FARMACIE COMUNALI: limiti alle assunzioni se gestite in economia

Corte dei Conti – Sezione autonomie – delibera 12 giugno 2015, n. 18 – Pres. Mario Falcucci – Rel. Alfredo Grasselli

a cura di Martina Bolis

“Non si applica alla gestione in economia la disciplina derogatoria in materia di gestione del servizio farmaceutico mediante società partecipate ed aziende speciali dettata dall’art. 18, comma 2-bis, D.L. n. 112 del 2008. Pertanto, i Comuni che gestiscono farmacie in via diretta restano assoggettati agli ordinari vincoli di spesa per il personale, anche in relazione alla gestione di questo servizio”.

Il fatto

Il Sindaco del Comune di O.S. chiedeva alla Sezione regionale di Controllo per la Lombardia della Corte dei Conti un parere riguardante i limiti alle assunzioni ed alla spesa complessiva per il personale degli enti locali.

La questione era la seguente: il Comune gestiva in economia una farmacia comunale. A seguito delle dimissioni date da un dipendente non veniva disposta una nuova assunzione, in ossequio al disposto dell’art. 1 comma 557 Legge n. 296 del 2007  “Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari: a)riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici, con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali”.  Riteneva, tuttavia, il ricorrente che gli interventi successivi alla legge suddetta relativi alle farmacie comunali affermassero la prevalenza dell’interesse pubblico tutelato dal servizio farmaceutico, anche rispetto al diverso interesse al contenimento della spesa pubblica. In particolare, il Comune menzionava il d.l. n. 78 del 31 maggio 2010 (conv. Legge 122 del 2010), il quale all’art. 9 comma 28 prevede dei vincoli di assunzione per le farmacie comunali gestite mediante aziende speciali o istituzioni. Inoltre, il ricorrente chiedeva all’Autorità giudiziaria se l’obbligo di riduzione delle spese di personale portato dalla Legge n. 296/2007 citata fosse o meno applicabile anche nel caso di assunzione di personale per una farmacia comunale svolta dal Comune in economia.

La Sezione remittente riteneva che l’ambito soggettivo del regime derogatorio invocato dal Comune istante fosse esattamente individuato dall’ art. 18, comma 2-bis, d.l. n. 112/2008 nelle “aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo” di cui al primo periodo del comma. Per i Comuni che gestiscono farmacie direttamente con propri dipendenti (gestione in economia), invece, la Sezione de qua riteneva che dovessero trovare applicazione gli ordinari limiti assunzionali.

Di diverso avviso era la Sezione di Controllo per la Regione Lazio, che con del. n. 226/2014/PAR, riteneva che le disposizioni applicabili ad aziende speciali ed istituzioni fossero applicabili anche alle farmacie, intese come soggetto a sé stante, quale che sia la forma di gestione.

Essendoci contrasto giurisprudenziale, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia rimetteva la questione al Presidente della Corte, formulando il quesito:

“se la disciplina di finanza pubblica dettata, dall’art. 18, comma 2-bis, del d.l. n.112/2008, convertito con legge n. 133/2008, e successive modifiche e integrazioni, in materia di gestione del servizio farmaceutico mediante società partecipate ed aziende speciali, debba applicarsi anche alla gestione in economia di farmacie comunali e, in caso di risposta positiva, quali siano i rapporti con gli obblighi di finanza pubblica di cui è diretto destinatario l’ente locale”.

La decisione

Punto focale è l’interpretazione da dare al comma 2-bis dell’art.18 del d.l. 112/2008, in base al quale “Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale”. La norma de qua prevede un limite più generico rispetto a quello previsto per i Comuni dall’art. 1 comma 557 Legge 296/2006 cit. Lo stesso comma stabilisce la non applicabilità di detto limite alle “…aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie”. Per tali soggetti, permane esclusivamente l’obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati.

