Giudicato amministrativo in contrasto con il diritto dell’Unione europea

Il giudicato è un istituto camaleontico il cui perimetro applicativo è destinato a mutare in ragione delle diverse prospettive di analisi e delle esigenze sottese. L’autorità di res iudicata conferisce alla regola del caso concreto, incarnata nella sentenza, i caratteri di incontrovertibilità e immodificabilità. In linea generale, il carattere di intangibilità del giudicato risponde ad istanze di certezza del diritto e stabilità dei rapporti giuridici definiti con un provvedimento che si pone quale fase terminale di un procedimento giurisdizionale.

Con particolare riferimento al giudicato amministrativo rileva l’assenza di una disposizione puntuale che si occupi di definirne i caratteri distintivi. Tuttavia, la clausola di rinvio contenuta nell’art. 34 D.lgs. 104/2010 consente di richiamare la disciplina posta in sede processualcivilstica. Varranno, pertanto, anche per il giudicato amministrativo le accezioni di giudicato sostanziale (art. 2909 c.c.) e giudicato formale (art. 324 c.p.c). In particolare, la regola concreta cristallizzata nella sentenza passata in giudicato fa stato tra le parti, gli eredi e gli aventi causa, vincolando costoro alle statuizioni contenute nel provvedimento giurisdizionale. Non mancano peraltro autori i quali, valorizzando la peculiarità di taluni atti amministrativi che potrebbero essere travolti da una pronuncia caducatoria, estendono la portata del giudicato sostanziale nelle ipotesi di atti amministrativi generali o inscindibili, laddove il travolgimento dell’atto è in grado di produrre un effetto erga omnes.

L’esperimento infruttuoso o la decadenza in ordine alla proposizione di mezzi ordinari di impugnazione avverso la sentenza porteranno a configurare il giudicato formale, che non si contrappone alla concezione del giudicato sostanziale, ma completa la ricostruzione di una fattispecie unitaria seppur complessa.

Le peculiarità del giudicato amministrativo si rinvengono sul piano degli effetti. Invero, tra gli effetti prodotti dal giudicato si menziona quello costitutivo identificabile, nei casi di giudizio caducatorio, nel travolgimento dell’atto impugnato, espunto dall’ordinamento con efficacia ex tunc, con contestuale obbligo della P.A. di ripristinare la situazione preesistente all’atto amministrativo illegittimo. In secondo luogo, il giudicato esplica un effetto preclusivo in quanto è fatto divieto all’autorità ritornare sul rapporto definito con sentenza passata in giudicato; al contempo, la statuizione risulta vincolante anche all’esterno, per i giudici che saranno chiamati a pronunciarsi su altri aspetti del rapporto intercorrente tra le stesse parti.

Infine, la peculiarità degli interessi sottesi al procedimento, la cui soddisfazione postula sovente un riesercizio del potere della P.A., giustifica la produzione di un effetto conformativo del giudicato. Al fine di comprendere la portata di tale effetto occorre distinguere tra sentenze autoesecutive e sentenze esecutive. Le prime intervengono a fronte di una paventata lesione di interessi legittimi oppositivi, sicché il pronunciamento della sentenza è in grado di soddisfare, di per sé, la pretesa del singolo, volta a limitare o escludere indebite ingerenze nella propria sfera giuridica. Di converso, qualora gli interessi coinvolti siano identificabili come interessi legittimi pretensivi si impone la necessità, una volta intervenuta la sentenza esecutiva, di conformare l’operato della P.A., in fase di riesercizio del potere, alla regola cristallizzata nel provvedimento giurisdizionale.

L’effetto conformativo, pertanto, si manifesta per le sentenze non autoesecutive, in quanto pronunce non in grado da sole di soddisfare le pretese privatistiche strettamente correlate al riesercizio di un potere pubblicistico. La pubblica amministrazione, spontaneamente o in sede ottemperanza, sarà tenuta ad adeguarsi e conformarsi al contenuto di una sentenza passata in giudicato, ogni qual volta le caratteristiche strutturali e fisiologiche dell’interesse (legittimo pretensivo) del singolo impongano una riattivazione del potere pubblico.

