I minori stranieri non accompagnati e la recente regolamentazione italiana

La realtà dei flussi migratori è complessa ed eterogenea. Spesso ci si dimentica che il fenomeno della migrazione accoglie in se istanze diverse e particolari, in cui i protagonisti sono sempre più diversificati dal punti di vista dell’età, dell’etnia, della condizione sociale e politica e dal bagaglio di esperienze di cui si sono fatti carico nel loro Paese di origine.

Eppure, sono stati riconosciuti dal Diritto Europeo e, più in generale da quello Internazionale, categorie speciali e “ vulnerabili” di viaggiatori, di migranti che per motivi legati alle guerre, ai soprusi, alle violenze, o anche solo mossi dalla prospettiva di una vita migliore, lasciano i c.d. Stati Terzi per giungere nei Paesi Europei.

La soglia di vulnerabilità dei soggetti migranti, dovrebbe essere particolarmente alta, sia nella fase del transito che in quella di permanenza nel Paese di arrivo, quando il viaggiatore è un minore, e ancor di più quando è un minore non accompagnato.

Il Diritto Europeo¹, nel considerare minore chiunque abbia un’età inferiore agli anni diciotto, e nel riconoscerlo quale portatore di esigenze particolari, nonché di istanze giuridico-sociali diverse, dovute alla delicata fase di vita che esso attraversa, si è adeguato alla Convenzione ONU sui diritti del fanciullo del 1989. La Convenzione, che si è da subito distinta per l’elevato numero di adesioni ricevute, da parte degli Stati, è stata resa esecutiva in Italia con Legge n.176 del 27 maggio 1991 ed è considerata il pilastro della tutela e del riconoscimento della preminente posizione occupata nel mondo dalla categoria dei minori e dei fanciulli². La Convenzione è diventata così punto di riferimento costante, per le legislazioni regionali e le altre norme internazionali, in materia di bambini, incluse quelle adottate dall’UE. Da questa premessa, si comprende già come l’argomento dei minori e, all’interno di essi, dei minori non accompagnati, veda il sovrapporsi di più normative, di livello nazionale, europeo ed internazionale, con la conseguenza che si è reso necessario un conduttore unico che rendesse certo il riconoscimento del genus del minore.

E quale migliore conduttore, se non la predisposizione ed il riconoscimento dei diritti fondamentali che devono essere posti a presidio dell’intera materia e a cui la prassi deve rifarsi costantemente.

In primis rileva il principio di non discriminazione e l’interesse superiore del minore, in base ai quali, i minori, quali soggetti con specifiche esigenze, devono ricevere tutela indistinta e indiscriminata indipendentemente dal fatto che essi possano essere stranieri non accompagnati, separati, richiedenti asilo o rifugiati.

Già l’elencazione, da sola, fa comprendere però la complessità e la caratterizzazione delle divisioni attuali del fenomeno.

Dal Comitato ONU³, viene operata, infatti, una prima distinzione tra “minori non accompagnati”, ossia separati da genitori o da altri parenti e privi delle cure di un adulto che per legge o consuetudine abbia la responsabilità, e “minori separati” dalla loro famiglia, vale a dire bambini separati da entrambi i genitori o dagli adulti che per legge o consuetudine si sono presi cura di loro, ma non necessariamente da altri parenti. Tale differenzazione non è invece presente in altre fonti di diritto europeo, dove anzi, si è ritenuta esistente una sola grande categoria, rappresentata proprio dai minori stranieri non accompagnati (MSNA), nella quale rientrerebbero anche i c.d. minori separati.

Proprio nella direttiva UE 2001/55⁴, all’art. 2, lett. f, sono definiti minori stranieri non accompagnati «i cittadini di paesi terzi o gli apolidi di età inferiore a 18 anni che entrano nel territorio degli stati membri senza essere accompagnati da una persona adulta responsabile per essi in base alla legge o agli usi, finché non ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile, ovvero i minori che sono lasciati senza accompagnamento una volta entrati nel territorio degli Stati membri». Il punto è che, da questa definizione, per certi aspetti così includente, talvolta, vengono esclusi, invece, i minori richiedenti asilo o protezione internazionale.

È quanto avviene, ad esempio, in Italia, nel d.P.C.M. 9 dicembre 1999, n. 535⁵, dove per minore straniero non accompagnato si intende «il minorenne non avente cittadinanza italiana o di altri stati europei che non avendo presentato domanda di asilo si trova per qualsiasi causa nel territorio dello stato privo di assistenza e rappresentanza da parte di genitori o adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano»

Una simile distinzione trovava ragion d’essere anche nel T.U. sull’immigrazione (D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286) che prevedeva procedure e autorità competenti diverse a seconda che si trattasse di minori richiedenti asilo o meno.

