Finalità e linee direttrici della legge n. 47/2015

In un periodo in cui la legislazione è marcata da decreti legge e decreti legislativi è quasi singolare trovarsi dinnanzi a una novella scaturita da un iter parlamentare “canonico”[1]: la Legge 16 aprile 2015 n. 47 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 23 aprile del medesimo anno ed entrata in vigore il successivo 8 maggio) è infatti un testo di iniziativa parlamentare che, traendo origine dalla proposta di legge degli Onorevoli Ferranti- Orlando- Rossomando, intervenente sulla disciplina delle misure cautelari contenuta nel Codice di Procedura Penale e sulle norme dell’Ordinamento Penitenziario (in particolar modo, relativamente a quest’ultimo, sull’ art. 21 -ter della Legge n. 354/1975 che garantisce il diritto di visita al figlio, al coniuge o al convivente affetto da handicap grave).

L’intento principale perseguito dalla riforma, come affermato più volte durante i lavori parlamentari che hanno tenuto impegnato l’organo legislativo per circa un anno e mezzo, è quello di attuare con maggior incisività i canoni di proporzionalità e adeguatezza, al fine di riallineare il sistema italiano agli standard previsti dalla Costituzione, dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e dalla giurisprudenza della sua Corte. Più volte inoltre, durante il dibattito in Aula e in Commissione Giustizia della Camera dei Deputati, si è fatto esplicito riferimento a quelle pronunce della Corte Costituzionale[2] che hanno ricordato come la carcerazione preventiva debba rappresentare l’extrema ratio all’interno di un sistema cautelare informato al principio del c.d. “minor sacrificio necessario” della libertà personale. Se le posizioni espresse dalla Consulta si sono rivelate decisive nell’elaborazione della legge in commento, altrettanto significative sono state, oltre alle sollecitazioni provenienti dai rappresentanti della Magistratura[3], le indicazioni fornite dalla Commissione Ministeriale di Studio in materia di processo penale, presieduta dal Dott. Canzio, e dalla Commissione incaricata di formulare proposte de iure condendo in tema di ordinamento penitenziario e di misure alternative alla detenzione, guidata dal Prof. Giostra.

Il richiamato principio del carcere quale estrema misura cautelare ha comportato per il legislatore l’obbligo di strutturare il sistema cautelare secondo un modello di pluralità graduata delle misure e di prefigurare meccanismi di selezione del trattamento cautelare, in grado di fronteggiare le singole fattispecie concrete. In quest’ottica il legislatore della riforma si è sforzato di recepire nella disciplina codicistica i principi enunciati dalla Corte Costituzionale in tema di concretezza del periculum libertatis, di adeguatezza e di proporzionalità del trattamento cautelare, impegnandosi al contempo a ridurre l’ambito delle presunzioni introdotte dalla legislazione emergenziale degli anni precedenti. Altre misure del disegno di legge sono volte al restringimento della coercizione personale in sede cautelare mediante una più rigorosa descrizione delle esigenze cautelari, anche attraverso il rafforzamento dell’obbligo di motivazione dell’ordinanza applicativa della misura cautelare. Alla luce delle considerazioni svolte risulta chiaro come la Legge n. 47/2015, riprendendo il disegno tracciato vent’anni prima con la Legge n. 332/1995, muova dal dichiarato intento di restituire centralità ai diritti dell’individuo, strettamente connesso con l’obiettivo di rendere residuale il ricorso alla carcerazione preventiva.

Per raggiungere tale scopo il legislatore, da una parte ha limitato la discrezionalità dei giudici nella scelta cautelare[4] e dall’altra ha rafforzato gli oneri motivazionali relativi al provvedimento cautelare: obiettivi – come sottolineato in dottrina[5] – comunque difficili da raggiungere dal momento in cui la materia, già complessa, risente dell’incapacità del sistema processuale di dare una risposta sanzionatoria pronta e certa[6] e sviluppa una tendenza a confondere la finalità cautelare con le funzioni della pena[7]. Il legislatore della riforma si è mosso lungo due direttrici[8]: da un lato ha introdotto nuove regole e ha ridefinito l’ambito applicativo di alcune disposizioni previgenti, dall’altro ha svolto una funzione pedagogica nei confronti della giurisprudenza, al fine di rendere più rigoroso l’accertamento dei presupposti per l’adozione delle misure cautelari e più stringente l’obbligo di motivazione della stessa.

