Il caso Ioane Teitiota: cambiamenti climatici e rifugiati ambientali

Sommario: §1. Introduzione – §2. Il caso di Ioane Teitiota – §3. La decisione del Comitato ONU dei diritti umani §4. La carente protezione dei rifugiati climatici negli strumenti giuridici internazionali –§3. Conclusione

§1. Introduzione

Il 24 ottobre 2019, il Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite ha pubblicato le sue opinioni sul caso Ioane Teitiota v. Nuova Zelanda, riguardante la denuncia di un individuo, il sig. Teitiota cittadino di uno degli small islands states, richiedente asilo a causa degli effetti del cambiamento climatico. Il parere del Comitato per i diritti Umani costituisce una decisione, già definita “storica” nonché di notevole importanza: il Comitato, infatti, per la prima volta, ha riconosciuto che il rimpatrio forzato di una persona in un luogo in cui la sua vita sarebbe a rischio a causa degli effetti negativi del cambiamento climatico può violare il diritto alla vita. I cambiamenti climatici, difatti, hanno effetti determinanti che possono innescare  l’obbligo di non-refoulement quando la vita di un soggetto che lascia il proprio paese per ragioni ambientali è minacciata dal degrado e dai disastri ambientali.

Dopo una breve ricostruzione del caso, il contributo proseguirà esaminando la decisione adottata dal Comitato per i diritti umani, mentre nella parte finale verrà posta l’attenzione sulla problematica della protezione dei rifugiati climatici negli strumenti internazionali relativi alla tutela dei diritti umani e ai cambiamenti climatici.

§2. Il caso Ioane Teitiota

Il ricorrente, il sig. Ioane Teitiota, è un cittadino della Repubblica di Kiribati, in Oceania, che, dopo aver lasciato l’isola in cui abitava -Tarawa- a causa del progressivo innalzamento del livello mare, aveva presentato domanda per il riconoscimento dello status di rifugiato alle autorità della Nuova Zelanda.

Nello specifico, l’autore della comunicazione ha sostenuto che gli effetti del cambiamento climatico e l’innalzamento del livello del mare lo avrebbero indotto, insieme alla sua famiglia, a emigrare dalla sua terra d’origine fino in Nuova Zelanda. La situazione a Kiribati, infatti, sarebbe divenuta sempre più instabile e precaria dovuta all’innalzamento del livello del mare causato dal riscaldamento globale. Ma non solo. L’acqua potabile sarebbe divenuta scarsa a causa della contaminazione da acqua salata e del sovraffollamento dell’isola. I tentativi di combattere l’innalzamento del livello del mare sono stati in gran parte inefficaci. Le terre abitabili su Tarawa si sono erose, provocando una crisi abitativa e dispute relative al possesso di terre che in alcuni casi  hanno provocato numerose vittime. La Repubblica di Kiribati è quindi diventata, per l’autore e la sua famiglia, un ambiente insostenibile e violento.

Nel 2012 il ricorrente aveva presentato domanda d’asilo alle autorità neozelandesi competenti, le quali, tuttavia, l’avevano rigettata. Egli si è cosi rivolto al Tribunale per l’immigrazione e la protezione (Immigration and Protection Tribunal) che dopo aver valutato ex novo l’esame dei ricorsi relativi alle richieste di riconoscimento come rifugiato e/o persona protetta ha emesso una decisione negativa sulla richiesta di asilo del sig. Teitiota. Tuttavia, il Tribunale non ha escluso la possibilità che il degrado ambientale possa “creare percorsi nella Convenzione sui rifugiati o nella giurisdizione delle persone protette”. La Corte d’Appello e la Corte Suprema negarono, poi, ciascuno i successivi appelli dell’autore sulla stessa questione. In particolare la Corte Suprema rilevava come  da un lato, in caso di ritorno a Kiribati, il sig. Teitiota non sarebbe stato in pericolo di subire alcun danno effettivo e, dall’altro, come non vi fosse evidenza del fatto che il governo del Paese fosse stato manchevole nell’offrire protezione ai propri cittadini in relazione alle problematiche legate al cambiamento climatico. Il 15 settembre 2015 l’autore è stato arrestato e ha ricevuto un ordine di espulsione.

§3. La decisione del Comitato ONU dei diritti umani

Esauriti tutti i ricorsi interni, il Sig. Teitiota si è rivolto al Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite[1],  in virtù dell’articolo 5 del Protocollo opzionale al  Patto  internazionale  sui  diritti  civili  e  politici, sostenendo che, respingendo lui e la sua famiglia verso Kiribati, la Nuova Zelanda aveva violato il suo diritto alla vita, riconosciuto dall’articolo 6 del Patto. Il Comitato ha così esaminato la comunicazione alla luce di tutte le informazioni messe a sua disposizione dalle parti.

