Disegno di legge in materia di valutazione della performance e sviluppo di carriera (DDL Merito) e l’accesso alla qualifica dirigenziale di II fascia

Il Consiglio dei Ministri nella seduta del 14/03/2025 ha approvato il Disegno di Legge recante “Disposizioni in materia di sviluppo della carriera dirigenziale e della valutazione della performance del personale dirigenziale e non dirigenziale delle pubbliche amministrazioni” il cui art. 11 del DDL in questione reca modifiche in materia di accesso alla qualifica di dirigente di seconda fascia.

Il testo introduce altresì nuovi strumenti per migliorare la performance individuale e organizzativa delle pubbliche amministrazioni e collegare, a questo nuovo sistema di valutazione, nuove prospettive di crescita e di progressione di carriera, anche al fine di attrarre le nuove generazioni (comunicato Consiglio dei Ministri del 13/03/2025).

Un’importante innovazione che sarà introdotta con la modifica all’articolo 28, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 riguarda l’accesso alla dirigenza di seconda fascia che potrà avvenire, per il 30% dei posti disponibili, da parte di chi ha maturato almeno 5 anni di servizio nell’area dei funzionari o 2 anni nell’area dell’elevata qualificazione e terrà conto, altresì, della valutazione comparativa della performance individuale nei cinque anni precedenti.

Dal tenore letterale della proposta normativa si evince la possibilità per i dipendenti pubblici aventi i requisiti di anzianità di accedere a posizioni dirigenziali attraverso percorsi di carriera interni, senza la necessità di partecipare a concorsi pubblici. Tale misura ha la finalità di premiare il personale interno alla PA che dimostra elevati livelli di competenza e risultati significativi nel proprio operato.

Giova rilevare che tali progressioni di carriera saranno subordinate a rigorosi sistemi di misurazione e valutazione del merito e pertanto, le amministrazioni saranno chiamate ad implementare nel rispetto delle nuove disposizioni normative strumenti adeguati alla misurazione delle performance individuale, assicurando che le promozioni siano effettivamente basate su criteri oggettivi e verificabili.

Fatta questa breve premessa non può non rilevarsi l’intervento innovativo che si intende introdurre con la “premiazione” del personale interno all’Amministrazione che necessariamente dovrà essere accompagnato da una riforma strutturale ed organica dell’intero ciclo di gestione della performance di cui del D.Lgs. 150/09 e s.m.i.. Tale necessità di intervento si rende obbligata al fine di non creare storture nella individuazione di quei funzionari della pubblica amministrazione destinatari della riforma.

È utile rilevare che a distanza di 16 anni dall’entrata in vigore della cd. “riforma Brunetta” come successivamente modificata dalla “riforma Madia” si è rilevata una inadeguatezza strutturale dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance delle Pubbliche Amministrazioni.

Un aspetto particolarmente critico è la trasformazione della valutazione della performance in un mero adempimento burocratico. L’intero ciclo della performance si è spesso ridotto a un esercizio di compilazione di moduli e documenti, perdendo di vista lo scopo originario che è quello del miglioramento dei servizi erogati con il raggiungimento di più elevati standard quali/quantitativi.

Il ciclo della performance è diventato in molti casi un rituale annuale privo di reale impatto, con tempi dettati da scadenze normative e regolamentari piuttosto che da esigenze organizzative. Questa logica del mero adempimento porta il più delle volte alla produzione di atti e documenti spesso poco utilizzati nella pratica e a una percezione di inutilità del processo da parte del personale come spesso rilevato dalle indagini interne sul benessere organizzativo.

Tale criticità fa il paio con l’inadeguatezza che si riscontra in molta classe dirigente nel ruolo di valutatori, derivante da una tendenza all’appiattimento verso l’alto delle valutazioni del personale al fine di evitare probabile malcontento del personale valutato, compromettendo così l’oggettività e soprattutto l’utilità delle valutazioni.

Le criticità del sistema di gestione del ciclo della performance sono state evidenziate dalla Sezione Centrale di Controllo della Corte dei conti (Deliberazione 13 maggio 2024, n. 62)[1].

Tale indagine, promossa dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, ha interessato le premialità riconosciute dalle Amministrazioni centrali al personale dipendente per verificare l’effettività del sistema di valutazione della performance, come delineato dal d.lgs. n. 150/2009.

Le considerazioni conclusive fanno emergere, nonostante il lungo lasso di tempo trascorso dall’entrata in vigore del D.lgs. 150/09, diverse criticità che riguardano il ciclo della performance all’interno dei Ministeri le cui osservazioni e raccomandazioni risultano essere molto utili, quali leve di miglioramento dei sistemi di valutazione, anche per altre organizzazioni pubbliche.

