I poteri del Presidente del Consiglio nel corso di un’emergenza sanitaria

Siamo di fronte ad un evento epocale, un’epidemia di proporzioni bibliche in grado di imprimere modifiche permanenti alle culture dei popoli ed ai valori di ogni individuo.

Nel mentre, però, le nazioni sono impegnate nella “guerra al virus”: sanitari ed istituzioni dedicano ogni energia per salvare vite umane ed economie. La sfida richiede coordinazione, ordine, da parte di ogni cittadino.

I moderni ordinamenti giuridici occidentali, in quanto strumenti di ordine e coordinamento sociale ispirati a principi di uguaglianza, libertà e solidarietà, sono chiamati alla dura prova dell’emergenza. Debbono presentarsi da un lato flessibili, così da consentire la predisposizione di interventi straordinari e di immediata risposta, dall’altro stabili, così da non prestare il fianco ad arbitrarie o permanenti compressioni dei diritti fondamentali dei cittadini e, dunque, alle derive autoritarie.

Nell’incerto terreno dell’emergenza l’ordinamento giuridico italiano si rivela ancora una volta pronto e correttamente predisposto a fornire ai poteri dello Stato strumenti adeguati, senza tuttavia abdicare alle esigenze di protezione dei cittadini. Semmai è la qualità degli attori a determinare l’adeguatezza delle scelte. La tragica memoria con la quale i costituenti si sono approcciati alla redazione della Costituzione rappresenta la chiave per comprendere sfumature ed equilibri predisposti in essa: sediamo sulle spalle forti di grandi personalità che, nella drammaticità della loro esperienza, ci hanno consegnato uno strumento di pregiato valore.  Nondimeno i cittadini devono essere consapevoli del significato del momento storico che stanno vivendo e del senso delle scelte che adesso vengono assunte, in particolare di quelle che interessano la libertà delle persone.

Il 31 gennaio 2020, il giorno dopo la dichiarazione di emergenza internazionale di salute pubblica dell’Organizzazione mondiale della sanità, il Governo italiano si riunisce e decreta lo stato di emergenza sanitaria nazionale, con delibera governativa.

Lo stato di emergenza è istituto di diritto pubblico regolato dal decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1. In circostanze di straordinario pericolo per l’incolumità della cittadinanza, il Governo può ottenere la riassunzione di immediati poteri dispositivi e di spesa. In questo modo il Presidente del Consiglio dei Ministri, insieme al Capo del dipartimento della protezione civile, assume la massima Autorità di ordine pubblico e Autorità di salute pubblica, sintetizzabile nella carica di capo supremo di protezione civile. Recita l’art. 25, co. 1, prima parte del suddetto decreto legislativo: «Per il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza di rilievo nazionale si provvede mediante ordinanze di protezione civile, da adottarsi in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea». L’utilizzo dello strumento dello stato di emergenza si rende necessario per poter immediatamente introdurre misure, anche considerevolmente limitative di diritti costituzionali, senza dover preventivamente subire il controllo del potere legislativo, pena l’allungamento dei tempi che deriva dal dibattito. Infatti, i danni causati dal diffondersi del virus Covid-19, così come conosciuto e stabilito pressoché unanimemente dalla comunità scientifica, possono essere limitati solo compiendo immediati sforzi di cd. distanziamento sociale, cioè impedendo alle persone di avere contatti fisici ravvicinati, nel preciso scopo di interrompere la cd. catena del contagio. Altra urgenza è ridurre la cd. curva del contagio, cioè il fattore moltiplicativo attuale dei contagi, per consentire al Sistema sanitario nazionale di curare correttamente tutte le persone che, man mano, ne abbiano bisogno.

Nella situazione che così si è delineata, è evidente come il diritto alla salute sia in diretta contrapposizione al diritto alla libertà personale ed alla libertà di iniziativa economica privata, richiedendone la compressione. Sono poi interessati il diritto all’istruzione, la libertà di culto etc. Le materie ordinamentali interessate sono la tutela della salute, la protezione civile ed il governo del territorio, tutte di competenza legislativa concorrente e regolamentare esclusiva delle Regioni, in forza di quanto stabilito dall’art. 117 Cost.

L’art. 118, co. 1 Cost. consente che un livello di governo di maggiore interesse territoriale riassuma presso di sé l’esercizio di una funzione amministrativa, ed i relativi poteri esecutivi, originariamente affidati a livelli di governo più locali. È una delle configurazioni del principio di sussidiarietà verticale, dettata dalla necessità di assicurare l’esercizio unitario della funzione. La Costituzione si riferisce espressamente anche al principio di adeguatezza: è legittima solo la scelta necessitata.

