Corte costituzionale, troppo breve il termine di 24 ore per i reclami contro i permessi premio

Troppo breve il termine di 24 ore per i reclami contro i permessi premio: la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 30-ter, comma 7, della legge 26 luglio 1975, n. 354

Sommario: 1. Nozione, finalità dell’istituto dei permessi – 2. Aspetti procedurali – 3. Cassazione, Ordinanza 13 novembre 2019, n. 45976 – 4. Corte costituzionale sentenza n. 113 del 2020

1. Nozione, finalità dell’istituto dei permessi

Il permesso costituisce lo strumento mediante il quale si può consentire alla persona stabilmente privata della libertà di trascorrere un breve periodo di tempo nell’ambiente libero, con determinate cautele e con l’obbligo di rientro spontaneo nell’istituto penitenziario alla scadenza del termine[1].

La sola tipologia di permessi per i detenuti contemplata dalla legge sull’ordinamento penitenziario, Legge 26 luglio 1975, n. 354, nella sua versione originaria, era quella di cui all’art. 30, che disciplinava i permessi cosiddetti di “necessità”.

Ebbene, la legge 10 ottobre 1986 (Modifiche alla legge sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà) la cosiddetta Legge Gozzini ha introdotto nella legge sull’ordinamento penitenziario il nuovo istituto dei permessi premio, disciplinato dall’articolo 30 ter.

I permessi premio ed i permessi di necessità differiscono fra di loro quanto a: presupposti, finalità ed ambito di applicazione.

Quanto ai presupposti, mentre i permessi premio sono concessi, giusto il disposto di cui all’art. 30 ter L. 354/1975, ai condannati che hanno tenuto una regolare condotta e che non risultano socialmente pericolosi, per consentire di coltivare interessi affettivi, culturali o di lavoro, invece i permessi di necessità possono essere concessi in caso di imminente pericolo di vita di un famigliare o di un convivente oppure eccezionalmente per eventi di particolare gravità.

Da quanto detto emerge come, mentre i permessi di necessità sono per lo più legati ad eventi drammatici della vita del detenuto o a situazioni famigliari di particolare gravità, invece i permessi premio hanno finalità risocializzante in quanto concessi al condannato per consentirgli di coltivare interessi affettivi, culturali o di lavoro che aveva dovuto interrompere.

In ordine alla natura giuridica dei permessi premio, parte della dottrina valorizza la ratio premiale della concessione, quale ricompensa per la condotta regolare[2], altra parte ritiene invece che l’istituto dei permessi premio risponde ad un’esigenza special-preventiva, svolgendo una funzione rieducativa e contrapponendosi alle misure che rispondono solo alla finalità di umanizzazione della pena[3].

Secondo la giurisprudenza costituzionale, il permesso premio è sia misura premiale di incentivo alla collaborazione del detenuto con l’istituzione carceraria sia è strumento esso stesso di rieducazione, in quanto consente un iniziale reinserimento del condannato nella società[4].

Quanto al diverso ambito di applicazione, il permesso di necessità può essere concesso a tutti a tutti i detenuti (imputati, appellanti, ricorrenti) e agli internati indipendentemente dal requisito della regolare condotta mantenuta in carcere o dell’affidabilità o meno del soggetto, invece, i permessi premio possono essere concessi solo ai condannati con sentenza irrevocabile meritevoli per la regolarità della condotta e il livello di affidabilità riscontrato.

2. Aspetti procedurali

Il provvedimento di concessione del permesso premio ha la forma giuridica del decreto motivato.

Il direttore dell’istituto deve esprimere il proprio parere motivato al magistrato di sorveglianza, avuto riguardo, alla condotta del condannato, alla sua pericolosità sociale, ai motivi addotti, ai risultati dell’osservazione scientifica della personalità espletata e del trattamento rieducativo praticato.

Ai sensi dell’articolo 30 ter, comma 7, L. 354/1975 il provvedimento relativo ai permessi premio è soggetto a reclamo al tribunale di sorveglianza, secondo le procedure di cui all’art. 30 bis.

Pertanto, il provvedimento di diniego o di concessione del permesso è comunicato dal magistrato di sorveglianza immediatamente e senza formalità al pubblico ministero e all’interessato, i quali entro ventiquattro ore dalla comunicazione possono proporre reclamo, se il provvedimento è stato emesso dal magistrato di sorveglianza, alla sezione di sorveglianza, o, se il provvedimento è stato emesso da altro organo giudiziario, alla corte di appello.

