Gli atti di macro-organizzazione dell’ente pubblico: natura giuridica e sindacato del giudice amministrativo

Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 12 aprile 2018, n. 5143

Con la sentenza n. 5143/2018 il Consiglio di Stato si sofferma sulla natura giuridica degli atti di macro-organizzazione e sull’intensità del sindacato del giudice amministrativo sugli atti in questione.

Il caso di specie concerne la decisione di un consiglio comunale di sopprimere l’Avvocatura comunale a seguito della rideterminazione della dotazione organica dell’ente.

In particolare, la decisione del comune -a detta del Consiglio di Stato- risulta maturata attraverso un complesso iter istruttorio dal quale emerge, con una puntuale istruttoria, l’esigenza finanziaria e di semplificazione organizzativa dell’ente.

Partendo dal caso di specie il Collegio osserva come gli atti di macro-organizzazione siano caratterizzati da una lata discrezionalità programmatica, riconosciuta dal tradizionale e consolidato orientamento giurisprudenziale.

Inoltre, per loro stessa natura, le scelte di ordine macro-organizzativo non richiedono una motivazione puntuale e specifica.

D’altro canto, il Consiglio di Stato evidenzia che la determinazione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici pubblici <<… è rimessa – sulla base di “principi generali” fissati dalla legge – a ciascuna amministrazione pubblica, che vi provvede mediante “atti organizzativi” (cfr. artt. 2 e 5 d. lgs. n. 165/2001), complessivamente ispirati a criteri di funzionalità, flessibilità, trasparenza ed imparzialità, idonei a tradurre e compendiare, in prospettiva programmatica, i principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità (art. 97 Cost.) e a perseguire la complessiva efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa (art. 1 l. n. 241/1990)>>.

Pur essendo l’attività amministrativa organizzativa assoggettata al principio di legalità di cui all’art. 97 Cost. (nella parte in cui postula una base legale ad ogni attribuzione di  competenza), i procedimenti di carattere infrastrutturale, interna o programmatoria non sono destinati ad incidere, se non in via mediata, sulle posizioni soggettive dei consociati, in quanto destinatari dell’azione amministrativa.

In particolare, il Collegio sottolinea che <<a livello macro-organizzativo, l’amministrazione non entra in relazione diretta con i titolari di situazioni giuridiche soggettive, ma crea soltanto presupposti alla instaurazione di rapporti giuridicamente rilevanti con tali soggetti. Ne risulta corrispondentemente attutito il profilo garantistico del momento giustificativo>>.

Se per un verso siffatti atti organizzativi rientrano nel novero dei provvedimenti amministrativi e sono, in quanto tali, soggetti al relativo statuto, pare opportuno sin da subito evidenziare che, per altro verso, gli ampi margini della logica di auto-organizzazione impongono una significativa discrezionalità programmatica.

Dunque, proprio perché sussiste una lata discrezionalità in capo alla pubblica amministrazione, il sindacato del giudice amministrativo risulta limitato al travisamento del fatto o al manifesto eccesso di potere.

In altri termini, si ravvisa nell’adozione dei provvedimenti in questione una discrezionalità che, per un verso, proprio perché non si struttura in termini di confronto comparativo di posizioni e di interessi pubblici e privati nella logica della determinazione conclusiva dei procedimenti ad efficacia esterna, ridimensiona l’intensità dell’onere motivazionale; per altro verso, limita il sindacato del giudice amministrativo alle ipotesi di evidente abnormità.

D’altro canto, a livello di enti locali, i principi esposti trovano conferma nella Legge n. 127 del 1997, la quale, nel modificare l’art. 51 della legge n. 142 del 1990, ha cambiato la competenza ad adottare il regolamento degli uffici e dei servizi attribuendolo alla Giunta <<proprio per porre in evidenza che la organizzazione degli uffici degli enti locali è vicenda intrinsecamente collegata con il potere operativo>>.

Sulla base delle motivazioni sino ad ora esposte il Consiglio di Stato ha statuito che anche l’Avvocatura comunale rappresenta a tutti gli effetti un ufficio comunale e, come tale, è soggetto al generale potere di auto-regolamentazione dell’ente.

Conseguentemente, se l’atto di macro-organizzazione non contempla evidenti abnormità, non solo il giudice amministrativo non può sovrapporre il suo giudizio su scelte riservate alla sfera discrezionale dell’amministrazione, ma soprattutto -per quel che qui interessa-  l’atto in questione sarà pienamente legittimo se sufficientemente motivato a seguito di un puntuale iter istruttorio.

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Francesca Miniscalco

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