Il Governo italiano emana una serie di provvedimenti normativi coperti dal principio di necessità e dalla normativa di protezione civile: Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri e Decreti legge. È interessante notare che lo stato di emergenza nazionale è stato dichiarato invocando un innominato principio di precauzione, evidentemente in materia sanitaria.

Con un primo decreto legge, il d.l. n. 6 del 23 febbraio 2020[1], il Governo adotta il primo atto legislativo propriamente detto, consentendo alle autorità competenti (senza meglio specificare chi abbia il dovere di controllare ed attivarsi) di adottare i provvedimenti necessari. In particolare, con l’art. 2 si conferiscono poteri indefiniti, e perciò astrattamente illimitati, ancorché vincolativamente finalizzati, di disporre ulteriori misure. I Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 e del 9 marzo 2020 limitano gli spostamenti delle persone. Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 marzo 2020 dispone la chiusura o la forte limitazione dell’esercizio delle attività professionali ed economiche.

Nel quadro così delineato, alla luce della necessità di approntare la migliore risposta sociale al dilagare del contagio, sono istituite importanti limitazioni alle libertà personali, alla libertà dell’iniziativa economica, quindi al diritto al lavoro, ed a numerosi altri diritti delle persone.[2]

Per quanto concerne le limitazioni alla libertà personale, esistono tradizionalmente forti limiti ordinamentali. Su tutti, l’art. 13 Cost. impone che soltanto la legge del Parlamento possa stabilirne presupposti e forme, che in ogni singola circostanza devono essere sottoposti al controllo dell’Autorità giudiziaria la quale si esprime con atto motivato ed impugnabile. Nondimeno, in caso di necessità ed urgenza, i sindaci ed i prefetti possono adottare provvedimenti contingibili ed urgenti in grado di impattare sulla libertà dei cittadini, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento. La dottrina e la giurisprudenza riconoscono a siffatti provvedimenti la capacità di derogare anche a diritti costituzionali, in quanto finalizzati e necessitati alla protezione di un interesse ritenuto prevalente. Infine, il Presidente della Giunta regionale, che dirige l’esercizio delle funzioni amministrative delegate dallo Stato ed originarie della Regione, nei limiti di quanto disposto dai rispettivi statuti regionali, dispone del potere regolamentare e del potere di emanare ordinanze.[3]

Tuttavia, il Governo non dispone formalmente di uno strumento normativo secondario di necessità ed urgenza. La L. n. 400 del 1988, in particolare l’art. 17, non attribuisce facoltà regolamentari di emergenza che siano in grado di derogare alla normativa primaria, comunitaria o costituzionale.

La libertà personale, anche più della salute, è connotata di particolare resistenza alle limitazioni, quale prodotto di una secolare tradizione che, come sempre, trae vigore dalle più atroci esperienze del passato. Tuttavia, l’assetto costituzionale degli interessi generali ammette modulazioni in ragione della sopravvenuta maggiore rilevanza di taluno di essi.

Il virus Covid-19 ci pone di fronte a qualcosa di epocale: la massima espansione del diritto alla libertà personale è in contraddizione con il diritto alla vita. Così stabilita la necessità di favorire la prevalenza della salute pubblica e, ancora di più, della sopravvivenza della cittadinanza, la libertà personale deve tollerare la ragionevole limitazione. È dunque accettabile una limitazione che sarebbe in ogni caso esigibile da ogni cittadino nei confronti degli altri. Così facendo, però, si crea un solco pericoloso, che la Costituzione ha definitivamente blindato con la massima delle protezioni possibili (controllo del Parlamento, controllo dell’Autorità giudiziaria, impugnabilità della decisione, controllo della Corte Costituzionale sulle leggi), non da ultimo corroborata dalle tutele pattizie di ordine internazionale ed unitario, a tutela della libertà personale.

Dunque, l’ordinamento giuridico si mostra strumento adatto a fronteggiare anche quest’emergenza, non senza difficoltà, in favore del diritto alla vita. Seppur non espressamente menzionato nella Costituzione, il diritto alla vita si ricava tradizionalmente dal tenore complessivo della Carta quale diritto fondamentale ed è espressamente riconosciuto all’art. 2 CEDU ed all’art. 2 CDFUE, il che consente di porlo in diretto rapporto con il diritto alla libertà. Ne deriva che la rigidità del disposto dell’art. 13 Cost. consegna una norma emergenziale dalla sostanza ben più mitigata in forza del principio di non contraddizione. Se la massima tutela del diritto alla libertà personale danneggia il diritto alla vita, è ammissibile una limitazione emergenziale in quanto strettamente necessaria a proteggere la vita delle persone.

