Green Public Procurement: verso uno sviluppo sostenibile

Sommario: 1. Premessa – 2.  Sviluppo sostenibile – 3. Green Public Procurement – 4. Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della P.A.

1. Premessa

Negli ultimi anni quello dello sviluppo sostenibile si colloca quale trend sempre più presente nella nostra quotidianità. Frutto di una corrente ambientalista che parte da lontano e che, finalmente, inizia a trovare adeguato spazio nella “coscienza” dell’ intera collettività e non più dei soli addetti ai lavori.

Ma cos’è lo sviluppo sostenibile? Come la P.A. ne favorisce l’ intervento? E perché un’ adeguata attuazione rappresenta un passaggio cruciale per noi e per le generazioni future?

A queste, ed altre, domande proveremo a rispondere nel corso dell’ articolo, puntando i riflettori sui meccanismi che regolano la disciplina degli acquisti verdi nella pubblica amministrazione.

2. Sviluppo Sostenibile

Il concetto di sviluppo sostenibile è stato per la prima volta elaborato nel 1987 con il rapporto “Our Common Future” presentato dal Primo Ministro norvegese Gro Harlem Brundtland della Commissione Mondiale per l’ ambiente e lo sviluppo delle Nazioni Unite, con la finalità di realizzare un’ “agenda globale per il cambiamento”. La definizione che viene fornita è quella di « sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di soddisfare i propri ».

Il concetto di sostenibilità, in questa accezione, si riferisce alla compatibilità tra sviluppo delle attività economiche e salvaguardia dell’ ambiente. Vale a dire la possibilità di assicurare la soddisfazione dei bisogni essenziali mediante la  realizzazione di uno sviluppo economico che abbia come finalità principale il rispetto dell’ ambiente, ma che allo stesso tempo preveda l’ adozione di processi produttivi e stili di vita compatibili con la capacità della biosfera.

Da qui parte la lenta evoluzione alla quale la società moderna sta lavorando, ossia il passaggio da una visione puramente economica basata sul massimo sfruttamento delle risorse ad una visione improntata sull’ equilibrio tra salute ed economia, intesa come equilibrio tra le risorse offerte dal pianeta e sviluppo di chi lo abita.

Infatti, la ricerca e l’affermazione di uno sviluppo sostenibile rappresenta una delle sfide principali del nostro secolo da affrontare e superare in modo deciso a causa delle odierne conseguenze prodotte da una scellerata visione dello sviluppo economico e sociale.

3. Green Public Procurement

Il Green Public Procurement (GPP ovvero Acquisti Verdi nella P.A.) si colloca esattamente in questo nuovo contesto economico-sociale-ambientale. E’ lo strumento attraverso il quale la Pubblica Amministrazione realizza una scelta ambientalmente orientata cioè preferendo prodotti e servizi che hanno minore effetto sulla salute umana e sull’ ambiente rispetto ad altri prodotti e servizi utilizzati per il medesimo scopo. Con tale espressione si indica l’ insieme degli strumenti giuridici attraverso cui le istanze ambientali trovano progressivo riconoscimento nella contrattualistica pubblica.

Possiamo, dunque, definirlo come un fondamentale tassello di politica ambientale che ha lo scopo di favorire lo sviluppo di un mercato di prodotti e servizi a ridotto impatto ambientale attraverso la leva della domanda pubblica, contribuendo in tal modo al raggiungimento degli obiettivi delle principali strategie europee come, ad esempio, quella sull’ economia circolare.

L’ adozione del Green Public Procurement prevede l’ inserimento di criteri di qualificazione ambientale nelle domande che le Pubbliche Amministrazioni esprimono in sede di acquisto di beni e servizi. Tale impostazione genera un duplice beneficio: la riduzione di impatto ambientale dei beni/servizi acquistati e la realizzazione del c.d. “effetto traino” sul mercato dei prodotti ecologici.

