I Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici nei Ministeri

I Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici nei ministeri: ipotesi di revisione del modello organizzativo per il rilancio della spesa in investimenti pubblici[1]

Premessa

In Europa, con l’acuirsi della crisi, si è assistito al varo di specifiche misure aventi ad oggetto la riduzione della spesa in investimenti pubblici. Le conseguenze sulla crescita, associate alla manovra, sono state devastanti. Come infatti è noto, in periodo di recessione, quale quello attuale, i tagli sulla spesa in investimenti pubblici generano effetti maggiormente negativi rispetto a quelli derivanti dall’abbattimento della spesa relativa alle altre voci di public expenditure[2].

La questione è oggetto di particolare attenzione a livello sovranazionale. In particolare, in ambito europeo, è stata prevista la clausola sugli investimenti pubblici, che, previo rispetto di determinati parametri, consente di escludere la relativa spesa dal calcolo del saldo strutturale, ai fini della parte preventiva del Patto di stabilità e crescita[3]. Inoltre, a testimonianza di quanto detta questione abbia assunto un rilievo centrale nell’assetto economico (e non solo) di ogni Paese, l’International Monetary Fund (IMF) ha implementato il Public Investment Management Assessment (PIMA), uno strumento che permette al singolo Stato di formulare un giudizio sulle modalità di gestione degli investimenti pubblici. Il PIMA è articolato in quindici variabili, tra cui figurano anche quelle relative alla capacità di valutazione e programmazione, su cui, per ciò che qui rileva, l’Italia si attesta su livelli molto bassi, sennonché scarsi[4].

Queste osservazioni preliminari invitano quindi a riconsiderare l’organizzazione (nei termini di ufficio interno) e il ruolo dei soggetti chiamati allo svolgimento delle attività di valutazione degli investimenti pubblici[5]. Si tratta, più precisamente, dei Nuclei di valutazione e verifica operanti nei ministeri, come istituiti all’art. 1, comma 1, della l. n. 144/1999[6]. E’ infatti necessario implementare per questi Nuclei un assetto organizzativo che consenta loro di espletare al meglio le funzioni attribuite, specialmente quelle relative alle valutazioni di efficacia. Ciò significa che occorre valutare selettivamente i progetti,  guardare alla loro reale utilità, al loro rapporto di costo-efficacia. Vuol dire che l’allocazione delle risorse pubbliche deve avvenire in modo oculato, spendendo lo stretto necessario per il soddisfacimento delle esigenze di volta in volta individuate. Pertanto, ogni singolo euro deve essere utilizzato in maniera produttiva, efficiente e efficace per favorire la crescita[7].

Per questi motivi risulta essere fortemente discutibile la scelta italiana di declassare la valutazione alla mera giustificazione delle decisioni di pubblico investimento già assunte. Dovrebbe piuttosto esserle riconosciuto un ruolo maggiormente pregnante, di orientamento e guida all’assunzione di dette decisioni.

Soprattutto, si ritiene che, ai fini della effettiva valorizzazione della funzione di valutazione di efficacia e quindi del rilancio della spesa in investimenti pubblici, occorra partire anche dalla riconsiderazione critica dell’assetto organizzativo di ufficio interno dei Nuclei dei ministeri. Infatti, solo un assetto organizzativo “calzante” può dirsi una delle condizioni essenziali per il corretto svolgimento dei compiti a questi attribuiti.

Riconsiderare l’organizzazione vuol dire due cose nel presente contributo: la prima è correggere, la seconda è congegnare ex novo. In particolare, a partire da una breve rassegna sulle funzioni di competenza dei Nuclei dei ministeri e dall’esame dell’assetto organizzativo di ufficio interno che attualmente li caratterizza, saranno prospettate le possibili linee evolutive del modello, in termini conservativi e innovativi. Al primo tipo è ascrivibile la linea di intervento che preserva il modello di ufficio, apportandovi le correzioni ritenute opportune. Al secondo è invece riconducibile la linea di intervento che fa leva sul modello di organo, sostituendolo a quello  di ufficio. Per quest’ultimo, più specificamente, si indicano, in alternativa, il modello di autorità amministrativa indipendente, quello di executive agency e, infine, quello di autorità tecnica indipendente.

Le funzioni[8]

I Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici sono uffici interni costituiti, ai sensi dell’art. 1, comma 1, della l. n. 144/1999, presso le amministrazioni centrali e regionali, malgrado, come già detto, l’analisi di specie sia circoscritta a quelli dei ministeri.

Per ciò che qui interessa, con riguardo alle funzioni, l’art.1, comma 2, di detta legge ha conferito a questi ultimi anche quelle relative all’assistenza e al supporto tecnico “(…)nelle fasi di programmazione, formulazione e valutazione di documenti di programma, nelle analisi di opportunità e fattibilità degli investimenti e nella valutazione ex ante di progetti e interventi, tenendo conto in particolare di criteri di qualità ambientale e di sostenibilità dello sviluppo ovvero dell’indicazione della compatibilità ecologica degli investimenti pubblici(…)”.