Sotto il primo profilo la Legge n. 47/2015 ha ridotto l’ambito di applicazione della carcerazione preventiva, temperando molti degli automatismi applicativi che avevano connotato la legislazione securitaria degli anni precedenti: in questo ambito l’intervento più significativo si è rivelato quello che ha arricchito i canoni di proporzionalità ed adeguatezza della misura cautelare. Ciò ha permesso di attribuire maggior rilievo alla custodia cautelare quale extrema ratio: la massima misura limitativa della libertà personale potrà essere disposta soltanto quando si rivelino del tutto inadeguate le altre misure coercitive o interdittive, che alla luce della Legge di riforma potranno essere applicate dal giudice competente – anche cumulativamente – sia nel momento genetico che durante la fase di attuazione. Per valorizzare il carattere estremo della custodia inframuraria il legislatore ha inoltre previsto che nel disporre quest’ultima il giudice dovrà dare atto delle specifiche ragioni per le quali non abbia ritenuto idonea, nel caso concreto, la misura degli arresti domiciliari con le procedure di controllo di cui all’art. 275 -bis comma 1 c.p.p.. Nella stessa ottica di idee la Legge n. 47 ha abolito gran parte delle presunzioni assolute e degli automatismi applicativi che si sono nel corso degli anni stratificati a causa dei c.d. “pacchetti sicurezza”[9]. Sotto il primo punto di vista la Legge di riforma ha inciso in termini significativi sul canone di adeguatezza della misura custodiale riducendo la possibilità di ricorrere alle presunzioni assolute del comma 3 dell’articolo 275 c.p.p., riscrivendone così il testo. Solo per i delitti di associazione sovversiva (art. 270 c.p.), associazione terroristica – anche internazionale – (art. 270 –bis c.p.) e di associazione di stampo mafioso (art. 416 -bis c.p.) permane la presunzione di idoneità della misura carceraria, sempre che non siano acquisiti elementi dai quali risulti che sussistano esigenze cautelari; per quanto riguarda gli ulteriori delitti previsti dalla previgente formulazione dell’art. 275 comma terzo c.p.p. (tra cui figurano l’omicidio, la violenza sessuale, la prostituzione minorile, il sequestro di persona a scopo di estorsione, i delitti contemplati all’art. 51 commi 3 -bis e 3– quater c.p.p. ecc.) il legislatore ha introdotto una presunzione relativa, in forza della quale la custodia cautelare in carcere trova necessaria applicazione a meno che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistano esigenze cautelari o dai quali emerga che, in relazione al caso concreto, queste ultime  possano essere soddisfatte con altre misure meno incidenti sulla libertà personale.

Sotto il secondo aspetto la Legge n. 47 ha rimodulato il ripristino automatico della custodia cautelare in carcere in caso di violazione alle prescrizioni degli arresti domiciliari e ha rivisto il divieto stabilito ex lege di concedere gli arresti domiciliari al condannato per evasione nel quinquennio anteriore al fatto per cui si procede. La novellata disciplina all’art. 276 c. 1 -ter c.p.p. prevede ora – derogando al primo comma del medesimo articolo – che in caso di trasgressione alle prescrizioni indicate dal giudice relative al divieto di allontanarsi dal proprio domicilio o da altro luogo di privata dimora, quest’ultimo possa disporre la revoca degli arresti domiciliari e disporre la custodia cautelare in carcere, salvo che il fatto non sia di lieve entità. Al contempo il legislatore non impedisce più al giudice di concedere gli arresti domiciliari al condannato per evasione nei cinque anni precedenti nel caso in cui il giudice ritenga, sulla base di elementi specifici, che il fatto sia di lieve entità e che le esigenze cautelari possano essere soddisfatte con tale misura.Il canone di extrema ratio della custodia cautelare in carcere è stato, inoltre, reso più pregnante attraverso l’ampliamento delle possibilità di ricorrere alle misure interdittive[10].