E’ da mettere in evidenza come l’integrazione degli aspetti ambientali nei processi di acquisto venga basato su una visione d’ insieme di tutto il ciclo di vita che permette di prendere in considerazione non solo gli aspetti attribuibili alla progettazione, alla produzione, all’ uso e allo smaltimento ma anche i costi effettivi per la collettività. Per tale motivo può, altresì, essere considerato uno strumento di contenimento della spesa pubblica in quanto l’ utilità del bene/servizio è calcolato non semplicemente sul costo di produzione ma sul suo intero ciclo di vita, proponendo, inoltre, un modello culturale di contenimento dei consumi e di “dematerializzazione”.

Il presupposto del GPP è che la crescita economica possa considerarsi apprezzabile solo se comporta un miglioramento della qualità dell’ ambiente, della vita, della salute e solo qualora garantisca un uso razionale delle risorse. Di per sé, l’espressione non si riferisce ad una particolare categoria di appalti, bensì si riferisce semplicemente ad un criterio generale da adottarsi indistintamente per tutti i tipi di appalti, che dovrebbe orientare il settore pubblico verso determinate scelte di acquisto rispetto ad altri beni o servizi ad esse fungibili. In sintesi, possiamo definirlo come criterio di carattere generale, vincolante e applicabile  indistintamente a tutti i tipi di appalti al fine di orientare il settore pubblico verso acquisti di beni e servizi meno impattanti.

Il sistema GPP è basato sui CAM (Criteri Ambientali Minimi) cioè dei requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto e volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita, tenuto conto della disponibilità di mercato.

Ciò avviene con l’ individuazione di due tipi di criteri per ogni settore coperto: da una parte criteri di base destinati a consentire una facile applicazione del GPP in quanto il loro focus è puntato sia su aspetti chiave dell’ efficienza ambientale di un prodotto o servizio sia sul mantenimento al minimo dei costi amministrativi per le imprese.

Dall’ altra parte criteri generali che tengono conto di un maggior numero di aspetti o di livelli più elevati di prestazione ambientale e sono destinati alle amministrazioni che vogliono impegnarsi più a fondo nel sostenere obiettivi in materia di ambiente e di innovazione. Questi possono, dunque, richiedere un lieve aumento dei costi rispetto ad altri prodotti con la stessa funzionalità.

L’ individuazione di criteri quanto più omogenei tra gli Stati membri risulta fondamentale  per evitare una distorsione del mercato unico e una riduzione della concorrenza a livello dell’UE. Per tale ragione al fine di rendere gli Stati membri parte del processo di definizione dei criteri del GPP, gli stessi vengono discussi e definiti a livello comunitario mediante il coordinamento svolto dal Joint Research Centre Institute for Prospective Technological Studies (JRC-IPTS) della Commissione Europea. Sulla base di un calendario annuale, adottato in consultazione con il GPP Advisory Group (GPP AG) costituito dai referenti istituzionali in materia, viene effettuata la scelta del CAM da normare secondo gradi di priorità.

I criteri ambientali minimi vengono individuati in seguito ad una fase di analisi del mercato del settore interessato valutando attentamente i criteri in vigore relativi alle etichette di qualità ecologica ufficiali già esistenti. Per poterli definire in modo accurato si ricorre anche ad ulteriori fonti informative, per esempio, le normative che impongono determinati standard ambientali quali le misure adottate nell’ ambito della Direttiva 2009/125/CE (Energy Related Products), relativa all’ istituzione di un quadro comune per l’ elaborazione di specifiche per la progettazione eco-compatibile dei prodotti connessi all’ energia e attraverso le indicazioni che provengono dalle parti interessate dell’ industria, come le associazioni di categoria

Chiaramente, i criteri comuni di GPP risultano particolarmente vantaggiosi per le imprese che operano in più Stati membri e per le piccole e medie imprese che di volta in volta non devono imbattersi in procedure di appalto diverse tra di loro.