Successive e diverse sono state poi le modifiche al Testo Unico n.286/98, e la materia è stata rinvigorita pure mediante numerosi leggi complementari. Con il D.Lgs. n. 85 del 7 aprile 2003⁶, in particolare, si stabiliva che, all’arrivo della frontiera, il minore che avesse espresso la volontà di richiedere lo status di rifugiato venisse accompagnato ed affidato immediatamente alle strutture del Sistema di Protezione per i Richiedenti Asilo e Rifugiati (Sprar), e non ad una struttura qualsiasi.

Una competenza particolare ricadeva sul Ministero dell’Interno per quanto concerne i minori stranieri non accompagnati che avessero fatto richiesta e/o avessero ottenuto la protezione internazionale. Presso tale organo, infatti, la normativa italiana incardinava i compiti relativi alla salvaguardia e all’accoglienza di questo gruppo di minori, cui corrispondono peculiari esigenze di tutela. Agli Uffici di Polizia di Frontiera, agli Uffici Interforze dei Centri di accoglienza e alle Questure era richiesto di garantire al minore l’effettivo accesso alla procedura di presentazione della domanda di asilo. In caso di manifestazione della volontà di fare richiesta di protezione internazionale, il minore era affidato temporaneamente, da parte della Questura, ai Servizi Sociali del Comune in cui lo stesso si trovava. Attraverso lo SPRAR, il Ministero dell’Interno garantiva altresì l’attivazione di interventi dedicati di “accoglienza integrata”. Per i minori stranieri non richiedenti asilo, invece, ai sensi dell’art. 5 del d.P.C.M. 535/1999, era previsto che i pubblici ufficiali, gli incaricati di pubblico servizio e gli enti, che venivano a conoscenza dell’ingresso o della presenza sul territorio dello Stato di un minorenne straniero non accompagnato, fossero tenuti a darne immediata notizia alla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali. Si apriva così la fase nella quale l’Amministrazione era chiamata ad accertare le condizioni per procedere all’eventuale rimpatrio assistito del minore oppure ad avviare il percorso di integrazione del minore sul territorio nazionale, qualora il rimpatrio non fosse stato possibile, e tenuto conto del divieto di espulsione. Rispetto al provvedimento di espulsione, infatti, il rimpatrio operava sulla base di un presupposto differente, ossia la necessità di accertare che il minore si sarebbe trovato in condizioni migliori nel proprio Paese di origine; per questo motivo, era previsto che il minore fosse ascoltato personalmente, affinché, anche nel rispetto delle convenzioni europee⁷, il rimpatrio non venisse visto, dal minore straniero, come una forma di allontanamento coercitiva del paese di arrivo ⁸. Nel tempo necessario all’espletamento delle indagini finalizzate all’accertamento dell’identità del minore e alla ricostruzione della sua rete parentale, il minore veniva poi collocato in luogo sicuro da parte dell’ente locale competente, mentre si prevedeva il rilascio di un permesso di soggiorno per minore età e la garanzia di tutti i diritti relativi ad un soggiorno temporaneo. Nel caso in cui, per un qualsiasi motivo, non fosse stato possibile procedere al rimpatrio del minore, si operava per favorire la sua integrazione sul territorio nazionale, ad esempio formulando la raccomandazione ai servizi sociali territorialmente competenti per l’affidamento del minore ad una famiglia o ad una comunità, ai sensi dell’art. 2 della legge 184/1983. In tali circostanze si poteva procedere alla conversione del permesso di soggiorno per “minore età” in uno per “affidamento”.

La differenziazione operata, dalla nostra legislazione nazionale, tra minori non accompagnati richiedenti asilo e minori non accompagnati, rendeva, talvolta, difficile la tutela, proprio di questa categoria generalizzata di soggetti vulnerabili, con la conseguenza che si avvertiva sempre più la necessita di procedere ad una regolamentazione organica, che avesse come unico comune denominatore l’interesse preminente del minore.