Ulteriori compiti sono stati poi attribuiti con norme successive[9].

Da ultimo, l’art.2 del d.lgs. n. 228/2011[10] ha prescritto, in capo alle sole amministrazioni dello Stato, l’obbligo di adozione del Documento pluriennale di pianificazione (DPP)[11], previa redazione delle Linee guida[12].  I Nuclei dei ministeri sono divenuti così attributari delle seguenti attività:

• valutazione ex ante dei fabbisogni e delle esigenze infrastrutturali nel settore di competenza dell’amministrazione di appartenenza, allo scopo di identificare gli interventi necessari al loro soddisfacimento;

• valutazione ex ante delle singole opere, secondo principi di appropriatezza e proporzionalità, al fine di individuare, attraverso l’elaborazione di studi di fattibilità (da condursi mediante l’ausilio della metodologia dell’analisi costi-benefici), le soluzioni progettuali ottimali per il raggiungimento degli obiettivi identificati nella valutazione ex ante dei fabbisogni di infrastrutture e servizi;

• valutazione ex post di singole opere, svolta per misurare l’efficacia e l’utilità delle opere realizzate nei settori di competenza.

L’assetto organizzativo e le criticità

Venendo ora all’assetto organizzativo di ufficio interno, con specifico riferimento alla configurazione e alla composizione di questo, i Nuclei dei ministeri  sono collocati presso la struttura del dicastero incaricata della programmazione integrata di tutta l’amministrazione ovvero, ove non istituita, alle dipendenze di quella che definisce l’indirizzo politico-amministrativo[13].

L’art.3, comma 1, del d.p.c.m. 10 settembre 1999, come confermato dal d.p.c.m. n.262/2012[14], dispone che siano indette procedure selettive ai fini della scelta dei relativi componenti. Si tratta in particolar modo di personale laureato (funzionari e dirigenti), con esperienza pluriennale anche nel campo della valutazione.

Inoltre, i Nuclei sono composti, in via generale, da professionalità interne all’amministrazione e, solo “ove necessario”, integrati da esperti a questa esterni. Infatti, si ricorre, in via prioritaria, ai valutatori interni alle altre strutture di valutazione esistenti nell’amministrazione, limitando l’assunzione delle professionalità esterne ai casi in cui manchino adeguate professionalità e le valutazioni di specie siano complesse[15].

La durata in carica dei componenti, solitamente triennale, e la rinnovabilità sono determinate in autonomia da ciascuna amministrazione, come pure la corresponsione di eventuali indennità in favore dei membri interni e esterni[16] (fermo il limite posto all’indennità percepita da questi ultimi, normativamente definito[17]).

E’ prevista poi un’apposita disciplina delle cause di incompatibilità[18]. Inoltre, i decreti ministeriali istitutivi dei Nuclei prescrivono che i componenti, all’atto di conferimento dell’incarico e una volta all’anno, presentino una dichiarazione sull’insussistenza di eventuali cause di incompatibilità.

Infine, le risorse finanziarie, attraverso le quali viene garantito il funzionamento dei Nuclei,sono tratte da un apposito fondo, di cui all’art.1, comma 7, della l. n.144/1999. I relativi stanziamenti sono erogati dal Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE), sulla base di specifici criteri previamente determinati.

In primo luogo, si osserva che l’eventuale insediamento dei Nuclei alle dipendenze della struttura, incaricata di determinare l’indirizzo politico-amministrativo, quindi fiduciaria, potrebbe incidere sull’esercizio delle funzioni.

In secondo luogo, si ravvisano criticità in ordine al sistema di selezione. Vero è che il previo esperimento di procedure selettive comparative consente che la scelta di componenti capaci e meritevoli avvenga all’esito di un procedimento ad evidenza pubblica. Tuttavia, a tradire l’imparzialità potrebbero operare due meccanismi “perversi”. Da un lato, una non adeguata pubblicizzazione degli avvisi di selezione consentirebbe la partecipazione alla procedura di pochissimi soggetti, magari previamente individuati. Dall’altro, stanti le peculiarità di ciascun ministero, nel determinare criteri aggiuntivi, rispetto a quelli indicati in via legislativa, all’atto di indizione della procedura selettiva, potrebbero essere favorite precise figure. Si tratterebbe così di un confezionamento ad personam.

In terzo luogo, la circostanza che i Nuclei siano prioritariamente costituiti da membri interni all’amministrazione lede l’imparzialità e il buon andamento del loro operato. E’ bene infatti precisare che le diverse strutture del ministero (dipartimenti e direzioni), prima di sottoporre all’esame dei Nuclei le rispettive iniziative progettuali, ne curano già le relative valutazioni. I Nuclei rischiano così di svolgere una funzione essenzialmente di controllo su valutazioni già svolte. Quanto premesso, il fatto che i componenti dei Nuclei siano parte di quel dipartimento ovvero di quella direzione, che propone quel progetto, vulnera certamente l’imparzialità. Infatti, l’esercizio del mandato di valutatore potrebbe rischiare di tradursi in una indebita attività di promozione delle iniziative progettuali della struttura di appartenenza, a dispetto quindi di una imparziale valutazione. Inoltre, più in generale, la composizione dei Nuclei tutta interna, con personale in organico presso l’amministrazione, arreca un danno al buon andamento sia dei Nuclei stessi, sia degli altri uffici del ministero. Infatti, l’esercizio delle mansioni di funzionario e dirigente mal si concilia con quello delle funzioni attribuite ai Nuclei, che richiede un impegno costante e non ritagli di tempo.

