Decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori ed onere della prova

Nota a Cons. Stato, sez. IV, sent. 23 maggio 2022, n. 4033

Con una recente sentenza, la n. 4033 pubblicata il 23 maggio 2022, il Consiglio di Stato è nuovamente intervenuto sulla decadenza del permesso a costruire per mancato inizio dei lavori edilizi soffermandosi anche sull’onere della prova in materia.

La vicenda. Gli appellanti avevano chiesto al Comune il rilascio di permesso di costruire, ottenenendolo dall’Ente in data 30 giugno 2015.

Il 07 giugno 2016 gli appellanti comunicavano al Comune che l’inizio dei lavori era previsto per il 13 giugno 2016.

Successivamente, il 15 maggio 2018 i titolari del permesso di costruire chiedevano al Comune una proroga dell’efficacia del titolo edilizio che veniva loro concessa in data 12 giugno 2019.

Con ordinanza del 16 gennaio 2020 il Comune ordinava la sospensione dei lavori avviando contestualmente procedura di revoca del titolo per mancato inizio dei lavori.

Effettuato un sopralluogo da parte della Polizia Municipale e consumata l’interlocuzione procedimentale con gli interessati l’Ente comunale emanava provvedimento di decadenza del permesso di costruire.

Avverso il provvedimento di revoca gli interessati insorgevano innanzi al T.A.R. Calabria che respingeva le loro doglianze rilevando la mancanza di prova dell’inizio dei lavori entro il termine annuale dal rilascio del permesso di costruire e respingendo la presunta violazione del principio del legittimo affidamento, sicché gli stessi proponevano appello al Consiglio di Stato.

Sostenevano gli appellanti che aveva errato il Tribunale Amministrativo Regionale a porre a carico degli interessati l’onere della prova dell’inizio dei lavori competendo invece, secondo gli appellanti, all’amministrazione il compito di accertare l’effettivo stato dei lavori.

Per gli appellanti il Giudice di prime cure aveva anche errato a non attribuire valenza probatoria alla relazione del direttore dei lavori, perché si riferiva a lavori compiuti in una data successiva alla scadenza del termine finale d’inizio lavori.

Infine gli appellanti lamentavano che il termine iniziale di efficacia del permesso non coinciderebbe con la data di emanazione del provvedimento, bensì con la data di pubblicazione all’albo pretorio.

La decisione. Il Consiglio di Stato, con la sentenza in commento, richiama, innanzitutto, l’art. 15 comma 2 del d.P.R. n. 380/2001 secondo cui: “il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”.

Ripercorre quindi i principi enunciati dalla propria giurisprudenza in tema di effettività dell’inizio dei lavori edilizi da desumersi in base ad interventi concreti affinché non sia eluso il termine per l’avvio dell’edificazione mediante lavori fittizi o meramente simbolici e, soprattutto, ribadisce che “l’onere della prova del mancato compimento dei lavori edili autorizzati con il permesso grava sull’amministrazione”

Dopo aver osservato che il titolo edilizio oggetto del giudizio aveva ad oggetto la “Demolizione con ricostruzione del Piano Terra e ampliamento con sopraelevazione al Piano Primo di un fabbricato per civile abitazione”, applicando i richiamati principi alla vicenda in trattazione, ritiene condivisibile e meritevole di accoglimento la censura degli appellanti secondo cui “i rilievi contenuti nell’unico verbale di sopralluogo compiuto dall’amministrazione non legittimano la declaratoria di decadenza per inattività del permesso a costruire, ma semmai il contrario, e questo perché attestano l’esistenza di un’attività edilizia avanzata che comprende sia la già compiuta demolizione del preesistente edificio che l’ultimazione dell’intera fondazione del nuovo fabbricato e del massetto di pavimentazione”.

Fondamentale, a riguardo, dunque la demolizione del preesistente edificio, non adeguatamente considerata in primo grado dal Tribunale Amministrativo: secondo il Collegio, infatti, “l’attività di demolizione di un edificio che presenta una certa consistenza edilizia si pone come manifestazione, effettiva e concreta, della volontà di esercitare il jus aedificandi autorizzato con il permesso di costruire e costituisce, dunque, un fatto idoneo ad impedire la decadenza di cui all’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001”

La demolizione dell’edificio preesistente, dunque, suffragata dalle risultanze satellitari confortate dal sopralluogo effettuato dalla Polizia Municipale, costituisce per il Consiglio di Stato la riprova dell’intento di voler esercitare lo jus aedificandi autorizzato, volontà che risulta rafforzata anche dalla realizzazione delle fondamenta del nuovo edificio.

Il Collegio ravvisa anche una contraddittorietà tra la revoca del titolo edilizio e la precedente concessione della proroga da parte del Comune.

Conseguentemente accoglie l’appello ed annulla il provvedimento di revoca del titolo edilizio riformando così la sentenza del T.A.R. che non aveva tenuto conto che l’onere di fornire la prova della sussistenza dei presupposti per adottare il provvedimento di decadenza grava sul Comune, che avrebbe dovuto assolverlo con maggiore puntualità, in considerazione, da un lato, dello specifico contenuto autorizzatorio del permesso di costruire, che riguardava non soltanto un’attività di edificazione, ma anche un’attività di demolizione di un precedente manufatto; dall’altro, in considerazione dell’avvenuto rilascio della proroga del permesso di costruire, nella quale si dava atto dell’avvenuto avvio dei lavori, richiamandosi la relazione del direttore dei lavori, rispetto alla quale non era stata rilevata alcuna inesattezza né dichiarazione mendace.