Nel valutare se vi fosse stata una chiara arbitrarietà, errore o ingiustizia nella valutazione da parte delle autorità dello Stato parte dell’affermazione dell’autore, il Comitato rileva che, nelle loro decisioni, i tribunali neozelandesi hanno ammesso la possibilità che “gli effetti del cambiamento climatico o di altri disastri naturali potessero fornire una base per la protezione”. Sebbene il Comitato non contesti le prove fornite dall’autore, l’organismo ONU ritiene, però, che il diritto alla vita del Sig. Teitiota  e della sua famiglia non è stato violato dallo Stato neozelandese in seguito alla loro espulsione a Kiribati poiché le prove fornite dal ricorrente non dimostrano che egli corresse il rischio di un pericolo reale, personale e ragionevolmente prevedibile di una minaccia ai suoi diritti alla vita a seguito di atti violenti derivanti da sovraffollamento o controversie sulla terra privata a Kiribati; il ricorrente non era, infatti, direttamente coinvolto in conflitti  riguardanti le terre coltivabili, né sono state portate prove sufficienti per riconoscere che egli non avrebbe avuto accesso all’acqua potabile. D’altronde il Comitato accetta l’argomentazione di Teitiota secondo cui l’innalzamento del livello del mare potrebbe rendere Kiribati inabitabile, ma afferma che il lasso di tempo da 10 a 15 anni, come suggerito dall’autore, potrebbe consentire allo Stato del Kiribati, con l’assistenza della comunità internazionale, di adottare misure affermative per proteggere e, ove necessario, ricollocare la sua popolazione

Tuttavia, il caso di specie presenta interessanti punti di riflessione poiché questa sentenza stabilisce nuovi standard che potrebbero influenzare le future richieste d’asilo legate al cambiamento climatico.

Anzitutto il Comitato, mette in risalto il rapporto tra il principio di non-refoulement e i diritti fondamentali della persona umana, facendo riferimento all’obbligo degli Stati parti di non estradare, deportare, espellere o in altro modo allontanare una persona dal proprio territorio in paesi in cui gli effetti dei cambiamenti climatici le espongono a fenomeni potenzialmente letali (articolo 6 del Patto) o in cui corrono un rischio concreto di essere sottoposti a trattamenti crudeli, inumani o degradanti (articolo 7)[2]. Il divieto di respingimento è un principio consuetudinario ben consolidato nel diritto internazionale ma la rilevanza di questa decisione risiede nel riconoscimento di un collegamento tra calamità naturali e obblighi incombenti sugli Stati circa il rispetto dei diritti umani, ed in particolare, del diritto alla vita.Quest’obbligo, però, può essere più ampio del campo di applicazione tipico del principio di non respingimento  ex articolo 33 della Convenzione  di  Ginevra del 1951 in materia di rifugiati, in quanto può anche richiedere la protezione degli stranieri non aventi diritto allo status di rifugiato[3].Gli Stati devono, quindi, consentire a tutti i richiedenti asilo, che rivendicano un rischio reale di violazione del loro diritto alla vita nello Stato di origine, l’accesso a procedure di determinazione dello status di rifugiato o di altro tipo che potrebbero offrire loro protezione contro il respingimento. Pertanto, devono essere presi in considerazione tutti i fatti e le circostanze pertinenti, compresa la situazione generale dei diritti umani nel paese di origine dell’autore[4]. Il Comitato però evidenzia che il rischio deve essere personale, che non può derivare semplicemente dalle condizioni generali dello Stato ospitante, tranne nei casi più estremi, e che esiste una soglia elevata per giustificare in modo sostanziale l’esistenza di un rischio reale di danno irreparabile[5].

Le problematiche legate al cambiamento climatico vengono innestate, per così dire, nell’ambito del diritto alla vita, così come riconosciuto dall’art. 6 del Patto. Il degrado ambientale, il cambiamento climatico e lo sviluppo insostenibile costituiscono alcune delle più pressanti e gravi minacce alla capacità delle generazioni presenti e future di godere del diritto alla vita[6]. Il Comitato dei Diritti Umani aveva già affermato negli anni precedenti, nel General Comment n. 36 del 2018, che il diritto alla vita non è limitato alla mera esistenza, ma comprende un campo di applicazione più ampio, per essere esente da atti e omissioni che sono destinati o possono essere tenuti a causare la loro morte innaturale o prematura, e di godere di una vita dignitosa.

