16 del 08/04/2015, dep. 2016, Sannella, Rv. 266628; Sez.3, n. 33051 del 10/05/2017, Puglisi, Rv. 270646

[3] Principio del giusto processo

[4] Grande Camera 28.6.2018, G.I.E.M. S.r.l. c. Italia