La seconda tipologia di interventi mira, invece, a mutare gli orientamenti giurisprudenziali, al fine di rendere più rigoroso l’accertamento dei presupposti necessari per adottare la misura cautelare e più pregnante l’obbligo di motivazione. Per raggiungere il delineato scopo il legislatore ha reso più stringenti i presupposti per l’adozione del provvedimento cautelare, limitando di conseguenza la discrezionalità del giudice nel momento della valutazione delle esigenze cautelari. Gli articoli 1 e 2 della Legge n. 47/2015 prescrivono che il pericolo di fuga e il pericolo di reiterazione del reato, al pari di quanto già previsto dal Codice di Procedura Penale in relazione al pericolo di inquinamento probatorio, debbano essere dotati sia del canone dell’attualità che della concretezza. Il giudice, inoltre, a seguito della novella legislativa non potrà più desumere i pericula libertatis solamente dalla gravità del titolo di reato per cui si procede, bensì dovrà considerare le modalità e le circostanze della condotta, basandosi sugli elementi che qualificano la personalità dell’imputato o indagato (come i precedenti penali, i procedimenti in corso e i suoi comportamenti antecedenti o susseguenti alla commissione del reato). La novella legislativa ha, inoltre, attribuito una notevole rilevanza agli obblighi di motivazione dell’ordinanza applicativa della misura, tutto ciò al fine di ovviare al fenomeno di “dequotazione” del sindacato giudiziale sulle esigenze cautelari che emerge non di rado nella fase applicativa, attraverso un’opera tesa a recuperare la specificità della motivazione nel provvedimento cautelare: il giudice che dispone la cautela, ai sensi della nuova formulazione posta in essere dal testo di legge, non può più limitarsi a richiamare per relationem gli atti o la richiesta del P.M. ( dando vita alla c.d. pratica del copia – incolla), dovendo motivare autonomamente le ragioni per cui ha ritenuto di disporre la misura cautelare, disattendendo gli argomenti difensivi. Il novellato codice di procedura penale, infine, ha mutato in profondità la disciplina del riesame delle misure cautelari personali prevedendo che il Tribunale delle Libertà abbia a disposizione trenta giorni per il deposito delle motivazioni – pena la perdita di efficacia della misura cautelare – e che esso debba caducare le ordinanze cautelari carenti sotto il punto di vista della motivazione, senza la possibilità di integrarla o sostituirla: qualora il giudice non abbia motivato adeguatamente il provvedimento cautelare ovvero non abbia valutato autonomamente tutti gli elementi l’ordinanza genetica dovrà essere quindi annullata e il custodito immediatamente rilasciato.

In conclusione, oltre ad introdurre una scansione dei termini al fine di rendere maggiormente celere la celebrazione dell’appello cautelare e lo svolgimento del procedimento incidentale cautelare in caso di annullamento con rinvio da parte delle Corte di Cassazione, la Legge del 2015 ha introdotto una forma di monitoraggio del Parlamento sulla situazione delle misure cautelari personali imponendo al Governo, entro la fine del mese di gennaio di ogni anno, di relazionare a ciascuna Camera circa l’applicazione delle cautele personali e l’esito dei relativi  procedimenti.

[1] In tal senso: Valentini E., “Le premesse e i lavori preparatori” in La riforma delle misure cautelari personali, a cura di Giuliani L., Torino, 2015.

[2] Tra le altre: Corte Costituzionale, sentenza n. 299 del 7 luglio 2005.

[3] A tal proposito è necessario ricordare le sollecitazioni provenienti dal Primo Presidente della Corte di Cassazione, Dott. Santacroce, durante la cerimonia per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014.