La normativa di protezione civile e lo stato di emergenza, giustificato dallo stato di cose, dalle conoscenze scientifiche e dalla pericolosità della minaccia, il supporto del disposto dell’art. 118 Cost., la normativa primaria che attribuisce poteri regolamentari al Consiglio dei Ministri e le disposizioni del TUEL che assicurano agli enti territoriali di governo l’esercizio di poteri straordinari di emergenza, la facoltà del Governo di accentrare i poteri al fine di assicurarne l’esercizio unitario, l’ineludibile esigenza sia logica che giuridica che ogni provvedimento di tal guisa sia adottato alla luce del principio di necessità, infine la normativa internazionale ed unitaria, consentono qualcosa di inedito.

Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, invero strumento pressoché inusitato, regola uno stato emergenziale dalle dimensioni epocali, ottenendo copertura normativa da decreti legge che temporaneamente sfuggono al controllo parlamentare pur impattando fortemente sulle libertà personali. Nondimeno, l’art. 15 CEDU e gli artt. 52 e 54 CDFUE consentono espressamente che le libertà possano essere limitate in casi di pericolo pubblico che interessino la vita dello Stato, nell’ambito di una selezione di interessi che sia ispirata a principi democratici e di tutela della sicurezza e della vita delle persone, dettata dalla necessità e nei limiti in cui sia strettamente necessario a tutelare tali interessi. Non si tratta di modificare l’ordinamento giuridico, ma di interpretare correttamente poteri e limiti degli strumenti già esistenti, anche adottando soluzioni estreme. Ne deriva la primaria necessità che permanga il controllo parlamentare sulle scelte emergenziali governative, le quali restano pur sempre ab origine illimitate e collocate presso il potere esecutivo, e la limitatezza temporale dello stato di emergenza, espressamente previsto.

In ogni caso, con il più recente decreto legge n. 19 del 25 marzo 2020 il Governo migliora la qualità delle disposizioni emanate: si riferisce esplicitamente all’art. 18, co. 1 Cost. (ancorché impropriamente richiamato, poiché insufficiente ex se a giustificare talune limitazioni); prevede espressamente poteri e limiti in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri; pone limiti all’esercizio della funzione di tutela della salute da parte delle Regioni e dei sindaci, espressamente sanzionando di inefficacia le ordinanze contingibili ed urgenti che siano in contrasto con la disciplina nazionale (art. 3); introduce sanzioni ad hoc avverso la violazione delle disposizioni da parte dei cittadini ed abroga la frettolosa normativa precedente.[4]

Ho sentito invocare la predisposizione di commissioni parlamentari al fine di operare un controllo successivo sulla legittimità dell’operato del Governo. Mi aspetto, invece, che si faccia qualcosa di più. Si parla molto del whatever it takes, cioè dell’agire ad ogni costo, fare tutto ciò che è necessario senza preoccuparsi della gravità della misura adottata, purché sia sufficiente a realizzare lo scopo. Tanto è stato compiuto impattando sulla libertà personale, al fine di favorire il diritto alla vita, ma ancora molto resta da fare sul diritto alla salute e sull’aspettativa di iniziativa economica privata, cioè la salute dell’economia. La più corretta tutela della salute delle persone impone l’adozione di misure whatever it takes che impattino sulla gestione del personale sanitario, coordinandolo e garantendogli tutele affinché gli angeli non siano uno stormo indisciplinato ed indifeso. Anche la migliore tutela dell’economia nazionale impone l’adozione di misure whatever it takes, in grado di sostenere la forte caduta che già si sta verificando e che si manifesterà con ogni evidenza tra alcuni mesi. Occupandosi adeguatamente di tutti gli interessi in gioco, si ottiene un corretto bilanciamento.

[1] Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 5 marzo 2020, n. 13.

[2] Limitazione o sospensione dell’attività dei Tribunali, della libertà di esprimere pubblicamente il culto, alle attività culturali, all’istruzione etc.

[3] Così, P. Bilancia, Potere legislativo regionale e interventi d’urgenza: non c’è bisogno del decreto legge, in associazionedeicostituzionalisti.it/old_sites/sito_AIC_2003-2010/dibattiti/riforma/bilancia.html, 2002. La giurisprudenza costituzionale è orientata in questo senso.

Si veda anche A. Vuolo, Il potere normativo della Giunta regionale, in forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0107_vuolo.pdf, pp. 16 ss., 2008.

[4] Le disposizioni limitative, di contrasto alla diffusione del contagio, erano state originariamente introdotte con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020 limitatamente alle cc.dd. zone rosse e poi estese a tutto il territorio nazionale con il provvedimento del 9 marzo 2020.