Prima della novella portata dalla Legge 27 dicembre 2013, n. 147, l’art. 114 comma 5-bis TUEL stabiliva l’applicazione alle aziende speciali ed alle istituzioni alcune norme come il patto di stabilità e tutta una serie di disposizioni che ponevano in capo a tali soggetti, tra le altre cose, divieti o limitazioni alle assunzioni del personale e obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e di altre voci di natura retributiva. Lo stesso comma prevedeva tuttavia l’esclusione delle aziende speciali e delle istituzioni che gestivano “servizi socio-assistenziali ed educativi, servizi scolastici e per l’infanzia, culturali e farmacie” da suddetti oneri e limiti.

Nel testo vigente, invece, il comma in questione si limita a prevedere che “Le aziende speciali e le istituzioni si iscrivono e depositano i propri bilanci al registro delle imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del proprio territorio entro il 31 maggio di ciascun anno”.

Una deroga ai limiti di spesa si ritrova anche nell’art. 4, comma 12-bis, del d.l. n. 66/2014, a mente del quale “Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali … e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l’obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati”.

Tale ultima disposizione potrebbe essere interpretata in diversi modi; la soluzione ritenuta più coerente dalla Corte è nel senso di ritenete le farmacie oggetto della gestione delle aziende speciali (che costituiscono una delle modalità di gestione del servizio ai sensi dell’art. 9 della l. n. 75/1968).

Tornando all’art. 18 del d.l. 112/2008, sebbene sia rubricato “Reclutamento del personale delle società pubbliche”, sia nel primo che nel terzo periodo del comma 2-bis sono espressamente richiamate le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di

controllo, e questo deve ritenersi l’ambito applicativo del regime di vincoli e delle esenzioni.

Nulla lascia ritenere che la norma de qua sia applicabile anche alle farmacie. Per completezza, la Corte ha sottolineato come le farmacie non possano essere ritenute un soggetto giuridico autonomo; tuttavia, anche qualora venissero qualificate come tali, l’ambito applicativo della disposizione de qua resta quello delineato dal primo e dal terzo periodo del comma 2-bis.

Quanto al richiamo operato dal ricorrente al diritto alla salute costituzionalmente garantito dall’art. 32 Cost.,  poiché la tutela costituzionale della salute trova il limite della sostenibilità finanziaria, si ricorda che la stessa Corte Costituzionale (sent. n. 430 del 2007 e sent. n. 216 del 2014) ha stabilito che il servizio farmaceutico ha lo scopo di assicurare una adeguata distribuzione dei farmaci, ma esso può essere gestito tanto da un ente pubblico quando da privati in convenzione con il Servizio Sanitario Nazionale. Le farmacie comunali possono essere gestite con differenti modalità, indicate in modo non esaustivo dallo Stato (cfr. SRC Lombardia n. 489/2011; Cons. St. n. 5587/2014)  dall’art. 9 della l. n. 475/1968. Tutte queste considerazioni portano a ritenere che il perseguimento dell’interesse alla tutela della salute sotto il profilo della distribuzione dei farmaci non venga frustrato dal regime dei vincoli di assunzione ai quali il Comune deve sottostare.

La questione dovrà quindi essere ricondotta all’ambito dei vincoli all’assunzione posti al comune e non alla generica tematica della gestione del servizio farmaceutico.

In base alle considerazioni sopra menzionale, ad avviso della Corte non vi sono sufficienti motivazioni per estendere l’applicabilità dell’art. 18 comma 2 bis alla gestione in economia di una farmacia comunale.

La Sezione delle autonomie della Corte dei conti ha quindi formulato il principio di diritto che segue: “la disciplina di finanza pubblica dettata, dall’art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112/2008, convertito con legge n. 133/2008, e successive modifiche e integrazioni, in materia di gestione del servizio farmaceutico mediante società partecipate ed aziende speciali, non si applica alla gestione in economia di farmacie comunali. I Comuni che gestiscono farmacie in economia restano assoggettati agli ordinari vincoli di spesa per il personale, anche in relazione alla gestione del servizio farmaceutico”.