Un primo passo verso questa tutela rafforzata della categoria dei minori, si è avuto con la proposta di legge n.1658/2013, la quale puntava ad introdurre già una disciplina organica riguardo i MSNA, proponendo, in particolare, di uniformare le procedure di identificazione e di accertamento dell’età attraverso l’attivazione di una specifica banca dati e di realizzare un sistema nazionale di accoglienza. Nella proposta di legge, veniva, giustamente, rilevato che un minore non accompagnato, richiedente protezione internazionale, poteva essere allo stesso tempo anche un minore straniero non accompagnato, con la conseguenza che si sarebbe dovuta superare la distinzione tra le varie procedure di ingresso esistenti per i minori e la differenza tra i permessi di soggiorno per affidamento, per atteso affidamento, per integrazione del minore, per minore età e per motivi familiari.

Un lavoro importante ma necessario. La sfida è stata così raccolta dal Parlamento Italiano, che il 29 marzo 2017, ha approvato e dato il via libera definitivo alle norme volte a proteggere i minori stranieri non accompagnati. Vengono per la prima volta disciplinate, per legge, le modalità e le procedure di accertamento dell’età e dell’identificazione, garantendone l’uniformità a livello nazionale. Prima dell’approvazione del disegno di legge non esisteva infatti un provvedimento di attribuzione dell’età, che d’ora in poi sarà invece notificato sia al minore sia al tutore provvisorio, assicurando così anche la possibilità di ricorso.

Viene garantita inoltre maggiore assistenza e maggiori tutele per il diritto all’istruzione e alla salute, con misure che superano gli impedimenti burocratici che negli anni non hanno consentito ai minori non accompagnati di esercitare in pieno questi diritti, come per esempio la possibilità di procedere all’iscrizione al servizio sanitario nazionale, anche prima della nomina del tutore e l’attivazione di specifiche convenzioni per l’apprendistato, nonché la possibilità di acquisire i titoli conclusivi dei corsi di studio, anche quando, al compimento della maggiore età, non si possieda un permesso di soggiorno. Da un punto di vista giudiziario, per la prima volta sono sanciti anche per i minori stranieri non accompagnati il “diritto all’ascolto” nei procedimenti amministrativi e giudiziari che li riguardano, e il diritto all’assistenza legale, avvalendosi, in base alla normativa vigente, del gratuito patrocinio a spese dello Stato.

Viene regolato inoltre il sistema di accoglienza integrato tra strutture di prima accoglienza dedicate esclusivamente ai minori, all’interno delle quali i minori possono risiedere non più di 30 giorni, e sistema di protezione per richiedenti asilo e minori non accompagnati (Sprar), con strutture diffuse su tutto il territorio nazionale, che la legge estende ai minori stranieri non accompagnati.

Nel merito della distinzione sopra operata tra minori richiedenti asilo e minori non richiedenti asilo, con la nuova legge, i primi potranno richiedere direttamente il permesso di soggiorno alla questura competente, anche in assenza della nomina del tutore. Spariscono i permessi di soggiorno usati per consuetudine o mai usati, come per esempio il permesso di soggiorno per affidamento, attesa affidamento, integrazione del minore, e si fa invece riferimento ai soli permessi di soggiorno per minore età e per motivi familiari, qualora il minore non accompagnato sia sottoposto a tutela o sia in affidamento.

Anche la normativa relativa al rimpatrio subisce importanti modifiche. La competenza sul rimpatrio assistito passa, infatti, da un organo amministrativo, la Direzione generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione del ministero del lavoro e delle politiche sociali, al tribunale per i minorenni, organo costituzionalmente dedicato alla determinazione dell’interesse del minore.

Ed anzi, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge, ogni Tribunale per i minorenni dovrà istituire un elenco di “tutori volontari” disponibili ad assumere la tutela anche dei minori stranieri non accompagnati per assicurare a ogni minore una figura adulta di riferimento adeguatamente formata.

1 In base alla normativa europea rilevante in materia si intende minore ogni persona «di età inferiore agli anni diciotto» (cfr. ad es. art. 2, lett. k, della direttiva 2011/95/UE)

2 In base all’art. 3 della Convenzione sui diritti del fanciullo «[i]n tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente».

3 Commento generale 3 giugno 2005, n. 6 del Comitato ONU sui diritti dell’infanzia

4 Direttiva 2001/55/CE del Consiglio del 20 luglio 2001 sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati

5 In GU 19 del 25 gennaio 2000.

6 “Attuazione della direttiva 2001/55/CE relativa alla concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati ed alla cooperazione in ambito comunitario” pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 93 del 22 aprile 2003

7 art. 5 della Convenzione europea sul rimpatrio dei minori