[4] Esigenza fortemente sentita in dottrina; per un’analisi critica circa l’ampiezza delle decisioni giudiziarie in tema di libertà personale: Presutti A., “Le cautele nel processo penale come forma di anticipazione della pena”, in Riv. Dir. Proc., n. 1, 2014.

[5] Civola A., “La valutazione delle esigenze cautelari”, in La riforma delle misure cautelari personali, a cura di Giuliani L., Torino, 2015;

[6] Tra gli altri si veda Vittorio Grevi che in “Il problema della lentezza dei procedimenti penali: cause, rimedi e prospettive di riforma”, in Giust. pen., n. 3, 1981, ricorda come la lentezza delle procedure sia una delle cause principali della degenerazione nell’uso del processo come strumento di controllo sociale. Di Bitonto M. L., in “Libertà personale dell’imputato e giusto processo”, in Riv. it. dir. proc. pen., n. 2, 2007, mette in evidenza come il ricorso alle misure cautelari, quali espediente per sopperire ai tempi lunghi di durata del processo penale, possa contribuire ad allungare i tempi di durata del processo visto che i termini massimi di custodia cautelare finiscono per diventare i tempi ordinari di durata dei processi più veloci, vale a dire di quelli che devono essere celebrati prima degli altri proprio in ragione dello status in vinculis dell’imputato.

[7] L’incapacità di fornire una risposta punitiva certa e pronta ha determinato una trasformazione del ruolo servente e strumentale del processo penale rispetto al diritto sostanziale. Si assiste così al fatto che il processo stesso, che dovrebbe essere strumento di garanzia per l’imputato, viene a rappresentare la sanzione principale sotto il profilo afflittivo e retributivo. La sanzione più temibile non è più o non tanto la pena – quasi sempre lieve o non applicata – bensì la pubblica diffamazione dell’imputato, che non solo ne offende l’onorabilità ma ne pregiudica anche le prospettive di vita e di lavoro. È il processo stesso a diventare sanzione sotto il profilo afflittivo-retributivo. La dottrina (tra cui si veda: Amodio E. “Inviolabilità della libertà personale e coercizione cautelare minima” in Cass. pen., n. 1, 2014) è concorde nel denunciare l’incapacità del sistema processuale penale a garantire il primato della libertà personale che deve essere assicurato alla luce delle norme costituzionali. Questa denuncia emerge chiaramente da tutte le Relazioni presentare in uno dei più recenti convegni organizzati sul tema dall’Associazione degli studiosi del diritto penale (cfr. AA. VV., “Le fragili garanzie della libertà personale. Per una effettiva tutela dei principi costituzionali”, in Atti del Convegno dell’Associazione tra gli studiosi del processo penale, Trento, 11- 13 ottobre 2013).

Si veda inoltre: Illuminati G., “Ripartire dalla Costituzione” in Tavola rotonda. La disciplina delle misure cautelari personali, in Leg. pen., n. 2, 2006; Ferrajoli L., “Diritto e ragione: teoria del garantismo penale”, Bari – Roma, 2011.

[8] In questo senso D’Arcangelo F., “Le misure cautelari personali (l. 16 aprile 2015 n. 47)”, in Il penalista, Bologna, 2015.

[9] Nonostante inizialmente il Progetto di riforma prevedesse il radicale superamento dei meccanismi presuntivi, il Parlamento ha preferito adottare una linea più morbida che ha conservato i medesimi, cercando di temperarne le conseguenze sul piano applicativo.

[10] Il novellato comma terzo dell’articolo 275 ammette la possibilità di cumulare le misure coercitive o interdittive, omogenee ed eterogenee, che siano tra loro astrattamente compatibili. Attraverso l’interpolazione del riformato art. 299 c. 4 è ora possibile procedere al cumulo anche durante la fase esecutive delle cautele. È, inoltre, stato elevato il termine massimo delle misure interdittive (da due a dodici mesi) al fine di consentirne un effettivo utilizzo in alternativa alla custodia cautelare in carcere.