Orbene, proprio l’effetto conformativo consente di comprendere la logica sottesa al giudicato a formazione progressiva, aspetto caratterizzante la fattispecie in esame che l’elaborazione dogmatica valorizza quale strumento odierno di adeguamento al diritto europeo. Nel diritto amministrativo il giudicato viene arricchito, completato ed integrato nel suo contenuto dal giudice dell’ottemperanza, tenuto a dare esecuzione alla sentenza passata in giudicato in un giudizio di natura mista (esecutiva – cognitoria). Il giudicato, pertanto, non avrebbe una definizione statica, così come risulta dal provvedimento giurisdizionale, ma presenterebbe una struttura tipicamente dinamica, una formazione progressiva rimessa alla definizione del giudice dell’ottemperanza. La ratio sottesa alla particolare flessibilità strutturale del giudicato amministrativo si rinviene nel principio storico di tipicità delle azioni esperibili nel procedimento amministrativo. In passato, infatti, l’azione tipica attivabile dinanzi il giudice amministrativo era la tutela caducatoria, di per sé non sempre idonea ed adeguata ad offrire protezione e tutela agli interessi dei singoli. La fase esecutiva garantiva quel completamento della tutela, non ottenuta in fase di merito, proprio attraverso l’arricchimento del giudicato ad opera del giudice dell’ottemperanza.

L’ordinamento oggi si orienta verso il progressivo e tendenziale superamento del modello di tipicità delle azioni esperibili nel giudizio amministrativo, nell’ottica di garantire, in tutte le fasi e sin dall’inizio, una pienezza ed effettività di tutela alle posizioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi ed interessi legittimi) ex art. 24 Cost. La formazione progressiva del giudicato mantiene, tuttavia, la propria forza costitutiva e strutturale divenendo uno strumento di adattamento del diritto interno al diritto dell’unione europea, al fine di evitare la perpetrazione, in fase di esecuzione del giudicato, di violazioni del diritto sovranazionale.

In più occasioni, la giurisprudenza ha, infatti, ritenuto di potere conformare, in fase di riesercizio del potere pubblico, un giudicato interno in contrasto con il diritto dell’unione europea richiamando in gioco proprio la formazione progressiva del giudicato amministrativo nonché i poteri, cognitori ed esecutivi, del giudice dell’ottemperanza nelle ipotesi in cui la PA non si adegui spontaneamente al decisum.

L’indagine sui tratti qualificanti l’istituto del giudicato amministrativo risulta propedeutica e strumentale alla più complessa questione relativa tenuta del giudicato interno nelle ipotesi di contrasto con il diritto europeo. Si tratta di una tematica densa di ripercussioni che intreccia da una parte il ruolo del diritto europeo nell’ordinamento interno, dall’altra parte i valori di stabilità e certezza sottesi al giudicato.

Sebbene sussistano ancora oggi divergenze di vedute in punto di rapporti tra ordinamento interno ed ordinamento europeo, rispettivamente rappresentate dalla tesi monista propugnata dalla Corte di Giustizia e dalla tesi dualista accolta dalla Corte Costituzionale, non pare possa esservi alcun dubbio circa il principio di primazia del diritto europeo sul diritto interno. Ciononostante non si ritiene che il primato del diritto europeo sia in grado di pregiudicare il valore assoluto e fondamentale riconosciuto al principio di intangibilità del giudicato. Tale assunto prende le mosse da una serie di considerazioni. In primo luogo, il valore del giudicato, con i suoi caratteri di incontrovertibilità e immodificabilità, viene recepito e riconosciuto dallo stesso diritto dell’Unione europea quale principio appartenente alle tradizioni costituzionali degli Stati membri, non bilanciabile né derogabile. In secondo luogo, le considerazioni e le elaborazioni formulate in punto di tenuta e flessibilità del giudicato penale non paiono potersi estendere al campo amministrativo, stante la diversità di interessi sottesi nei diversi settori. Inoltre, in più occasioni la giurisprudenza ha professato una responsabilità dello Stato per violazione del diritto UE derivante da una sentenza passata in giudicato adottata in contrasto con il diritto sovranazionale. È evidente che la flessibilità del giudicato impedirebbe il sorgere di una responsabilità a carico dello Stato italiano, stante la possibilità di intervenire ed eliminare il profilo di contrasto. Da ultimo, si segnala l’assenza di strumenti processualistici interni che consentano di incidere sulla sentenza passata in giudicato in ipotesi di violazioni del diritto interno, sicché paiono salvaguardati i principi di equivalenza ed effettività dei mezzi di tutela predisposti nell’ordinamento interno per fronteggiare in misura, appunto equivalente ed effettiva, violazioni del diritto interno ed europeo.

