Gli slots aeroportuali, la grandfather’s rule e il caso Alitalia

Sommario: 1. Introduzione – 2. La normativa comunitaria per l’assegnazione di bande orarie – 3. La normativa nazionale per l’assegnazione di bande orarie – 4. Il caso Alitalia e conclusioni

1. Introduzione

La rivoluzione che si è avuta nel settore aereo, negli ultimi vent’anni ha determinato un forte cambiamento non soltanto sotto il profilo della scelta delle modalità di gestione ma anche dal punto di vista delle dinamiche competitive del settore e della domanda del servizio di trasporto aereo.

Nello scenario europeo il sistema del trasporto aereo ha subito negli ultimi due decenni profondi cambiamenti dimostrando di essere un settore in crescita e con grandi potenzialità di sviluppo.

Più nello specifico il settore è stato interessato da una vera e propria metamorfosi che ne ha coinvolto tutte le principali componenti con il risultato di modifiche importanti e strutturali.

Basti pensare che gli ultimi anni hanno visto, in coincidenza con le prime liberalizzazioni, la moltiplicazione dei vettori, delle rotte e degli scali nel mondo. L’aumento della concorrenza e la conseguente diminuzione delle tariffe ha reso possibile l’utilizzo del mezzo aereo anche a quei ceti sociali che in precedenza erano esclusi dal suddetto utilizzo.

A partire dal 1995 si è registrata in Europa una importante crescita del traffico aereo che ha comportato il sovraccarico del sistema ha ingenerato crescenti ritardi ed incrementato i pericoli per la sicurezza dei voli.

In tale contesto, la regolamentazione della assegnazione degli slot aeroportuali o bande orarie – ovvero dei tempi programmati di arrivo o di partenza, disponibili o assegnati, per un movimento aeronavale ad una data determinata in un aeroporto – è risultata indispensabile per la gestione e l’efficace sfruttamento della capacità degli aeroporti comunitari, ormai generalmente caratterizzati da fenomeni di congestione.

2. La normativa comunitaria per l’assegnazione di bande orarie

Già il Regolamento (CE) n. 95/1993, recava norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità attraverso una disciplina ispirata ai principi di trasparenza, imparzialità, non discriminazione e tutela dei diritti acquisiti (use it or lose it)[1].

Tale regola viene definita la “grandfather’s rule” e permette il riconoscimento degli slots definiti storici a tutti quei vettori già operanti in quel determinato aeroporto (c.d. incumbent), a patto che questi siano in grado di dimostrare al coordinatore di aver utilizzato per almeno l’80% del tempo con atterraggi o decolli le bande orarie già assegnate nella precedente stagione.

Il citato regolamento, tuttavia, non era riuscito a garantire pienamente l’efficiente uso della capacità aeroportuale, la mobilità delle bande orarie, la concorrenza tra soggetti già insediati e nuovi concorrenti.

A causa di ciò ed al fine di rafforzare le disposizioni del Regolamento (CE) n. 95/1993[2] per garantire l’uso più completo e flessibile della limitata capacità disponibile negli aeroporti caratterizzati da fenomeni di congestione, si è ritenuta necessaria una revisione, apportata dal regolamento (CE) n. 793/2004.

Le modifiche apportate al primo regolamento – essenzialmente di carattere tecnico – hanno contribuito a chiarire la natura giuridica degli slot quali beni pubblici attribuiti, in base a regole precise, al vettore che presenti il massimo dei requisiti e, inoltre, il nuovo regolamento ha permesso di determinare meglio la capacità aeroportuale e le modalità di assegnazione degli slot, incentivarne la mobilità, rafforzare l’indipendenza, l’imparzialità, le competenze del coordinatore e consentire ai nuovi concorrenti di offrire servizi competitivi.

Il regolamento ha imposto, ai medesimi scopi, agli Stati membri l’applicazione di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, o di misure equivalenti, per punire l’offerta sistematica e deliberata di servizi aerei a orari che si discostano notevolmente dalle bande orarie assegnate ovvero un utilizzo, delle medesime, divergente da quanto indicato al momento dell’assegnazione e pregiudizievole delle attività dell’aeroporto o delle operazioni di traffico aereo.

In particolare, tra le diverse definizioni fornite, ed in sostituzione dei termini “aeroporto coordinato” ed “aeroporto pienamente coordinato”, il regolamento ha ritenuto auspicabile seguire la terminologia internazionale e quindi utilizzare il termine “aeroporto coordinato” nel senso di aeroporto in cui, per atterrare o decollare, è necessario per un vettore aereo o altro operatore di aeromobili aver ottenuto l’assegnazione di una banda oraria da parte di un coordinatore, ad esclusione dei voli di Stato, degli atterraggi di emergenza e dei voli umanitari; e, inoltre, il regolamento individua in un “aeroporto ad orari facilitati”, un aeroporto in cui esiste un rischio di congestione in alcuni periodi del giorno, della settimana o dell’anno, risolvibile eventualmente grazie alla cooperazione volontaria tra i vettori aerei in cui è stato individuato un facilitatore degli orari con il compito di agevolare l’attività dei vettori aerei che operano o intendono operare in tale aeroporto.

