Federazioni Sportive Nazionali: Elenco ISTAT sì o Elenco ISTAT no?

In Italia, le Federazioni Sportive riconosciute dal CONI (l’autorità di disciplina, regolazione e gestione delle attività sportive nazionali) sono 45.

A causa della loro peculiare natura giuridica (a metà strada tra il diritto pubblico ed il diritto privato), le Federazioni Sportive Nazionali sono spesso oggetto di dispute e di analisi tese soprattutto a chiarirne la soggezione o meno alla disciplina degli appalti pubblici e all’inserimento nell’Elenco delle Amministrazioni Pubbliche redatto annualmente dall’ISTAT.

Se la prima questione sembra oramai risolta in senso affermativo, con conseguente applicazione pacifica alle Federazioni Sportive Nazionali della disciplina contenuta nel Codice degli Appalti (il D. Lgs. n. 163/2006 prima ed il D. Lgs. n. 50/2016 ora) e della correlata normativa in materia di obblighi sulla tracciabilità dei flussi finanziari di cui alla L. n. 136/2010[1], non può ancora dirsi sopita invece l’altra questione, che anzi si ripropone e si acuisce ogni anno, in occasione della redazione dell’Elenco ISTAT, che determina non pochi  ricorsi da parte di Federazioni Sportive che vi si ritrovano inserite[2].

L’inserimento nell’Elenco ISTAT, infatti, comporta non solo conseguenze economiche, ma anche l’applicazione di normative specifiche da cui discendono gravosi adempimenti amministrativi, quali, tra gli altri, l’obbligo di fatturazione elettronica (art. 1, commi da 209 a 214, L. 24/12/2007 n. 244), la predisposizione del budget economico delle Amministrazioni pubbliche in contabilità civilistica (D.M. 27 marzo 2013), gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle Pubbliche Amministrazioni (D. Lgs. n. 33/2013), la pubblicazione dei procedimenti di scelta del contraente (art. 1, comma 32, L. n. 190/2012), l’attuazione del protocollo informatico (art. 53 D.P.R. n. 445/2000), l’adesione alla piattaforma per la certificazione dei crediti (DD.MM. 22 maggio 2012 e 25 giugno 2012).

Da qui, pertanto, l’avversione delle Federazioni Sportive per il loro inserimento nell’Elenco, che evidentemente incide – in maniera profonda e vincolante e con effetti limitativi –  sul loro assetto organizzativo, operativo, funzionale e finanziario, tanto da richiederne ogni volta l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, nella parte in cui appunto include tra gli “Enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali” anche le Federazioni Sportive Nazionali.

Competenti, ai sensi dell’art. 1, comma 169, della L. 24/12/2012 n. 228 (legge di stabilità 2013), a giudicare in ordine ai suddetti ricorsi sono le Sezioni riunite della Corte dei Conti, in speciale composizione, ai sensi dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione, che ora hanno accolto ora hanno respinto i ricorsi delle Federazioni Sportive Nazionali e le sottostanti doglianze.

In questa materia, infatti, non è possibile dare una risposta netta ed universale, affermativa o negativa che sia, alla domanda se sia o meno legittimo inserire le Federazioni Sportive Nazionali nell’annuale Elenco ISTAT.

Infatti, in quanto correlata agli obiettivi e parametri comunitari di cui si dirà più avanti, l’inclusione nell’Elenco ISTAT è condizionata alla presenza di  ben precise e definite condizioni economico – organizzative, la cui sussistenza in capo alle Federazioni Sportive ai fini del loro legittimo inserimento nell’Elenco, va valutata ogni volta e caso per caso, con esiti che possono essere diversi da Federazione a Federazione e da anno ad anno.

Come ha precisato lo stesso Giudice Contabile, infatti, la verifica della sussistenza dei requisiti per l’inclusione nell’Elenco va operata caso per caso ed anno per anno, in quanto la situazione finanziaria ed organizzativa di ogni Federazione può essere diversa e mutare nel corso degli anni. Ciò esclude, pertanto, qualsiasi ipotesi di presunta “cristallizzazione” dell’Elenco ed impedisce – in presenza di presupposti di fatto differenti  – di richiamare, quali precedenti vincolanti per il rigetto o l’accoglimento dello specifico ricorso, le pronunce emesse nei confronti di altre Federazioni (Corte dei Conti, sez. riunite, sentenze n. 7/2013/RIS e n. 18/2016/RIS).

Vediamo, allora, quali sono tali condizioni che giustificano e legittimano l’inserimento nel tanto contestato Elenco ISTAT.

Innanzi tutto, va precisato che l’individuazione operata annualmente da parte dell’ISTAT delle Pubbliche Amministrazioni che vanno a formare il conto economico consolidato dello Stato ai fini della quantificazione della spesa pubblica – compito attribuito ai sensi dell’art. 1, comma 2, L. n. 196/2009 (Legge di contabilità e di finanza pubblica) – avviene “sulla base delle definizioni di specifici regolamenti comunitari”.

Il Regolamento oggi in vigore è il Regolamento (UE) n. 549/2013 del 21 maggio 2013, contenente il nuovo Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione Europea (cosiddetto SEC 2010).

Pertanto, è alla stregua delle definizioni contenute nel predetto Regolamento che deve essere valutata la correttezza dell’inserimento delle singole Federazioni nell’Elenco con il quale l’ISTAT individua, ogni anno, le cosiddette unità istituzionali che delineano il perimetro della pubblica Amministrazione.

