Espropriazione per pubblica utilità e vincoli conformativi: ricostruzione degli istituti e osservazioni critiche

L’espropriazione per pubblica utilità è uno strumento che massimamente incide sul rapporto fra privato e potere pubblico, nel tentativo di contemperare e far coesistere il diritto di proprietà con la pretesa pubblica di appropriarsi del bene privato e destinarlo al soddisfacimento di un interesse generale.

Il procedimento espropriativo ha per oggetto la sottrazione del bene privato e la sua contestuale acquisizione al patrimonio indisponibile della p.a.

La Costituzione disciplina l’espropriazione e ne fissa limiti e principii: il principio di legalità, l’esproprio può essere disposto soltanto nei casi previsti dalla legge; l’indennizzabilità, il pregiudizio subito dal privato e consistente nella privazione del bene deve essere indennizzata tramite la corresponsione di una somma satisfattorio dell’interesse frustrato; sussistenza un interesse generale, ossia possibilità di procedere all’esproprio solo quando questo sia dettato dall’esigenza di soddisfare un interesse superindividuale e dalla pubblica utilità del bene espropriato.

La tutela della proprietà privata contro l’esproprio arbitrario trova tutela anche in sede internazionale. Stabilisce l’art. 1., Prot. 1 CEDU, che l’autorità non può privare della proprietà il cittadino, se non per motivi di interesse pubblico e salvo indennizzo.

Il principio di legalità si riflette sul versante procedimentale. La legge prevede, infatti, un articolato iter amministrativo che la p.a. deve seguire per adottare il provvedimento di esproprio. La regolamentazione del procedimento è rimessa al D.P.R. n. 327 del 2001 e si articola in tre fasi, una preventiva di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, una finalizzata alla dichiarazione di pubblica utilità del bene e propedeutica all’apprensione, un’ultima relativa alla determinazione dell’indennizzo da accordare al privato e alla conseguente cessione o espropriazione del bene.

L’indennizzo rappresenta, assieme alla utilità pubblica della cosa, un requisito indefettibile (v. art. 42 Cost. e art. 6 CEDU) e costituisce il ristoro accordato al cittadino per la rinuncia forzata alla proprietà del bene sottratto e destinato all’uso pubblico. Non necessariamente l’indennizzo realizza la riparazione integrale del pregiudizio subìto dall’espropriato. In ciò differisce dal risarcimento del danno, che implica una perdita e un mancato guadagno conseguente a una condotta illecita; al contrario, l’indennizzo viene corrisposto a fronte dell’esercizio di un potere, finalizzato all’interesse pubblico. L’indennità del privato non deve però essere irrisoria o irragionevolmente inferiore rispetto al valore del bene espropriato.

Poiché all’espropriazione per pubblica utilità è riservata una disciplina sostanziale e procedimentale stringente, diventa importante distinguere l’espropriazione da istituti limitrofi.

Un importante dibattito si è sviluppato circa l’applicazione della disciplina espropriativa ai c.d. vincoli conformativi.

I vincoli sono limitazioni all’uso o alla destinazione di un bene privato, imposte dalla p.a. Il bene vincolato resta di proprietà del privato, ma subisce restrizioni, necessarie per rendere l’uso del bene compatibile con la sua finalità pubblica. È il caso dei vincoli paesaggistici, che impongono al privato di disporre del proprio bene in conformità l’esigenza di preservare l’integrità e l’estetica del paesaggio; lo stesso può dirsi della dichiarazione di interesse storico-artistico, ossia del vincolo che impone di fare un uso del bene privato conforme al valore artistico e culturale che esso ricopre: accessibilità al pubblico, divieto di distruzione, dovere di conservazione e restauro, diritto di prelazione dell’ente pubblico in caso di alienazione della cosa etc.

Alcuni di questi vincoli incidono in modo invasivo sul diritto di proprietà. Si pensi ai vincoli di inedificabilità, che, analogamente ai vincoli paesaggistici, escludono o restringono lo ius aedificandi. Ma lo stesso accade per le c.d. aree a verde, ove si impone al privato di destinare a verde una parte della proprietà, e per zone di rispetto, aree limitrofe a opere pubbliche, ove si vieta o limita il diritto di costruire, al fine di tutelare un superiore interesse pubblico (sicurezza, difesa nazionale, paesaggio, decoro urbano…). Ci si domanda, quindi, se tali vincoli possano configurare una forma di espropriazione, con conseguente indennizzabilità degli stessi.

Parte della dottrina ha elaborato, al riguardo, la nozione di espropriazione di fatto o di valore: laddove si sottragga al proprietario la facoltà di disporre a tempo indeterminato del bene, l’inedificabilità del fondo produce sostanzialmente effetto analogo all’espropriazione.