In quarto luogo, per quel che concerne la durata in carica e la rinnovabilità, le funzioni, in base ai decreti ministeriali istitutivi, sono esercitate per un triennio o quadriennio, termine questo eccessivamente breve, attesa la durata settennale del ciclo di programmazione dei fondi europei. Non si comprende poi, attese le difficoltà nella ricerca delle informazioni al riguardo, se la rinnovabilità del mandato sia postergata o meno a un previo apprezzamento delle competenze e delle capacità del componente scaduto.

In quinto e ultimo luogo, relativamente alla disciplina delle incompatibilità, la normativa attuale difetta prima di tutto della puntuale indicazione degli incarichi inconciliabili con l’esercizio efficace e imparziale delle funzioni dei Nuclei, con potenziale innesco di dinamiche legate al conflitto di interessi. Inoltre, manca una specifica previsione relativa alle incompatibilità successive. Se si considera infatti il caso degli esperti esterni, la prospettiva di un futuro incarico -magari strategico- nell’amministrazione, del cui Nucleo si è parte, potrebbe compromettere la neutralità delle funzioni espletate, svolte perciò allo scopo di compiacere la futura autorità nominate.

La linea conservativa: l’ufficio

In base alle criticità evidenziate, si propongono le seguenti linee di intervento sull’assetto organizzativo dei Nuclei, l’una conservativa, l’altra innovativa.

Limitatamente alla prima, fermo il modello di ufficio, i principali correttivi suggeriti, senza pretesa di esaustività, sono quelli di seguito elencati:

• in primo luogo, fermo il meccanismo selettivo vigente, occorre reclutare esclusivamente professionalità esterne all’amministrazione che bandisce la procedura, per garantire l’imparziale esercizio delle funzioni di valutazione ed evitare che i Nuclei finiscano per confondersi con gli altri uffici del ministero;

• in secondo luogo, la durata del mandato deve essere lunga, possibilmente agganciata a quella settennale del ciclo di programmazione dei fondi europei, che vede appunto coinvolti anche i Nuclei. Soprattutto è necessario escludere tout court la rinnovabilità dell’incarico conferito agli esterni. In caso contrario, il rischio è quello che si instaurino rapporti di “familiarità” tra questi e l’amministrazione che conferma nuovamente l’incarico;

• in terzo luogo, con riguardo alla disciplina delle incompatibilità, una possibile fonte di regolazione è rinvenibile nel Codice Etico dei Nuclei. Il Codice, disciplinato all’art. 4, comma 2, del d.p.c.m. n. 262/2012, è definito come complesso di principi mediante cui affrontare i dilemmi etici, ovvero le situazioni di incertezza, in cui possono incorrere i componenti dei Nuclei, nei rapporti tra loro e con l’amministrazione. Il Codice consiste di due parti: la prima enuclea i principi che dovrebbero ispirare l’operato dei membri; la seconda individua — per specifiche tipologie di conflitto — le possibili soluzioni. Il Codice, almeno nella proposta elaborata da alcuni studiosi[19], prevede che, nel caso di attività conflittuali, il componente del Nucleo si astenga dal partecipare alla riunione. Inoltre, sempre sul punto, l’esperienza inglese, specificamente quella della National Infrastructure Commission (NIC)[20], può essere di ausilio ai fini della corretta individuazione delle soluzioni relative alla disciplina delle incompatibilità. La NIC è una executive agency, recentemente istituita, che fornisce al governo advices e recommendations relativamente alle priorità infrastrutturali del paese. La NIC opera nel rispetto della conflicts of interest policy, ovvero una politica sul conflitto d’interessi, che consiste dei seguenti passaggi: – viene preliminarmente individuato il compliance officer all’interno della commission, una sorta di garante della corretta esecuzione degli obblighi derivanti dalla policy; – successivamente, è istituito un registro, reso pubblico, periodicamente aggiornato con tutti gli incarichi svolti dai componenti della NIC; – potenziali conflitti di interesse debbono essere comunicati al compliance officer, in base al ben noto principio “if in doubt, disclose”. E’ poi la commission stessa che decide se il suo componente debba o meno astenersi dal partecipare a una data decisione. Peraltro, ove il fatto rivesta gravità assoluta, è prevista la revoca del mandato[21];

• in ultimo, per quel che riguarda la disciplina delle incompatibilità successive e del fenomeno di “revolving doors”, occorre individuare un periodo di raffreddamento, di almeno tre/quattro anni decorrenti dallo scadere del mandato, nel quale gli esperti esterni, membri del Nucleo di quella amministrazione, non possono accettare per conto di quest’ultima altre tipologie di incarichi amministrativi.