Quindi, il concetto di “Amministrazione Pubblica”, di competenza dell’Istat, in quanto derivante dalle disposizioni previste in proposito dal Sistema Europeo dei Conti, non si identifica con il concetto di Pubblica Amministrazione previsto nell’ordinamento nazionale secondo l’elencazione contenuta nell’art. 1, comma 2, D. Lgs. n. 165/2001.

Pertanto, solo la rispondenza ai principi indicati nel SEC determina l’appartenenza o meno di una unità istituzionale al comparto delle Amministrazioni Pubbliche, per finalità anche esse differenti da quelle legate al concetto nazionale di Pubblica Amministrazione.

L’obiettivo, che ha indotto il legislatore comunitario a prevedere l’inserimento di soggetti nell’Elenco in questione, risiede, infatti, nella necessità di predisporre annualmente il conto economico consolidato, nell’ambito della procedura sui deficit eccessivi, regolata dal Trattato di Maastricht, come esplicitamente disposto dal richiamato Regolamento n. 549/2013.

Ebbene, entrando nel merito dell’argomento che ci interessa, tale Regolamento inserisce nel settore delle Amministrazioni pubbliche (S 13), tra le altre, le “istituzioni senza scopo di lucro riconosciute come entità giuridiche indipendenti che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita e che sono controllate da Amministrazioni pubbliche”.

Quindi, perché una Federazione Sportiva possa ritenersi Amministrazione Pubblica nel senso e per le finalità sopra precisate ed essere per questo motivo inserita nell’Elenco ISTAT, deve rispettare due condizioni:

• non deve vendere sul mercato;

• deve essere controllata da Amministrazioni pubbliche.

La verifica della prima condizione (valutazione economica dell’attività svolta dall’organismo), viene effettuata attraverso il c.d. test market-non market, consistente nell’accertare, in concreto, se i beni e i servizi prodotti dall’unità istituzionale siano o meni destinabili alla vendita. Il SEC 2010 contiene la nozione di “produzione di beni o servizi destinabili alla vendita”, precisando che sono considerati prodotti per la vendita quei beni o servizi “venduti a prezzi economicamente significativi”  e che un prezzo è qualificabile come significativo se l’organismo “copre almeno il 50% dei suoi costi, con le sue vendite, per un periodo quinquennale quantitativo”.

Premessa l’esistenza della prima condizione per l’inserimento nell’Elenco I.S.T.A.T., occorre verificare poi se sia ravvisabile o meno la presenza del requisito del controllo della Federazione da parte di una pubblica Amministrazione (CONI), nei termini richiesti dalla normativa comunitaria. Occorre, cioè, accertare se sussista l’altro presupposto per l’inserimento della Federazione nel settore delle Pubbliche Amministrazione (S13), e cioè la sussistenza di una situazione di “controllo di una amministrazione pubblica”, secondo l’accezione del SEC 2010 che “per controllo … intende la capacità di determinare la politica generale o il programma di una unità istituzionale” e sulla base di quanto affermato dalle Sezioni riunite della Corte dei Conti (sentenza n. 12/2015/RIS), che ritengono che la nozione di “controllo” vada verificata nel caso concreto, sulla base della serie tassativa di “indicatori” significativi individuati dal SEC 2010, tenendo conto che:

• di norma è richiesta la presenza di più indicatori concorrenti, anche se talvolta uno solo di essi può essere di tale significatività da poter essere ritenuto sufficiente;

• in caso di “finanziamento principale pubblico” occorre accertare se l’ente conservi o meno la sua autonomia di indirizzo in relazione agli altri indicatori;

• il “finanziamento principale” da parte di una pubblica amministrazione è concettualmente diverso dal “finanziamento pubblico prevalente”, in precedenza previsto dal SEC 95 non come indicatore, ma come vero e proprio requisito per classificare una istituzione senza fine di lucro come amministrazione: mentre il primo non necessariamente condiziona in maniera determinante le scelte dell’ente, nel secondo, invece, il finanziamento pubblico è tale da condizionare la politica dell’ente.

In particolare, il SEC 2010 precisa che “un unico indicatore può essere sufficiente per stabilire il controllo. Tuttavia, se un’Istituzione senza scopo di lucro, finanziata principalmente dall’Amministrazione pubblica, conserva in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma lungo le linee definite dagli altri indicatori, non viene considerata controllata dall’Amministrazione pubblica. Nella maggior parte dei casi l’esistenza del controllo sarà evidenziata da una serie di indicatori. Una decisione basata su questi indicatori implica, per sua natura, un giudizio soggettivo”.

In applicazioni dei predetti principi europei, le Sezioni riunite della Corte dei Conti (cfr. sentenza n. 20 del 2015), hanno statuito che, ai fini dell’inserimento di un Ente senza scopo di lucro nell’Elenco I.S.T.A.T., è necessario verificare, sulla base dei dati economici contenuti nei bilanci, se lo stesso abbia o meno la “capacità di determinarsi autonomamente”. Per valutare tale capacità, secondo il costante orientamento della giurisprudenza delle Sezioni riunite, vengono considerate tra le entrate dell’Ente anche le quote associative, trattandosi, comunque, di entrate, seppur non considerate integralmente inseribili tra i ricavi, al fine del test market – non market, in quanto non connotate da corrispettività.

[1] Si veda anche la Delibera ANAC n. 372 del 23/03/2016, che, ai fini dell’applicazione della disciplina sugli appalti pubblici, ha qualificato le Federazioni Sportive come organismi di diritto pubblico secondo la definizione contenuta nell’art. 3, comma 26, del previgente Codice 163, e confluita intatta anche nell’attuale Codice di cui al D. Lgs. n. 50/2016 (art. 3, comma 1, lett. d).

[2] L’Elenco ISTAT 2017 contiene 35 Federazioni Sportive Nazionali.