In particolare, per quanto qui di interesse, la criticità diffusamente riscontrata riguarda l’indicazione di obiettivi particolarmente bassi e autoreferenziali, associati spesso a “indicatori di performance altrettanto poco sfidanti”; che ha comportato l’appiattimento verso l’alto delle valutazioni del personale (del tutto prevalente risulta l’attribuzione della classe di punteggio massima sia alla dirigenza sia al personale delle aree funzionali) e il conseguente riconoscimento di premialità in assenza degli adeguati presupposti meritocratici che le avrebbero, a rigore, giustificate.

Parimenti diffusi sono risultati l’assenza di un adeguato sistema di controllo di gestione, l’omesso aggiornamento del sistema di misurazione e valutazione della performance, con particolare riguardo alle misure di valutazione individuale come individuate dalle Linee guida FP n. 5/2019, il mancato rispetto dei criteri di valutazione partecipativa con il coinvolgimento di utenti interni ed esterni (Linee guida FP n. 4/2019), l’assenza di adeguata attenzione al c.d. bilancio di genere e la conseguente mancanza di un’adeguata integrazione della dimensione di genere nella programmazione.

In considerazione di tali criticità, per la Corte dei Conti emerge un sistema di misurazione e valutazione della performance lontano dagli scopi che hanno ispirato il d.lgs. n. 150/2009, non sufficientemente efficace e adeguato a misurare la qualità delle prestazioni dei dipendenti pubblici.

Anche il Dipartimento della Funzione Pubblica, nelle suindicate Linee guida n. 5/2019 per la misurazione e valutazione della performance individuale, emanate con la finalità di fornire alle amministrazioni indicazioni utili per accompagnarle nella costruzione di sistemi di misurazione e valutazione della performance (SMVP) finalizzati al miglioramento delle prestazioni dei dipendenti pubblici, ha riscontrato talune criticità nei modelli SMVP in uso presso le Amministrazioni[2].

In particolare, nella premessa del documento in questione si precisa che “relativamente alla misurazione e valutazione della performance individuale, gli indirizzi forniti intendono contribuire a risolvere alcune criticità, manifestatesi sul piano applicativo, che derivano da un approccio prevalentemente formale e adempimentale alla valutazione e da un’eccessiva enfasi sugli effetti premiali di natura monetaria”

Criticità richiamate più di recente nella Direttiva del Dipartimento della Funzione Pubblica del 28/11/2023 recante “Nuove indicazioni in materia di misurazione e valutazione della performance individuale”, con la quale il Dipartimento, nel richiamare espressamente le Linee guida del DFP n. 5/2019, sono state fornite ulteriori indicazioni sulle modalità da osservare per la misurazione e valutazione della performance individuale, “al fine di integrare e adeguare ai nuovi indirizzi di efficacia ed efficienza l’attività delle amministrazioni pubbliche”[3].

In conclusione, pur riconoscendo l’utilità della riforma sulla necessità di un cambio di passo nella procedura di “sviluppo di carriera” nella Pubblica Amministrazione, si rende necessario preliminarmente sviluppare sistemi di misurazione e valutazione che rispecchino la complessità e la specificità dei servizi pubblici, bilanciando obiettivi di efficienza con la mission istituzionale di ogni Amministrazione. Occorre in particolare promuovere una cultura del miglioramento continuo piuttosto che dell’adempimento formale responsabilizzando la classe dirigenziale anche e soprattutto in fase di valutazione.

Solo attraverso una rivisitazione dell’attuale disciplina in materia di ciclo della performance e un adattamento “intelligente” dei concetti di performance alle realtà della PA, a cui dovrà necessariamente far seguito un periodo di costante monitoraggio sull’effettivo funzionamento del nuovo sistema che la riforma intende introdurre, sarà possibile trasformare la valutazione in uno strumento effettivo di miglioramento dei servizi pubblici e di valorizzazione del personale. Questo presuppone una profonda riflessione su come riformare i sistemi di misurazione e valutazione della performance nella PA, assicurando che siano finalizzati alla valorizzazione del “merito” del personale dipendente.

[1] Corte dei Conti – Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato- Deliberazione 13 maggio 2024, n. 62/2024/G “Segnalazioni inviate alla Corte dei conti dagli Oiv e istituti di premialità riconosciuti al personale dipendente delle amministrazioni centrali (2020-2022)”.

[2] Dipartimento Funzione Pubblica – Linee guida n. 5 per la misurazione e valutazione della performance individuale – Dicembre 2019

[3] Dipartimento Funzione Pubblica – Direttiva ministeriale 28/11/2023 “Nuove indicazioni in materia di misurazione e di valutazione della performance individuale