La linea innovativa: l’authority

Per quel che riguarda la linea di intervento innovativa, le opzioni prospettabili sono alternativamente tre: authority, executive agency e autorità tecnica indipendente. Peraltro, è bene precisare che qualunque delle tre soluzioni implica necessariamente una revisione del ruolo dei Nuclei di valutazione  e verifica degli investimenti pubblici istituiti a livello regionale, atteso che, in tutti e tre i casi, l’organo centrale, per poter correttamente operare, deve disporre di articolazioni dislocate per ambito territoriale.

Venendo dunque alla prima delle tre opzioni, si ritiene che la costituenda autorità sia ascrivibile al genus delle authority con funzioni di garanzia, seppur con alcune peculiarità rispetto a questa tipologia.  Infatti, se da un lato, analogamente alle autorità di garanzia, valuta caso per caso le singole iniziative di investimento pubblico, sottoposte al proprio apprezzamento, dall’altro, diversamente da queste, agisce in termini proattivi, con valutazioni ex ante appunto.

Trattandosi di autorità amministrativa indipendente, è necessario individuarne la fonte di legittimazione. Le autorità amministrative indipendenti, infatti, svolgono funzioni sensibili, dove entrano in gioco diritti sensibili (ex plurimis, si pensi alla tutela della privacy, a quella della concorrenza, che ricevono pieno riconoscimento a livello europeo)[22]. Per quel che qui rileva, nel nostro caso, si ritiene che la legittimazione di questa ipotetica authority sia rinvenibile nella equità intergenerazionale, intesa come dovere delle generazioni presenti di garantire pari opportunità di crescita alle generazioni future, attraverso un utilizzo sapiente delle risorse economiche, naturali etc. Sul punto, proprio l’art. 23 del d.lgs. n. 50/2016[23], relativo ai tre livelli di progettazione, richiama le finalità che con essi debbono essere conseguite, tra cui anche la conformità alle norme ambientali e alla normativa in materia di tutela della salute, il limitato consumo del suolo, il rispetto dei vincoli idro-geologici e sismici, il risparmio e efficientamento energetico. A ben vedere, si tratta di valori che evocano in qual modo quello dell’equità intergenerazionale.

Inoltre, è opportuno chiarire il grado di indipendenza dell’authority. L’indipendenza, come per tutte le autorità amministrative indipendenti, è duplice: da un lato, c’è infatti l’indipendenza del collegio, mentre, dall’altro, quella della struttura ammnistrativa sottostante. Tra i caratteri sintomatici del grado di indipendenza spicca anche quello dell’indipendenza economica, che si esprime come quella condizione per cui l’authority è in grado effettivamente di finanziare l’esercizio delle proprie funzioni attraverso risorse attinte in modo autonomo, non gravanti sul bilancio dello Stato. Si osserva però che, anche ove tale authority godesse dell’indipendenza economica, i suoi margini di manovra risulterebbero comunque compromessi dalla sottoposizione alle misure di spending review, una volta inserita nell’elenco Istat delle P.P.A.A., relativo al calcolo del conto economico consolidato[24].

La linea innovativa: l’executive agency

La seconda opzione concerne l’istituzione di una executive agency. Anche in questo caso è necessario decidere il taglio organizzativo da dare alla costituenda agenzia. Può essere di ausilio il raffronto con l’esperienza inglese, prendendo più precisamente a riferimento la National infrastructure commission, in ragione del ruolo strategico a questa riconosciuto nel Regno Unito.

Come efficacemente argomentato in “The Armitt review”, la qualità delle infrastrutture nel Regno Unito ha fortemente risentito della mancanza di una strategia a lungo termine e di una apposita struttura istituzionale indipendente a ciò deputata[25]. La NIC, istituita con legge del Parlamento, fino all’ottobre 2015 ha operato in forma provvisoria. Solo a partire da gennaio 2017 ha iniziato a svolgere stabilmente le proprie funzioni come executive agency, specificamente come non-departmental public body (assistendo cioè il Governo nell’assunzione delle decisioni ad alto contenuto specialistico)[26].

La NIC è una performance based agencies, che opera sulla base di un remit o charter, sottoscritto unitamente al Governo. Il remit definisce le priorità di policy a cui la NIC è tenuta ad attenersi, fermo restando la piena indipendenza nell’esercizio delle funzioni.

Per quel che riguarda la sua composizione, si compone di un Presidente e nove membri. In particolare, il Presidente, nominato dal Primo Ministro, previa consultazione degli esponenti di partito e dei livelli di governo decentrati, designa il Chief executive (amministratore delegato/direttore), a seguito di consultazione con il Ministro del tesoro. I membri, i c.d. commissioner, sono invece scelti da quest’ultimo, previa consultazione del Presidente della NIC e dei livelli di governo decentrati[27].

