CORRETTA QUALIFICAZIONE DEI FUNZIONARI TECNICI COMUNALI

Circolare del 5 maggio 2015 emessa dalla Procura della Repubblica di Lecce

a cura della dott.ssa Maria Balzo

“I dirigenti e i responsabili degli uffici tecnici comunali, comunque denominati, ed il personale tecnico che vi presta servizio, anche se addetti alla vigilanza urbanistico-edilizia, non rivestono la qualifica di polizia giudiziaria e, pertanto, devono astenersi dal compimento di qualsiasi attività o compito proprio di tali organi, tra i quali figura la polizia municipale, che, pertanto, non può essere intralciata nello svolgimento della sua attività ausiliaria della Procura con l’adozione di atti organizzativi interni la cui adozione dovrà, quindi, essere tempestivamente comunicata all’Autorità Giudiziaria ai sensi dell’art. 331 e ss. c.p.p.“

   La circolare prende avvio da un verbale di sequestro preventivo (ex art. 321 c.p.p.) di un lotto di terreno sito nel Comune di Lecce eseguito dal  funzionario tecnico di servizio presso il Nucleo di vigilanza edilizia del settore Pianificazione e Sviluppo del territorio; nel verbale di cui sopra, lo stesso, si qualificava quale ufficiale di polizia giudiziaria e pertanto legittimato ad effettuare la misura cautelare reale.

Il documento risulta importante in quanto fornisce i paramentri per una corretta individuazione dei soggetti qualificabili quali ufficiali e agenti di p.g. negando la possibilità che tale status possa essere frutto di nomina o conferimento che non promani dalla legge stessa.

Viene pecisato che i funzionari del Comune (siano essi ingegneri, architetti, geometri etc., etc.,) non sono né ufficiali, né agenti di polizia giudiziaria.

Ne discende che essi non hanno il potere di effettuare alcuna delle attività di competenza della p.g. compreso quindi il sequestro preventivo che è da considerarsi posto in essere in maniera illegittima.

    Al fine di comprendere quanto correttamente affermato dalla circolare occorre prendere le mosse da  quanto stabilito dal legislatore, in particolare, l’art. 57 c.p.p.; recita che:

     “Salve le disposizioni delle leggi speciali, sono ufficiali di polizia giudiziaria: a) i dirigenti, i commissari, gli ispettori, i sovrintendenti e gli altri appartenenti alla polizia di Stato ai quali l’ordinamento dell’amministrazione della pubblica sicurezza riconosce tale qualità; b) gli ufficiali superiori e inferiori e i sottufficiali dei carabinieri, della guardia di finanza, [degli agenti di custodia] e del corpo forestale dello Stato nonché gli altri appartenenti alle predette forze di polizia ai quali l’ordinamento delle rispettive amministrazioni riconosce tale qualità; c) il sindaco dei comuni ove non abbia sede un ufficio della polizia di Stato ovvero un comando dell’arma dei carabinieri o della guardia di finanza.

     Sono agenti di polizia giudiziaria: a) il personale della polizia di Stato al quale l’ordinamento dell’amministrazione della pubblica sicurezza riconosce tale qualità; b) i carabinieri, le guardie di finanza, [gli agenti di custodia], le guardie forestali e, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza, le guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio.

        Sono altresì ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, nei limiti del servizio cui sono destinate e secondo le rispettive attribuzioni, le persone alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall’art. 55 .”

   Dalla disposizione, che risulta analitica ed esaustiva, si evince che un funzionario, seppur dirigente di un Comune, non può assumere la qualifica di appartenente alla polizia giudiziaria.

   L’importanza di comprendere se il soggetto che pone in essere una determinatà attività sia o meno ufficiale o agente di p.g. risulta necessaria sotto un duplice profilo in quanto:

• solo agli ufficiali e agli agenti di polizia sono demandate determinate attività stabilite dalla legge;
• responsabilità sotto il profilo penale delle attività compiute.

Per quel che concerne il primo punto si vuole rammentare che l’art. 321, co.3bis c.p.p.; recita che:

 “ (…) prima dell’intervento del P.M.; al sequestro procedono gli ufficiali di polizia giudiziaria i quali nelle successive quarantotto ore (…)”;  e ancora, l’art. 354 c.p.p.; stabilisce che: “Gli ufficiali e gli agenti di p.g., curano che le tracce e le cose pertinenti al reato siano conservate e che lo stato dei luoghi e delle cose non venga mutato prima dell’intervento del p.m.”.