Il regolamento (CE) n. 793/2004 nel fissare le condizioni per il coordinamento degli aeroporti, in particolare, stabilisce che uno Stato membro pur non avendo l’obbligo di designare un qualsiasi aeroporto come aeroporto ad orari facilitati o coordinato – salvo il caso in cui in un aeroporto vi siano problemi di capacità per almeno una stagione di traffico – può provvedere affinché una aeroporto sia designato come aeroporto ad orari facilitati ma nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e non discriminazione.

Lo Stato membro deve assicurare un’accurata analisi delle capacità di un aeroporto non designato con una qualifica particolare o di un aeroporto ad orari facilitati ad opera dell’ente di gestione dell’aeroporto: l’analisi deve determinare le carenze di capacità e la possibilità di ovviare all’insufficiente capacità aeroportuale grazie a nuove opere infrastrutturali o a modifiche alle infrastrutture.

Sulla base di tale analisi lo Stato membro esamina la situazione dell’aeroporto in termini di capacità dell’ente di gestione dell’aeroporto stesso, i vettori aerei che utilizzano regolarmente l’aeroporto, le loro organizzazioni rappresentative, i rappresentanti del settore aviazione generale che utilizzano regolarmente l’aeroporto e le autorità di controllo del traffico aereo.

Il regolamento prevede le figure del facilitatore degli orari e del coordinatore dell’aeroporto: entrambe persone fisiche, o giuridiche, nominate dallo Stato membro responsabile di un aeroporto ad orari facilitati o di un aeroporto coordinato previo parere dei vettori aerei che utilizzano regolarmente l’aeroporto nonché delle organizzazioni che li rappresentano, dell’ente di gestione dell’aeroporto e del comitato di coordinamento, se esistente.

Il facilitatore, in particolare, consiglia i vettori aerei e raccomanda orari alternativi di arrivo e/o partenza quando possono insorgere fenomeni di congestione e, inoltre, controlla la conformità delle operazioni dei vettori con gli orari raccomandati; il coordinatore, invece, è l’unico responsabile dell’assegnazione delle bande orarie e controlla la conformità delle operazioni dei vettori aerei con le bande orarie loro assegnate. Tutti i facilitatori degli orari ed i coordinatori – è, quindi, evidente –  cooperano al fine di individuare incongruenze degli orari.

I controlli di conformità sono svolti in cooperazione con l’ente di gestione dell’aeroporto e con le autorità di controllo del traffico aereo.

Per completezza di informazione si deve considerare anche il Regolamento (CE) n. 545/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 giugno 2009 che modifica l’art 10 del regolamento (CEE) n. 95/93 consentendo ai coordinatori di riconoscere ai vettori aerei il diritto di usufruire, per la stagione estiva di traffico 2010, delle serie di bande orarie che erano state loro assegnate all’inizio della stagione estiva di traffico 2009.

3. La normativa nazionale per l’assegnazione di bande orarie

La disciplina contemplata dal regolamento (CE) n. 793/2004 è stata introdotta nell’ordinamento nazionale – in attuazione della delega contenuta nella legge comunitaria 2004 – dal decreto legislativo 4 ottobre 2007, n. 172, recante la “Disciplina sanzionatoria in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti italiani relativamente alle norme comuni stabilite dal regolamento (CE) n. 793/2004 che modifica il regolamento (CEE) n. 95/93 in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti comunitari.

Il Ministro dei Trasporti, con il proprio Decreto n. 44/T del 4 luglio 1997, ha affidato ad Assoclearance, Associazione Italiana Gestione Clearance e Slot – con personalità giuridica, indipendente e senza fine di lucro –  la responsabilità della gestione delle bande orarie (slots) sugli aeroporti Italiani in applicazione di quanto stabilito a livello comunitario dal Regolamento CEE 95/93 e successive modifiche creando una struttura in grado di gestire la capacità degli aeroporti congestionati della Comunità sulla base di criteri di assegnazione ispirati a principi di trasparenza, imparzialità e non discriminazione.

L’Associazione si occupa dello svolgimento, su incarico dello Stato Italiano, delle attività ed i compiti attribuiti alla figura del “coordinatore” dal Reg. 95/93 UE per tutti gli aeroporti italiani designati come “coordinati” o “pienamente coordinati” e della gestione della Clearance Aeroportuale e delle bande orarie (slots) in tutto il territorio nazionale.

In tema di slot aeroportuali, alla luce ed in contrasto con i principi di libera concorrenza sul mercato e di libera circolazione dei servizi nonché con i criteri che ne caratterizzano la disciplina illustrata, si segnala la discussione tenutasi in seno al Parlamento europeo – nei primi mesi del 2009 – che ha interessato l’assegnazione degli slot non più utilizzati dalla Alitalia a seguito della riorganizzazione della compagnia aerea di bandiera italiana.