Le funzioni della NIC consistono, tra l’altro, nel fornire al governo advices e recommendations sulle priorità infrastrutturali. Infatti, la Commission produce rapporti e studi sugli specifici ambiti di intervento infrastrutturali e elabora reports annuali sui progressi compiuti nelle aree per cui è stato richiesto il proprio parere. Inoltre, redige il National infrastructure assessment, che individua il fabbisogno infrastrutturale del paese in una visione di lungo periodo (circa trent’anni). E’ certamente quest’ultima attività che pone la NIC al centro della programmazione strategica infrastrutturale del Regno Unito[28].

Al contrario, a livello nazionale, come già detto, si registrano specifiche carenze sul piano della capacità di valutazione e programmazione dei progetti . Non solo, le amministrazioni pubbliche stentano a raggiungere livelli di efficienza ottimali nella spesa per investimenti pubblici[29]. Una parziale spinta allo sviluppo di dette capacità, e così pure al conseguimento di migliori risultati in termini di rapporto input/output, potrebbe derivare dall’implementazione di un modello di programmazione per progetti a modalità concorsuale, analogamente a quello definito con il Piano Juncker[30], e dalla costituzione di un’apposita struttura istituzionale. Per quel che concerne il primo punto, occorre definire un piano nazionale, alimentato con risorse del bilancio pubblico, e creare una pipeline di progetti.  Invero, la realizzazione di un parco per gradi di progettazione potrebbe essere finanziata con le risorse del fondo progetti e del fondo opere, istituiti all’art. 10, comma 2, del d.lgs. n. 229/2011[31], rispettivamente destinati a sovvenzionare le spese relative alla progettazione e alla realizzazione delle opere pubbliche  Per quel che riguarda invece il secondo punto, quello relativo cioè all’istituzione di un’apposita struttura, la costituenda agenzia, su modello di quella inglese, supporta l’esecutivo nella definizione di una strategia di lungo periodo in tema di infrastrutture, mediante individuazione del relativo fabbisogno  in un arco temporale almeno trentennale; coadiuva poi le singole amministrazioni nell’individuazione degli interventi progettuali da porre in essere, assicurando la coerenza di questi con la strategia predeterminata di lungo periodo; infine, valuta detti interventi, ai fini della eventuale inclusione nella pipeline nazionale di progetti.

Si evidenzia però che la  costituzione di una executive agency non risolve alcuni dei problemi  più rilevanti emersi in riferimento a detto modello, tra cui anche quelli relativi alla dipendenza dell’agenzia dall’esecutivo, alla necessità di garantire l’efficienza ed efficacia delle sue attività rispetto a quelle svolte da qualunque altro ufficio amministrativo e alla partecipazione dei livelli di governo sub-statali.

La linea innovativa: l’autorità tecnica indipendente

La terza opzione di intervento riguarda la costituzione di una autorità tecnica indipendente, modello questo emerso con l’istituzione nel 2014 dell’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb)[32].

Tra le sue funzioni[33], svolte sulla base di un programma annuale delle attività autonomamente determinato, rientrano in particolare quelle relative all’analisi, verifica e valutazione delle questioni di finanza pubblica, ivi inclusi i documenti programmatici di bilancio; quelle di produzione di rapporti semestrali,presentati alle Camere e pubblicizzati sul sito dell’Upb; quelle di monitoraggio dell’attuazione delle politiche di bilancio europee in sede nazionale e quelle di aggancio allo European Network of independent fiscal institutions[34].

Per quel che concerne la sua composizione, l’Upb è costituito da un Consiglio e da un Comitato scientifico. Il primo si compone di tre membri, designati sulla base di passaggi parlamentari (quindi ancorato al circuito democratico, pur se indirettamente),incompatibili con qualunque altro ruolo per tutta la durata del mandato, la cui durata è fissata in sei anni non rinnovabili. Il Comitato scientifico è invece costituito da esperti nominati dal Consiglio, competenti nelle materie della finanza pubblica, con il compito di fornire indicazioni metodologiche in merito all’attività dell’Upb[35].

I caratteri dell’indipendenza sono ravvisabili anche nella durata lunga e non rinnovabile del mandato dei membri del Consiglio, nell’autonomia regolamentare e in quella contabile, come pure nell’aggancio in sede europea al Network delle fiscal institutions.

C’è poi un elemento ulteriore che aiuta a rafforzare la credibilità e l’indipendenza dell’Upb, ovvero l’incidenza delle sue funzioni sulle decisioni del Governo. Infatti, in specifici casi, il Parlamento ha il potere di chiedere all’esecutivo le ragioni per cui non intende conformarsi alle valutazioni dell’Upb(comply or explain). Peraltro, ove questa prassi fosse resa trasparente e accessibile a chiunque, l’esecutivo sarebbe maggiormente responsabilizzato nei confronti dell’opinione pubblica, in particolare dovendo rispondere di eventuali scelte sbagliate, assunte in difformità rispetto alle valutazione dell’Upb.