    La polizia giudiziaria rappresenta qunidi l’organo del quale, come recita l’art.327 c.p.p.;“dispone direttamente il pubblico ministero e che, anche dopo la comunicazione della notizia di reato continua a svolgere attività di propriainiziativa (…)”.

     L’organo inquirente spesso delega alla p.g. atti, a volte, molto delicati, altre volte è la stessa polizia che di propria iniziativa compie azioni finalizzate alla ricerca di notizie di reato ovvero necessarie ai fini della prosecuzione del procedimento penale così come statuito dall’art.55 del codice di rito.

In definitiva i compiti svolti dalla polizia giudiziaria possono riassumersi nel modo che segue:

• prendere notizia dei reati;
• svolgere ogni attività di indagine disposta di propria iniziativa o delegata;
• ricercare gli autori dei reati e impedire che se ne verifichino altri;
• assicurare le fonti di prova.

   Oltre all’importante articolo 57 c.p.p.; che rappresenta un faro per l’interprete vi sono poi altre disposizioni che permettono di escludere che si possa attribuire la qualifica di appartenente alla p.g. di un funzionario comunale.

In particolare, ci siriferisce, agli artt. 21 e 29 della L. n.64 del 1974, recante disposizioni per “Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescizioni per le zone sismiche”, in particolare, l’art. 21 della L.64/74 dispone che:

   “I  funzionari,  gli  ufficiali  ed  agenti  indicati nel successivo articolo  29,  appena accertato un fatto costituente violazione delle presenti    norme,    compilano   processo   verbale   trasmettendolo immediatamente  all’ufficio  tecnico  della regione o all’ufficio del genio civile secondo le competenze vigenti.

  L’ingegnere  capo  di  detto  ufficio, previ, occorrendo, ulteriori accertamenti  di  carattere tecnico, trasmette il processo verbale al pretore con le sue deduzioni.”

E ancora, in maniera più compiuta l’art. 29 della medesima disposizione recita che:

“Nelle  localita’  di  cui  all’articolo 2 della presente legge e in quelle  sismiche  di  cui all’articolo  3  gli  ufficiali di polizia giudiziaria,  gli ingegneri e geometri degli uffici del Ministero dei lavori  pubblici  e  degli  uffici  tecnici regionali, provinciali e comunali,   le   guardie   doganali  e  forestali,  gli ufficiali  e sottufficiali  del Corpo nazionale dei vigili del fuoco (…) “

La norma elenca i soggetti preposti al controllo della regolarità delle costruzioni effettuate nelle zone sismische ed al relativo potere di denuncia, dalla lettura si evice chiaramente che subito dopo gli agenti di p.g. sono destinatari di tale potere di vigilanza anche gli ingegneri, i geometri degli uffici del ministeero dei lavori pubblici facendo comprendere che questi ultimi si affiancano alla p.g. e non possono essere confusi con i primi onde voler pensare che il legislatore, nel redigere la norma, abbia voluto effettuare una ripetizione pleonastica ovvero un refuso; appare più plausibile invece pensare che la legge elenca i soggetti preposti alla vigilanza e che, oltre agli agenti di polizia giudiziaria vi sono altre figure preposte al controllo (non considerabili agenti di p.g.) quali, appunto, i funzionari comunali.

    Altra norma specifica per l’argomento che si tratta è l’art.27 del DPR n. 380 del 2001 “Testo Unico  inmateria edilizia”  recante norme in materia di “Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia”  risulta ancora più pregnante per la materia in esame stabilendo quali poteri sono conferiti per legge ai funzionari, poteri che rientrano nella sfera amministrativa.

   La norma, risulta lapalissiana nella parte in cui stabilisce che: “qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini,l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori” ne consegue che i funzionari non devono avvertire l’Autorità Giudiziaria competente così come è obbligo fare per gli agenti ma essi hanno invece il compito di avvisare immediatamente la superiore competente autorità amministrativa e cìò è confermato dalla disposizione successiva della medesima legge la quale recita all”art. 96, 1° comma che: “I funzionari, gli ufficiali ed agenti indicati all’articolo 103, appena accertato un fatto costituente violazione delle presenti norme, compilano processo verbale trasmettendolo immediatamente al competente ufficio tecnico della regione.

   È pur vero che il funzionario può ordinare l’immediata sospensione dei lavori e il sequestro dei luoghi ma tali atti hanno pur sempre carattere amministrativo e il provvedimento in questione non può essere qualificato quale misura cautelare la cui adozione richiede un procedimento disciplinato dal legislatore.