3. Cassazione, Ordinanza 13 novembre 2019, n. 45976

Con ordinanza del 13 novembre 2019 la Corte di Cassazione, Sezione prima penale, ha sollevato in riferimento agli artt. 3, 24, 27 e 111 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 30-bis, comma 3, in relazione al successivo art. 30-ter, della legge 354/1975 “nella parte in cui prevede che il termine per proporre reclamo avverso il provvedimento del magistrato di sorveglianza in tema di permesso premio è pari a 24 ore”.

La Sezione rimettente è investita di un ricorso avverso l’ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Bologna che ha dichiarato inammissibile, in quanto tardivo il reclamo presentato contro il provvedimento con cui il magistrato di sorveglianza aveva rigettato una sua richiesta di permesso premio.

Secondo il giudice a quo, la questione oltre a non essere manifestamente infondata è rilevante giacchè ove la norma fosse dichiarata incostituzionale, per il ricorrente si determinerebbe una situazione di vantaggio, infatti il suo reclamo potrebbe essere esaminato nel merito invece di essere, come è stato dichiarato inammissibile.

In punto della non manifesta infondatezza delle questioni, la sezione rimettente richiama la sentenza n. 235 del 1996 con cui la Corte costituzionale ha osservato che la previsione di un identico, e particolarmente breve, termine di reclamo in tema di permessi di necessità e di permessi premio non è ragionevole.

Infatti, prosegue la Consulta nella sopra citata sentenza se i brevissimi termini di impugnazione possono essere giustificati in relazione ai permessi di necessità, per i rigorosi presupposti cui la norma subordina la concessione degli stessi, non altrettanto può dirsi per i permessi premio che sono a differenza dei primi “parte integrante del trattamento e da cui possono discendere conseguenze dirette anche al fine dell’applicazione delle misure alternative alla detenzione”.

Nella giurisprudenza costituzionale, mentre il permesso premio ha natura premiale di incentivo alla collaborazione del detenuto con l’istituzione carceraria e di strumento esso stesso di rieducazione, invece, diverse sono la natura e la funzione del permesso di necessità, misura eccezionale che risponde esclusivamente a finalità di umanizzazione della pena, consentendo al detenuto di stare vicino ai congiunti e di adoperarsi per loro in occasione di particolari avverse vicende di vita famigliare.

L’identità del termine per la proposizione del reclamo avverso i provvedimenti che attengono all’una o all’altra tipologia di permessi, costituisce violazione dell’art. 3 Cost., perché la norma equipara quanto al termine concesso per il reclamo, situazioni strutturalmente diverse.

L’eccessiva brevità del termine previsto per il reclamo avverso i provvedimenti in materia di permessi premio si pone anche in contrasto con l’art. 27 Cost., in particolare con il  principio rieducativo della pena, in quanto ostacola un effettivo e serio controllo sul provvedimento adottato dal Magistrato di sorveglianza relativo ad “uno strumento cruciale ai fini del trattamento”, momento iniziale della progressività penale in esplicazione di una importante funzione “pedagogico-propulsiva” che da modo di saggiare quale primo esperimento, “la risocializzazione in ambito extra murario” Corte cost. n. 188 del 1990, n. 227 del 1995.

Prosegue il giudice a quo come sia consolidato nella giurisprudenza di legittimità l’orientamento secondo cui il reclamo avverso i provvedimenti in materia di permessi premio costituisca mezzo di impugnazione, e quindi a pena di inammissibilità debba essere corredato da specifici motivi.

Sotto la vigenza del precedente codice di rito, la disposizione su un termine così breve per la proposizione del reclamo aveva, in ragione di quel sistema di impugnazione, una incidenza negativa meno rilevante sulla posizione del soggetto che intendeva dolersi del provvedimento. Infatti, in quel sistema l’impugnazione si proponeva con impugnazione, in cui si dovevano indicare solo il provvedimento impugnato, la sua data, il giudice che lo aveva emesso e il procedimento al quale si riferiva, mentre i motivi di impugnazione dovevano essere presentati per iscritto a pena di decadenza in un termine più ampio di venti giorni a far data dalla comunicazione o notificazione dell’avviso di deposito del provvedimento.

Il vigente codice di rito ha sia eliminato la distinzione fra dichiarazione e motivi, imponendo a pena di decadenza che entro l’unico termine di impugnazione siano proposti entrambi ma ha anche, in forza della novella di cui alla legge n. 103 del 2017 aggravato gli oneri di specificità.

Il termine di ventiquattrore qui in esame pregiudicherebbe pertanto anche l’effettività del diritto di difesa di cui all’art. 24 della Cost., sub specie di “diritto delle parti di rappresentare compiutamente le proprie ragioni al giudice del controllo”.