Una ipotetica autorità tecnica indipendente di valutazione, su modello dell’Upb, innanzitutto non è soggetta ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro, quindi dell’esecutivo. Soprattutto, atteso il paradigma del comply or explain, nell’opzione qui proposta, da applicarsi sempre e non a date condizioni, la valutazione finalmente è in grado di incidere in modo effettivo sulle decisioni di pubblico investimento. Se infatti questa costituenda autorità tecnica ritiene non desiderabile un dato investimento, l’esecutivo è sempre obbligato a motivare adeguatamente, in caso intenda discostarsi dal parere di questa. I benefici che si ritiene possano essere ottenuti sono i seguenti: –  disincentivo di politiche unsound; – responsabilizzazione dell’esecutivo attraverso un aumento dei costi reputazionali legati all’insuccesso di politiche di investimento pubblico, intraprese contrariamente al parere dell’autorità tecnica indipendente. Questo suppone però che sia data evidenza all’intero confronto dialettico tra il Governo e l’ipotetica autorità e che siano inoltre pubblicizzati tutti i documenti prodotti da quest’ultimo.

Conclusioni

Alla luce delle considerazioni svolte, si ritiene necessario porre mano alla disciplina relativa all’assetto organizzativo dei Nuclei dei ministeri, allo scopo di esaltarne le funzioni valutative e quindi potenziarne il ruolo nel complessivo sistema di gestione degli investimenti pubblici.

Attualmente, l’incidenza dell’attività dei Nuclei sulle decisioni di policy è minima. Si tratta, infatti, come detto, di uffici interni all’amministrazione, che rischiano di svolgere essenzialmente una funzione di controllo[36]. Come già affermato, sono i dipartimenti e le direzioni ministeriali a curare le valutazioni delle iniziative progettuali di pertinenza, che solo successivamente sono sottoposte all’esame dei Nuclei. Perciò, il rischio non è solo quello che i Nuclei svolgano un’attività di controllo su tali valutazioni, ma che, addirittura, i relativi esiti siano condizionati e parziali, siccome (i Nuclei) sono prioritariamente composti dal personale interno ai dipartimenti e alle direzioni, che sono appunto i soggetti promotori delle iniziative progettuali.

Per questi motivi, si ravvisa proprio nell’indipendenza l’ingrediente principe della “ricetta” del nuovo assetto organizzativo dei Nuclei dei ministeri. Occorre però essere cauti: l’indipendenza infatti si pone in una sorta di rapporto inversamente proporzionale rispetto alla dimensione dell’oggetto da valutare. Così, se per i progetti occorre che sia massima, essendo la valutazione più puntuale, per i programmi e le politiche invece tende a ridursi, non solo perché la valutazione assume contorni più sfumati, ma perché questa tende ad assomigliare alle attività di supporto alla programmazione.

Proprio quest’ultima, in quanto generale e ad ampio respiro, costituisce un momento di indiscutibile carattere politico e la valutazione, che si cala in questo frangente, intrecciandosi con il supporto alla programmazione, si “sporca”. Questo problema però, guardando all’esperienza inglese della NIC, è risolto mediante una charter, nel quale la commission e il Governo assumono reciproci impegni. Inoltre, la tenuta del sistema è assicurata da meccanismi di controllo e accountability, che fanno leva sui body, e da ampie forme di pubblicità e trasparenza relative all’attività della NIC.

Il caso inglese mostra che la “ricetta” dell’indipendenza consiste di una mescolanza di ingredienti tra loro bilanciati. L’idillio dell’indipendenza piena e absoluta, sciolta, rimane sul piano delle idee. E’ impensabile e inconcepibile la costituzione di una struttura priva di qualsivoglia legame con le istituzioni rappresentative. Questo legame, però, necessita di pesi e contrappesi. In questo, l’esempio d’oltremanica può essere di aiuto.

[1] Il presente contributo non ha pretesa di esaustività. Si ringrazia per le informazioni fornite il Dott. Piero Rubino, esperto NUVAP, Presidenza del Consiglio dei Ministri.

[2] Peraltro, viene anche osservato che, nei paesi a economia avanzata, proprio un aumento di un punto percentuale del PIL nella spesa per investimenti pubblici incide positivamente sulla crescita, producendo significativi incrementi dell’output (a condizione però che i programmi di investimento siano fondati su solide basi di efficienza e selezione dei progetti). Sul punto, v. “Making public investment more efficient”, International monetary Fund, 2015, p. 6, in www.imf.org. In particolar modo, “[…] Public investment supports the delivery of key public services, connects citizens and firms to economic opportunities, and can serve as an important catalyst for economic growth […]”;“Is it time for an infrastructure push? The macroeconomic effects of public investment”, International monetary fund, October 2014, in www.imf.org. V. anche F. Barbiero, Z. Darvas, “In sickness and in health: protecting and supporting public investment in Europe”, February 2014, in www.bruegel.org.

[3] Sul punto, v. anche http://www.consilium.europa.eu/it/policies/stability-growth-pact-flexibility/.