   Venendo quindi al secondo punto della trattazione ne discende che l’obbligo per i funzionari di denunciare gli abusi rilevati nell’esercizio delle loro funzioni nasce dalla circostanza che essi sono da considerarsi non ufficiali o agenti di polizia bensì pubblici ufficiali con tutto ciò che ne consegue a livello di responsabilità penale in caso di omessa o ritardata denuncia (ex art. 361 c.p.p.).

Ciò è stato confermato dalla stessa giurisprudenza di legittimità la quale ha affermato che: “il dirigente dell’ufficio tecnico comunale, nell’accertare se una costruizione sia stata abusivamente realizzata, agisce in qualità di pubblico ufficiale e, come tale, ha l’obbligo di riferire al Sindaco” ( il solo da intendersi quale ufficiale di p.g. nei comuni ove non abbia sede un ufficio della polizia di Stato ovvero un comando dell’arma dei carabinieri o della guardia di finanza che a sua voltà riferirà all’ A.G.).

Oltre alla differenza riscontrabile nel destinatario della denuncia (P.A.nel primo caso e A.G. nel secondo) altra differenza è da rilevarsi anche nel tipo di denuncia che deve essere effettuata.

Il funzionario comunale ha infatti l’obbligo di comunicare non solo gli eventuali illeciti penali riscontrati ma anche gli illeciti amministrativi viceversa la p.g. ha l’obbligo di comunicare essenzialmente l’illecito penale riscontrato dando contezza della norma che si presume violata, del presunto autore del reato, dello stato dei luoghi/lavori, dell’eventuale presenza di persone offese dal reato e ogni altro elemento utile ai fini dell’indagine.

   In definitiva e senza titubanza alcuna si può quindi affermare che il funzionario comunale è da considerarsi quale pubblico ufficiale che concorre in maniera sussidiaria e accessoria all’attuazione dei fini della P.A., con azioni che non possono essere isolate dal contesto della funzione pubblica.

 I Supremi Giudici hanno sempre sottolineato che per acquisire tale qualifica non è neccessaria una investitura formale, ma è sufficiente l’esercizio di fatto, purchè non integri il reato di usurpazione di potere,

   Ne discende che la qualifica di ufficiale o agente deve scaturire dalla legge e non essere il frutto di una nomina o un conferimento di incarico.

Il conferimento della qualifica di ufficiale di p.g. effettuata da un Sindaco del Comune della provincia del territorio nazionale in capo all’architetto funzionario dell’ufficio tecnico del  Comune  stesso è, pertanto, da considerarsi illegittima.

   Il Sindaco così agendo ha intralciato il regolare svolgimento delle attività della polizia giudiziaria in quanto ha violato il rapporto di direzione che deve sussistere tra agente di p.g. e Procura della Repubblica presso il Tribunale e, ha permesso, ad un comune cittadino di venire a conoscenza di fatti che dovevano rimanere segreti violando il segreto investigativo.

   Viceversa, è da considerarsi agente di p.g. il capo dei vigili urbani, in particolare, l’art.5 della Legge  n. 65 del 1986 prevede espressamente che sono Funzioni di polizia giudiziaria,  di  polizia  stradale,  di pubblica  sicurezza:

 “Il  personale  che  svolge  servizio  di  polizia municipale,nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche:

a) funzioni  di  polizia  giudiziaria,  rivestendo a tal fine la qualita’ di agente di polizia giudiziaria, riferita agli operatori,o di  ufficiale  di  polizia  giudiziaria, riferita ai responsabili del servizio  o del Corpo e agli addetti al coordinamento e al controllo,ai sensi dell’articolo  221, terzo  comma, del codice di procedura penale”.

Principio confermato dalla Cassazione in più decisioni.

  La Polizia Locale ha un potere-dovere di intervento che non è il frutto di una emanazione comunale, ma è  derivante dall’esercizio dell’attività propria della polizia giudiziaria sul piano della piena autonomia operativa. Ciò che non può dirsi invece dei funzionari comunali che traggono il loro potere dal conferimento dell’incarico.

  Si può pertanto affermare che i due poteri–doveri  (della polizia locale e dei funzionari comunali tecnici) operano su piani differenziati ed autonomi ma in sinergia avendo come unico obiettivo obiettivo quello di reprimere gli abusi edilizi.