A livello nazionale la definizione dei CAM è affidata al Comitato di Gestione del GPP. Istituito con D.M. 185 del 18 ottobre 2007, svolge sia attività di coordinamento che compiti tecnici. L’ attuale composizione, dopo varie modifiche, è stabilita dal D.M. 247 del 21 settembre 2016. Il Comitato vede al suo interno rappresentanti dei tre Ministeri di riferimento (Ministeri dell’Ambiente, dello Sviluppo Economico e dell’Economia e delle Finanze), dell’ ISPRA, della CONSIP, dell’ ENEA, ed infine di esperti di alcune ARPA e due rappresentanze delle Regioni.

L’ analisi degli elementi che portano all’ elaborazione dei CAM avviene mediante la creazione di Gruppi di Lavoro composti da esperti e da referenti delle associazioni di categoria dei produttori. I documenti realizzati nel corso di questa fase vengono sottoposti prima ad un check da parte degli operatori economici e successivamente ad approvazione del Comitato di Gestione.

La presenza degli stakeholder risulta fondamentale nell’ individuazione di importanti requisiti come l’ equivalenza delle prestazioni, la reperibilità di mercato e la convenienza economica che ciascun prodotto e/o servizio deve necessariamente avere per poter essere inserito nell’ ambito del GPP.

La stesura finale dei CAM viene inviata ai ministeri interessati per acquisire eventuali osservazioni. Infine il documento viene adottato con Decreto del Ministro dell’ Ambiente e pubblicato in G.U.

E’ necessario sottolineare che gli acquisti verdi della Pubblica Amministrazione (GPP) sono obbligatori in base a quanto disposto dall’ art. 34 del D.Lgs. n. 50/2016 il c.d. “Codice degli appalti” (poi modificato dal D.Lgs. n. 56/2017) che, come già visto, prevede  l’ adozione dei “Criteri Ambientali Minimi” o “CAM” contenuti nei documenti approvati con Decreto Ministeriale per ogni categoria di prodotto o servizio.

In particolare le stazioni appaltanti hanno l’obbligo di inserire nei bandi di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei documenti di CAM. Inoltre, al comma 2 lo stesso articolo sancisce che i CAM siano tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dando così seguito alla raccomandazione, già contenuta nella premessa dei CAM stessi, di inserire nei bandi di gara anche i criteri premianti ivi contenuti.

Infine, con l’obiettivo di agevolare l’attività di verifica da parte delle stazioni appaltanti circa la conformità alle caratteristiche ambientali richieste, in calce ai criteri, vengono riportate le informazioni e la documentazione da allegare in sede di partecipazione alla gara, i mezzi di prova richiesti e le modalità per effettuare le verifiche in sede di esecuzione contrattuale.

Dunque i documenti relativi ai CAM, ognuno nella sua specificità, presentano una schema di base simile. In prima battuta la premessa dove sono riportate: la normativa ambientale ed eventualmente sociale di riferimento; i suggerimenti proposti alle stazioni appaltanti per l’ analisi dei fabbisogni; ulteriori indicazioni relative all’ espletamento della relativa gara d’ appalto e, laddove non è prevista la definizione di un documento di accompagnamento tecnico, l’ approccio seguito per la definizione dei CAM. Secondo elemento è rappresentato dall’ oggetto dell’appalto che va ad evidenziare la sostenibilità ambientale (ed eventualmente la sostenibilità sociale) in modo da segnalare la presenza di requisiti ambientali (ed eventualmente sociali) nella procedura di gara. Le stazioni appaltanti dovrebbero indicare sempre nell’ oggetto dell’ appalto il decreto ministeriale di approvazione dei criteri ambientali utilizzati. Ed infine i CAM definiti per alcune o tutte le fasi di definizione della procedura di gara, in particolare per: a) Selezione dei candidati cioè i requisiti di qualificazione soggettiva atti a provare la capacità tecnica del candidato ad eseguire l’ appalto in modo da recare i minori danni possibili all’ ambiente; b) Specifiche tecniche che così come definite dall’ art. 68 del D.Lgs. n. 50/2016, “definiscono le caratteristiche previste per lavori, servizi o forniture. Tali caratteristiche possono inoltre riferirsi allo specifico processo o metodo di produzione o prestazione dei lavori, delle forniture o dei servizi richiesti, o a uno specifico processo per un’ altra fase del loro ciclo di vita anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale, purché siano collegati all’oggetto dell’appalto e proporzionati al suo valore e ai suoi obiettivi”; c)  Criteri premianti vale a dire quei requisiti volti a selezionare prodotti/servizi con prestazioni ambientali migliori di quelle garantite dalle specifiche tecniche, ai quali attribuire un punteggio tecnico ai fini dell’aggiudicazione secondo l’ offerta al miglior rapporto qualità-prezzo; d) Clausole contrattuali che vanno a fornire indicazioni per dare esecuzione all’ affidamento o alla fornitura nel modo migliore dal punto di vista ambientale.