La tenuta del giudicato amministrativo non è, peraltro, stata sconfessata dalla nota pronuncia della Corte di Giustizia intervenuta nel caso Lucchini. In quella occasione, la peculiarità della materia, ossia gli aiuti di stato demandati alla competenza esclusiva UE, e la decisione definitiva di segno contrario della Commissione Europea, hanno indotto a disporre la disapplicazione dell’art. 2909 c.c. nella parte in cui consacra la regola del giudicato in contrasto con il diritto dell’unione europea. Si tratta a ben vedere di una eccezione alla regola della intangibilità del giudicato, avvalorata dal successivo intervento della Corte di Giustizia nel caso Olimpia club.

Il travolgimento del giudicato, avvenuto nel caso Lucchini, viene espressamente ridimensionato e contestualizzato dalla Corte in ragione delle peculiarità del caso sottoposto al suo esame. Viene, infatti, ribadito il valore assoluto e primario del principio di intangibilità del giudicato recepito ed accolto dal diritto dell’Unione Europea. La Corte di Giustizia, inoltre, si preoccupa di distinguere gli effetti interni del giudicato dagli effetti esterni. In particolare, la tenuta del giudicato in contrasto con il diritto dell’unione europea verrebbe meno nelle controversie tra le stesse parti aventi ad oggetto altri aspetti del rapporto non definiti con sentenza passata in giudicato. Il giudicato, pertanto, non più sindacabile nei rapporti interni tra le parti, non potrà giustificare, in altri rapporti esterni sempre tra le stesse parti, una perpetrazione della violazione del diritto dell’Unione Europea a pena di sacrificare il principio di primazia sopra dedotto.

La tendenza giurisprudenziale in atto mostra, tuttavia, qualche incertezza in merito alla stabilità del giudicato amministrativo adottato in contrasto con il diritto europeo. Si registrano, infatti, degli orientamenti volti ad estendere il perimetro applicativo dei motivi di giurisdizione, ex art. 111 ult. Comma Cost., al fine di ammettere la sindacabilità delle sentenze definitive del Consiglio di Stato adottate in violazione del diritto dell’unione. La tesi propugnata da parte della giurisprudenza fa leva su un’interpretazione evolutiva ed estesa della previsione di cui all’art. 111 Cost. ult. comma, nella parte in cui demanda alla Corte di Cassazione il potere di intervenire “per soli motivi di giurisdizione” contro le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte de Conti.

Nell’ottica di garantire una pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale ed al fine di assicurare primazia al diritto dell’Unione Europea si ricomprende tra i motivi di giurisdizione la violazione del diritto europeo, perpetrata da una sentenza passata in giudicato. L’orientamento esposto è stato sottoposto a serrate critiche, in ragione di una dilatazione, ingiustificata e contraria al tenore letterale della norma costituzionale.

Il difetto di giurisdizione è stato generalmente ricondotto alla figura della carenza assoluta di giurisdizione, che si ha, ad esempio, nelle ipotesi di intervento dell’autorità giudiziaria in materia sottratta al sindacato giurisdizionale (sindacato su atti politici). Nella categoria in esame rientra inoltre il difetto relativo di giurisdizione, deducibile qualora il giudice amministrativo intervenga in materia demandata al giudice ordinario o viceversa si rifiuti di intervenire in materia ad esso demandata per legge.

Gli errori o i vizi in punto di applicazione – interpretazione di una norma o strettamente processuali, definiti anche error in iudicando – error in procedendo, segnano il limite interno della giurisdizione non anche il limite esterno. In altre parole i vizi compiuti nell’esercizio dell’attività processuale vanno fatti valere in sede di impugnazione della sentenza, a pena di risultare insindacabili e non più emendabili una volta intervenuto il giudicato.

La Corte Costituzionale è da ultimo intervenuta censurando l’interpretazione evolutiva dell’art. 111 Cost. ult. comma, ritenuta in contrasto con il dettato costituzionale che espressamente ammette un sindacato della Corte di Cassazione sulle pronunce del Consiglio di Stato per “soli motivi di giurisdizione”. Tra i motivi di giurisdizione, sostiene la Corte Costituzionale, non rientra la violazione del diritto dell’unione europea. Il giudice delle leggi formula, tuttavia, un chiaro monito al legislatore, invitandolo a individuare strumenti efficaci di adattamento del giudicato interno al diritto dell’unione europea, in modo da scongiurare possibili forme di contrasto ad oggi non superabili con strumenti ad hoc, a differenza di quanto accade in ordinamenti di altri Stati membri.