A seguito della cancellazione da parte dell’Alitalia di sette collegamenti tra gli aeroporti pugliesi e gli hub di Roma e Milano rispetto alla quale, di fatto, non ha fatto seguito il rilascio degli slot che non intendeva utilizzare, infatti, più autorevoli voci parlamentari hanno richiesto la liberalizzazione di tali slot dalla compagnia di bandiera italiana al fine di consentire alle altre compagnie aeree di assicurare le rotte annullate e di rendere utilizzabili ventinove connessioni internazionali.

I maggiori pregiudizi in caso di mancata liberalizzazione di tali bande orarie, si rilevava, avrebbero interessato i collegamenti con destinazioni del sud Italia – quali la tratta Malpensa-Napoli e Linate- Lamezia Terme – con intuibile aggravio della efficienza nei trasporti in regioni quali la Puglia, la Campania e la Calabria. Inaspettatamente, la Commissione europea ha dato il suo assenso affinché le compagnie inefficienti e in difficoltà continuino a mantenere tutti gli slot accumulati, anziché rendere disponibili quelli inutilizzati alle molte compagnie europee capaci di utilizzarle.

L’Art. 807 del Codice di Navigazione disciplina l’utilizzazione degli aeroporti coordinati e stabilisce che la partenza e l’approdo di aeromobili negli aeroporti coordinati, come definiti alla normativa comunitaria, sono subordinati all’assegnazione della corrispondente banda oraria ad opera del soggetto allo scopo designato che avviene in conformità delle norme comunitarie e dei relativi provvedimenti attuativi.

La normativa nazionale è completata dalla Circolare ENAC EAL 18 del 24 agosto 2009, “Assegnazione di bande orarie sugli aeroporti coordinati nazionali” al fine di fornire un’interpretazione del Regolamento (CEE) 95/93, così come successivamente modificato dal Regolamento 793/2004 sopra citato, applicabile su tutti gli aeroporti nazionali che vengono classificati come coordinati e ad orari facilitati.

4. Il caso Alitalia e conclusioni

La regolamentazione degli slot aeroportuali si è resa necessaria per consentire la distribuzione degli stessi tra le diverse società di gestione aeroportuale e allo stato attuale in considerazione dell’aumento della concorrenza nel settore. Allo stato attuale la situazione sta diventando di estrema attualità per la crisi che sta vivendo la società di bandiera  e per il fatto che gli slot detenuti attirano nuove società di gestione.

Allo stato attuale preme segnalare come l’Unione Europea al fine di sbloccare il cosiddetto dossier Malpensa stia spingendo l’Alitalia a cedere gran parte degli slots in possesso presso l’aeroporto di Linate (considerato dalla stessa UE aeroporto coordinato, con la necessità di possedere slots per decollare o atterrare). In altri termini, l’UE per dar via al progetto di rilancio di Alitalia (attraverso la newCo Italia Trasporto Aereo) chiede a quest’ultima la cessione di una ingente parte di slots aeroportuali ad altre compagnie per l’aeroporto di Linate. Le richieste sono fondate sul fatto che la nuova compagnia ITA (Italia Trasporto Aereo) intende dimettere il 50% delle aeromobili attualmente in possesso, con la conseguenza di non riuscire a coprire l’80% di slots a lei assegnati. Il ragionamento dell’UE non è errato, ma la grandfather’s rule per essere violata ha bisogno di un accertamento su dati specifici e reali, non essendo sufficiente un ragionamento preventivo-prognostico, cosa invece che è stata posta in essere dall’UE. Infatti, vi è una remota possibilità che la nuova compagnia ITA possa impiegare meno aerei ma far compiere agli stessi maggiori tratte e rotte nell’arco di una giornata lavorativa, così da coprire almeno l’80% degli slots assegnati.

In conclusione, la richiesta dell’Unione Europa allo stato attuale dei fatti appare eccessiva e infondata. Bisognerà infatti dare la possibilità alla nuova compagnia ITA di compiere le prime rotte aeree e solo successivamente verificare in concreto il rispetto della grandfather’s rule.

Bibliografia essenziale

Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture: La gestione aeroportuale Roma, 19 dicembre 2013

DOMINICI D., La gestione aeroportuale nel sistema del trasporto aereo, Milano, Giuffrè, p. 172.

CAMARDA G., Le gestioni aeroportuali, in Il diritto aereo, 1983,

ENAC Rapporto e bilancio sociale 2017

Cassa depositi e prestiti: Il sistema aeroportuale italiano luglio 2015. La gestione degli scali dopo la liberalizzazione del settore

[1] Il principio consente ai vettori che dimostrino di aver operato le rispettive bande orarie per almeno l’80 per cento nel periodo precedente, di mantenerne l’assegnazione successivamente, a prescindere dall’effettiva necessità e dall’utilizzo delle stesse.

[2] Regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio del 18 gennaio 1993, relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità, modificato successivamente dal Regolamento (CE) n. 793/2004 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004.