[4] Come evidenziato nella sezione del Documento di Economia e Finanza (DEF) 2017, relativa al Programma Nazionale di Riforma (PNR). V. Documento di economia e finanza, 2017, Sezione III, Programma nazionale di riforma, in www.mef.gov.it

[5] V. per esempio C. Virno, “Per crescere servono investimenti pubblici di qualità”, in www.lavoce.info. L’autore individua le possibili coordinate di una riforma del sistema degli investimenti pubblici, tra cui il varo di un nuovo assetto normativo e “[…] nuove strutture di valutazione, (sottolineatura aggiunta) assistenza e monitoraggio di progetti e programmi, in sostituzione di quelle esistenti ma non adeguate […]”.

[6] “Misure in materia di investimenti, delega al governo per il riordino degli incentivi all’occupazione e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali”.

[7] P. Rubino, “La riforma delle valutazioni di efficacia della spesa per investimenti pubblici: l’avvio di una nuova stagione?”, 2016, in www.ojs.uniurb.it.

[8] Per una ricognizione esaustiva sui Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici nei ministeri, v. da ultimo, C. Iannitti, “I Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici nei Ministeri”, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, n. 191-192, 2016, pp. 73-96.

[9] In particolare, l’art.1, comma 2, lettera c), della d.p.c.m. 10 settembre 1999 ha previsto che gli organismi in esame assicurino una “rete di risorse metodologiche e informative diffuse e condivise”. Infine, l’art. 5, comma 1, del d.p.c.m. n.262/2012 ha disposto che gli uffici legislativi delle amministrazioni centrali dello Stato, cui è affidata la titolarità dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), si avvalgono del supporto tecnico reso dai Nuclei della rispettiva amministrazione, qualora ricorra l’eventualità di provvedimenti normativi produttivi di effetti in termini di investimenti pubblici.

[10] “Attuazione dell’articolo 30,comma 9, lettere a), b), c) e d) della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche”.

[11] Cfr. art. 2 del d.lgs. n. 228/2011, in base al quale il Documento pluriennale di pianificazione è redatto con cadenza triennale e predisposto secondo lo schema-tipo, che è stato poi approvato come allegato II al d.p.c.m. 3 agosto 2012 “Attuazione dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228, in materia di linee guida per la valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche e del documento pluriennale di pianificazione degli investimenti in opere pubbliche”. Il documento si compone di tre sezioni, per il cui contenuto, cfr. artt. 2, 3, 4, 5 e 6 del d.lgs. n. 228/2011.

[12] Cfr. art. 8 del d.lgs. n. 228/2011, in base al quale le Linee guida sono predisposte secondo un modello tipo, di cui al d.p.c.m. 3 agosto 2012, allegato I, “Modello di riferimento per la redazione da parte dei ministeri delle Linee guida”.

[13] Cfr. art. 1, commi 3 e 4, della l. n. 144/1999; art. 2, comma 2, della Direttiva del Presidente del consiglio dei ministri 10 settembre 1999.

[14] “Regolamento recante disciplina dei nuclei istituiti presso le amministrazioni centrali dello stato con la funzione di garantire il supporto tecnico alla programmazione, alla valutazione e al monitoraggio degli investimenti pubblici”.

[15] Cfr. art. 3, comma 1, della direttiva del Presidente del consiglio dei ministri 10 settembre 1999; art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 228/2011; art. 3, comma 3, del d.p.c.m. n. 262/2012.

[16] V. i decreti ministeriali istitutivi dei Nuclei dei ministeri nelle sezioni “Opere pubbliche” di Amministrazione trasparente.

[17] Cfr. art. 3, comma 2, della direttiva del 10 settembre 1999; art. 145, comma 10, della legge 23 dicembre 2000, n. 388.

[18] Cfr. art. 3, comma 2, del d.p.c.m. n. 262/2012.

[19] Per un maggiore approfondimento, v. N. Stame, L. Leone (a cura di), “Attività di supporto conoscitivo per lo sviluppo del Codice etico dei Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici”, 20 dicembre 2013, p. 9 ss., in www.valutazioneinvestimenti. formez.it.

[20] Di cui meglio si dirà infra.

[21] V.,“National infrastructure conflicts of interest policy”, National infrastructure commission, in www.nic.org.uk

[22] M. D’Alberti, “Il valore dell’indipendenza”, in Astrid, “Arbitri dei mercati. Le autorità amministrati indipendenti e l’economia”, a cura di M. D’Alberti, A. Pajno, Bologna, 2010.

[23] “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonche’ per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”.

[24]Infatti, in applicazione dell’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e di finanza pubblica) e del Regolamento UE n. 2223/96-SEC 95, le autorità amministrative indipendenti sono incluse tra le amministrazioni pubbliche. Sul punto, si veda per esempio il Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 novembre 2012, n. 6014, che, su appello presentato dall’ISTAT avverso la sentenza del TAR Lazio n. 226/2012 (su ricorso dell’AGCOM) e avverso altre del medesimo giudice (su ricorso anche dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas), ha ritenuto legittimo l’inserimento delle autorità amministrative indipendenti nell’elenco predisposto dall’Istituto nel 2011.

[25]J. Armitt, “The Armitt Review. An independent review of long term infrastructure planning commissione for Labour’s Policy Review”, September 2013, in www.policyforum.labour.org.uk.