I CAM, aggiornati periodicamente sulla base dell’ evoluzione tecnologica e di mercato, riguardano ad ora le categorie di forniture ed affidamenti individuate nel Piano d’Azione nazionale sul GPP (PAN GPP) e definite “prioritarie” in base alla maturità del settore di riferimento, al volume di spesa pubblica e alle potenzialità in termini di riduzione degli impatti ambientali.

4. Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della P.A. 

Proprio il “Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della pubblica amministrazione” svolge un ruolo centrale nel funzionamento del GPP. Nasce sulla scia dell’ indicazione contenuta nella Comunicazione della Commissione Europea “Politica integrata dei prodotti, sviluppare il concetto di ciclo di vita ambientale” (COM(2003) 302), e in ottemperanza del comma 1126, articolo 1, della legge 296/2006 (Legge Finanziaria 2007), ad opera del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare che lo ha elaborato, attraverso un ampio processo di consultazione con enti locali e parti interessate nonché con la collaborazione degli altri Ministeri Competenti (Economia e Finanze e Sviluppo Economico) e degli enti e strutture tecniche di supporto (CONSIP, ENEA, ISPRA, ARPA).

Il Piano, che è stato adottato con il Decreto Interministeriale dell’11 aprile 2008 (G.U. n. 107 dell’8 maggio 2008), ha l’ obiettivo di massimizzare la diffusione del GPP presso gli enti pubblici in modo da farne dispiegare in pieno le sue potenzialità in termini di miglioramento ambientale, economico ed industriale. Il Piano è stato aggiornato con Decreto 10 aprile 2013 (G.U. n. 102 del 3 maggio 2013) ed è in corso di ulteriore revisione.

Compito del PAN GPP è quello di fornire un quadro generale sul Green Public Procurement, definendo gli obiettivi nazionali, identificando le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritarie per gli impatti ambientali e i volumi di spesa sulle quali definire i CAM.

Inoltre prescrive agli enti pubblici una serie di azioni da realizzare quali: a) effettuare un’analisi dei propri fabbisogni con l’obiettivo di razionalizzare i consumi e favorire il decoupling (la dissociazione tra sviluppo economico e degrado ambientale); b) identificare le funzioni competenti per l’attuazione del GPP coinvolte nel processo d’acquisto; c) redigere uno specifico programma interno per implementare le azioni in ambito GPP.

In ultima battuta,  si rivolge a Province e Comuni per la promozione di interventi di efficienza energetica presso gli edifici scolastici di competenza.

Il PAN GPP prevede infine un monitoraggio annuale per verificarne l’applicazione, con relativa analisi dei benefici ambientali ottenuti e delle azioni di formazione e divulgazione da svolgere sul territorio nazionale.

Fin qui sono stati adottati CAM per 17 categorie di forniture ed affidamenti. I CAM che devono ancora vedere la luce possiamo distinguerli in CAM in corso di adozione dove il testo risulta già licenziato dal Comitato di Gestione. CAM in corso di definizione che si trovano, quindi, ad uno o più step di ritardo. Ed infine CAM programmati per l’anno 2020.

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Antonio Lo Cascio

Laureato in Giurisprudenza con una tesi di Diritto Penale Ambientale consegue il Master di II° livello in "Diritto dell'ambiente e gestione del territorio". Attualmente impegnato nell'ambito della consulenza ambientale.

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