Secondo la Corte costituzionale (sent. n. 55/1968), i vincoli di inedificabilità protratto a tempo indeterminato costituiscono espropriazione di fatto; di conseguenza,  è stata dichiarata l’illegittimità delle norme della Legge urbanistica che prevedevano la reiterabilità sine die del vincolo espropriativo; secondo la Corte, un simile meccanismo prassi celerebbe sotto falso un esproprio e lo sottratrebbe alle garanzie e ai limiti costituzionali di cui all’art. 42. Ad oggi, la reiterazione dei vincoli è disciplinata in sede di vincoli preordinati all’esproprio ed è soggetta a limiti rigorosi (art. 7 T.U. espr.).

In via generale, la giurisprudenza considera i vincoli strutturalmente e concettualmente diversi rispetto all’esproprio e nega ai primi l’applicabilità dei principii di cui all’art. 42 Cost. e all’art. 1, Prot. 1, CEDU, sulla scorta di due argomenti principali. Anzitutto, i vincoli non privano il destinatario del diritto di proprietà, ma impongono che esso si manifesti in modo da consentire la contestuale realizzazione dell’interesse pubblico. In secondo luogo, i vincoli sono limitazioni che trovano di norma la loro fonte in un divieto o restrizione generale (per es. la legge). Si tratta, cioè, di limiti previsti indistintamente per alcune categorie di beni, individuati in via generale e astratta. Al contrario, l’esproprio è una manifestazione di volontà dell’amministrazione, che ha per destinari beni determinati volta per volta dalla p.a. procedente: l’incisività del potere risulta quindi più forte, perché la privazione della proprietà deriva da una decisione unilaterale dell’autorità pubblica.

Quando il vincolo assume di fatto carattere espropriativo,  la giurisprudenza ammette però l’equiparazione fra i due istitutiai fini della disciplina applicabile. Ciò si verifica quando il vincolo diventa particolarmente invasivo e quando questo non derivi da una diretta applicazione di una norma di legge generale, bensì da un provvedimento qualificabile come ablatorio in senso stretto. Al riguardo, si ricorre  ai criteri della ragionevole tollerabilità del vincolo e della generalità dello stesso: al di fuori di quel perimetro, il vincolo può configurare un esproprio di fatto (Cass. n. 11444/2017 e Cons. St. n. 44/2014) ed è indennizzabile. Va esclusa la configurabilità dell’esproprio, inoltre, quando la limitazione del diritto derivi da strumenti di pianificazione generale non ablativi (si ricade qui nell’ambito dei vincoli derivanti da previsioni generali e astratte, ancorché di natura amministrativa e non legislativa).

La recente giurisprudenza si è pronunciata, inoltre, sulla indennizzabilità delle aree c.d. zone di rispetto. Questo accade laddove il vincolo di non edificazione, pur non configurando un esproprio, determina tuttavia un deprezzamento del fondo. Secondo la recente pronuncia Cass. 5 giugno 2020, n. 10747, per estensione analogica dell’art. 33 T.U. espr., in tema di espropriazione parziale, la p.a. è tenuta a indennizzare i vincoli che impongono aree di rispetto al proprietario, non già a titolo di esproprio – stante la natura non espropriativa del vincolo – bensì per il deprezzamento del valore del fondo conseguente al vincolo di inedificabilità e, quindi, di inutilizzabilità parziale del bene.

Un simile approdo è solo in parte condivisibile e pare incoerente con le premesse logico-giuridiche sin qui esaminate. E, infatti, o si stabilisce che il deprezzamento è di per sé indennizzabile (anche se non configura esproprio) o si ammette l’indennizzo solo quando il vincolo è espropriativo. Nel secondo caso, nulla di nuovo. Nel primo, invece, non si capirebbe il senso della distinzione fra vincolo ed esproprio, se poi entrambi, in ultima analisi, verrebbero indennizzati. Il giudice, cioè, finirebbe per accertare inutilmente che non vi sono le condizioni per qualificare il vincolo come perpetuo o irragionevolmente invasivo, ma, ciononostante, liquiderebbe l’indennizzo previsto per l’espropriazione.

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Simone Risoli

Gennaio 1991, Avvocato, laureato nel 2015 presso l'Università degli Studi di Milano, già tirocinante presso le sezioni civili e penali del Tribunale di Milano e la Prima Corte di Assise, cultore della materia presso il Dipartimento Beccaria dell'Università degli studi di Milano, già collaboratore presso la Commissione Tributaria Regionale della Lombardia.

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