[26]“Corporate plan 2017-2018 to 201-2020”, National infrastructure commission, April 2017, in www.nic.org.uk.

[27]Tutti i provvedimenti di conferimento dell’incarico sono sottoposti a scrutinio del Parlamento inglese.

[28]“National infrastructure commission framework document”, National infrastructure commission , January 2017, in www.nic.org.uk.

[29]Le ragioni dell’inefficienza delle amministrazioni pubbliche sono essenzialmente ravvisabili nell’assenza di meccanismi concorrenziali  tra  queste, nella mancata considerazione del gradimento dell’utenza e nella spiccata propensione ad assecondare i voleri del vertice politico. Sul punto, v. anche G. Napolitano, “La logica del diritto amministrativo”, Il Mulino, Bologna, 2014.

[30]Il Piano europeo degli investimenti (noto come Piano Juncker) consiste nel tentativo di utilizzo del risparmio privato per il finanziamento degli investimenti addizionali a valenza pubblica con elevato rischio (con ciò scongiurando il rischio di produrre nuovo debito pubblico).“(…)Il passaggio dai contributi pubblici a fondo perduto all’utilizzo di vari strumenti finanziari nell’ambito di un finanziamento prevalentemente privato, implica porre al centro dell’attenzione il progetto, la sua qualità, i suoi effetti, la sua redditività. Per di più, la presenza di investitori privati ha come probabile risultato – dal punto di vista valutativo – quello di preselezionare e scartare i progetti inefficienti sotto il profilo allocativo, in quanto gli investitori privati sono generalmente molto attenti sulle proprie valutazioni di convenienza. Poiché il concorso tra progetti è basato esclusivamente sul merito, dovranno essere valutati e selezionati dai singoli Paesi quei progetti con un effettivo alto tasso di redditività finanziaria ed economica. La partecipazione dei privati, per altro, dovrebbe fungere da deterrente a qualsivoglia manipolazione operata nel corso dell’esercizio valutativo (…) è capitato spesso che la concessione di grant abbia comportato, almeno nel caso italiano, scarsa attenzione per i risultati attesi del progetto e quindi per i criteri di selezione, in quanto i costi dei contributi erano ampiamente distribuiti tra i contribuenti e gli effetti del progetto erano difficilmente riconducibili ai responsabili delle scelte. (…) I progetti presentati parteciperanno, come già ricordato, a un concorso e una selezione sovranazionale senza alcuna riserva per area geografica o per settore. La valutazione riguarderà solo il merito dei progetti e sarà effettuata da un Comitato indipendente sempre a livello europeo (…)”. V. F. Petrina, C. Virno, “Il Piano di investimenti europeo come strumento di razionalizzazione dei processi decisionali e di diffusione della valutazione economica a livello nazionale”, luglio 2015, in www.upbilancio.it.

[31] “Attuazione dell’articolo 30, comma 9, lettere e), f) e g), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti”.

[32] Malgrado formalmente istituito con l’art. 16 della l. 24 dicembre 2012, n. 243, “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione”. Per una ricognizione critica sull’UPB, v. anche M. P. Chiti, “L’Ufficio parlamentare di bilancio e la nuova governance della finanza pubblica”, 2014, in www.astrid.it. Sui fiscal councils, v. L. Landi, “Fiscal council: una comparazione internazionale e il caso italiano”, 2012, in www.luiss.it;, “Principles for independent fiscal institutions and country notes”, OECD, April 2015, in www.oecd.org.; “Public governance and territorial development directorate, recommendation of the Council on principles for independent fiscal institutions”, OECD, February 2014, in www.oecd.org.

[33] Cfr. art. 18 della l. n. 243/2012. V. anche, “Programma annuale delle attività dell’Ufficio parlamentare di bilancio”, Ufficio parlamentare di bilancio , 2017, in www.upbilancio.it.

[34] Lo European Network of independent fiscal institutions, istituito nel settembre del 2015, è un organismo che raccoglie attualmente 23 delle fiscal institutions degli Stati membri, tra cui anche l’Upb. In particolare, “(…) The Network supports the efforts to review and reinforce the EU fiscal framework, seeking to better exploit the synergies between rules and institutions, as well as between different levels of administration whilst respecting the principle of subsidiarity and enhancing local ownership and accountability(…)”. V. http://www.euifis.eu/eng/fiscal/108/about-us.

[35] Cfr. art. 16, commi 2 e 3, della l. n. 243/2012. V. anche, “Regolamento di organizzazione e funzionamento dell’Ufficio parlamentare di bilancio”, Ufficio parlamentare di bilancio, 2014, in www.upbilancio.it

[36] V. F. Petrina, “Azione operativa E: Supporto ai Nuclei di valutazione e ad Amministrazioni centrali, regionali e locali o gruppi di Amministrazioni impegnate in processi valutativi e auto valutazione”, 30 maggio 2016, in www.valutazioneinvestimenti.formez.it; F. Petrina, C. Virno, “Procedure e organismi di valutazione degli investimenti pubblici”, luglio 2001, in www.rgs.mef.gov.it.