Infine, ad avviso della sezione rimettente la disciplina censurata violerebbe l’art. 111 Cost., per eccentricità rispetto al modello di giusto processo costituzionale, che impone condizioni di parità fra le parti di fronte al giudice, in ragione dello squilibrio fra le opportunità di impugnazione riservate alla parte pubblica e al detenuto, il quale per articolare le proprie doglianze nel reclamo necessita dell’assistenza di un difensore, onde non incorrere in una pronuncia di inammissibilità. L’assistenza del difensore, data la brevità del termine, è difficile da ottenere in concreto.

4. Corte costituzionale sentenza n. 113 del 2020

La Corte Costituzionale con la sentenza n. 113/2020 ha dichiarato le questioni sollevate dal giudice a quo fondate con riferimento agli artt. 3, 24, 27, comma 3 Cost.

La Consulta richiama la sentenza n. 235 del 1996  cui fa riferimento la Sezione rimettente. Orbene in tale pronuncia la Corte Costituzionale aveva già messo in evidenza come la previsione di un medesimo termine per il reclamo avverso i provvedimenti concernenti i permessi di necessità e i permessi premio fosse non ragionevole, rispondendo ciascuno dei due provvedimenti reclamati a finalità e presupposti differenti.

Tuttavia la Corte, in quell’occasione aveva ritenuto di doversi arrestare ad una pronuncia di inammissibilità delle questioni prospettate, non riuscendo a rintracciare nell’ordinamento una soluzione costituzionalmente obbligata che potesse consentire di porre rimedio alla pur riscontrata eccessiva brevità del termine in esame.

Un tale compito, ad avviso della Corte, non poteva che spettare al legislatore.

A ventiquattro anni di distanza dalla sentenza n. 235 del 1996, la Corte Costituzionale torna a ribadire la contrarietà alle norme costituzionali delle norme in esame.

Innanzitutto irragionevole al metro di cui all’art. 3 Cost, appare la previsione di un unico termine di ventiquattro ore sia per il reclamo avverso il provvedimento relativo ai permessi di necessità, rispetto ai quali la brevità del termine appare correlata, nell’ottica del legislatore, alla situazione di urgenza allegata dal destinatario a fondamento della sua richiesta, sia per il reclamo contro la decisione sui permessi premio rispetto ai quali non sussistono tali ragioni di urgenza.

Pregiudizievole rispetto all’effettività del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. è un termine così breve rispetto alla necessità per l’interessato di articolare, a pena di inammissibilità, nello stesso reclamo, i motivi specifici in fatto ed in diritto su cui il tribunale di sorveglianza dovrà esercitare il proprio controllo sulla decisione del primo giudice.

Prosegue la Consulta, tali ostacoli alla possibilità di far valere le proprie ragioni avverso una decisione su un istituto cruciale ai fini del trattamento, di cui la costante giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto la funzione pedagogica-propulsiva,  determina un indebito ostacolo alla funzione rieducativa della pena, di cui all’art. 27, comma 3 Cost.

L’introduzione ad opera dell’art. 3, comma 1, lettera b), del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146 della disciplina di cui all’art. 35-bis ordin. penit. sul reclamo giurisdizionale avverso le decisioni delle autorità penitenziarie che riguardano il detenuto fornisce oggi un preciso punto di riferimento, già rinvenibile nel sistema legislativo (sentenza n. 236 del 2016) idoneo ad eliminare il vulnus riscontrato, ancorchè non costituente l’unica soluzione costituzionalmente obbligata (sentenze n. 242, n. 99 e  40 del 2019, nonché n. 233 e 222 del 2018).

Per le ragioni suesposte, la Corte Costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 30-ter, comma 7, della legge 26 luglio 1975, n. 354 nella parte in cui prevede, mediante rinvio al precedente art. 30-bis che il provvedimento relativo ai permessi premio è soggetto al reclamo al tribunale di sorveglianza entro ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anziché prevedere a tal fine il termine di quindici giorni.

[1] Canepa M., Marcheselli A., Merlo S., Lezioni di diritto penitenziario, Giuffrè editore, Milano 2002, p. 97.

[2]  Giunta F., Commento art. 9, Legge 10 ottobre 1986, n. 663, in “Legislazione penale”, 1987, p. 136

[3] Margara A., La modifica della legge penitenziaria: una scommessa per il carcere, una scommessa contro il carcere, in “Questione giustizia”, 1986, p. 530.

[4] Sentenze n. 188 del 1990, n. 227 e 504 del 1995, n. 235 del 1996, n. 296 del 1997, n. 450 del 1998