Il degrado ambientale, dunque, può compromettere il godimento effettivo del diritto alla vita e, influenzando negativamente il benessere dell’individuo, può portare ad una sua violazione. A questo proposito il Comitato richiama la relazione dell’articolo 6 con altri regimi legali tra cui rientra anche il diritto internazionale dell’ambiente[7]: di conseguenza  quando  i migranti sottopongono alle autorità statali  domande  d’asilo sostenendo  che  la  loro  vita  è  messa  in pericolo  a  causa  del  degrado  ambientale,  gli  Stati  recipienti devono tenere in debito conto e rispettare gli obblighi legati al divieto di respingimento. Gli Stati, quindi, hanno non solo l’obbligo -negativo- di astenersi dal creare un danno intenzionale alla vita  ma devono adottare misure appropriate – obbligo positivo-  per affrontare le condizioni generali della società che possono dar luogo a “reasonably foreseeable threats and life-threatening situations that can result in loss of life[8]“, cioè, a minacce dirette alla vita o impedire agli individui di godere del loro diritto alla vita con dignità, compresa la creazione e il mantenimento di un ambiente sicuro e favorevole alla difesa dei diritti umani.

Il Comitato ricorda che spetta in generale agli organi degli Stati parti esaminare i fatti e le prove del caso al fine di determinare l’esistenza di tale rischio, a meno che non si possa stabilire che la valutazione è stata manifestamente arbitraria o ha costituito un errore manifesto o un diniego di giustizia.

Infine il Comitato, nella decisione sul caso Teitiota, osserva chi i danni causati dal cambiamento climatico, che incidono sul diritto alla vita, possono insorgere  sia a seguito di “sudden-onset events”(eventi a insorgenza improvvisa) che hanno un impatto immediato ed evidente per un periodo relativamente breve, e  i “slow-onset processes” (processi a insorgenza lenta) possono avere un impatto graduale e negativo sui mezzi di sussistenza e sulle risorse per un periodo di mesi o anni. Entrambe le tipologie di eventi possono incentivare il movimento transfrontaliero di individui che cercano protezione dai danni legati al cambiamento climatico e possono, dunque, creare giustificate pretese di non-refoulement da parte dei richiedenti anche se il rischio per il diritto alla vita deve essere effettivo, individualizzato e ragionevolmente prevedibile.

§4. La carente protezione dei rifugiati climatici negli strumenti giuridici internazionali

La decisione del Comitato per i diritti umani evidenzia l’ampia portata delle implicazioni giuridiche e politiche in relazione sia al campo di applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati, sia alla protezione internazionale delle persone in fuga in seguito a calamità naturali.

Nonostante il nesso esistente tra cambiamenti climatici e migrazioni forzate, non c’è ancora un consenso univoco su una precisa definizione di “rifugiato climatico”. L’ampio uso del termine “rifugiato” in relazione alla tematica ambientale non implica che i migranti che lasciano il proprio paese per ragioni ambientali siano riconosciuti, in modo automatico, come rifugiati alla stregua del diritto internazionale con la protezione giuridica che ne consegue.

Sebbene siano diversi gli strumenti internazionali posti a tutela dell’ambiente, non esiste, infatti,attualmente, una protezione legislativa di carattere internazionale adeguata per questa tipologia di migranti. Da un punto di vista giuridico, quindi, la categoria dei rifugiati ambientali non esiste.Sia la Convenzione sui rifugiati di Ginevra del 1951 sia il Protocollo supplementare del 1967 non presentano alcun riferimento alle vittime del degrado ambientale. Ai sensi dell’art. 1 della Convenzione di Ginevra, si definisce rifugiato qualsiasi individuo che “nel giustificato timore d’essere perseguitato per ragioni di razza, religione, cittadinanza, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato; oppure chiunque, essendo apolide e trovandosi fuori del suo Stato di domicilio in seguito a tali avvenimenti, non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi”. Un individuo che è riconosciuto come rifugiato implica, inoltre, che non può essere “espulso o rimpatriato coercitivamente dallo Stato di ingresso verso le frontiere ove la sua vita o libertà sarebbero minacciate[9]“, secondo il principio di non-respingimento.

Questa definizione si fonda sul concetto di diritti umani ed è imperniata sulla necessità di fornire protezione dalle persecuzioni. E’ evidente che la categoria dei rifugiati ambientali è esclusa dalla protezione, nonostante i dati mostrino che la maggioranza di coloro che cercano asilo attualmente appartengono a tale categoria. Un cittadino, dunque, non può evocare come motivo di persecuzione le difficoltà che emergono nei territori in cui risiede a seguito di una calamità naturale. La Convenzione del 1951, tra l’altro, è caratterizzata da un rigido carattere interstatale: in sostanza, uno Stato conferisce la protezione internazionale nei soli casi in cui un individuo fugge per ottenere asilo dalle persecuzioni non ricevendo protezione nello Stato di residenza o di cittadinanza abituale. D’altronde, coloro che a causa di un evento ambientale sono costretti ad allontanarsi dal loro territorio, non rientreranno nel campo di applicazione della suddetta Convenzione anche se il loro Stato,in quel momento, non è capace di fornirgli adeguata protezione.

I limiti della Convenzione di Ginevra del 1951 non derivano da una lacuna normativa, bensì dalle contesto e dall’epoca in cui fu promulgata: erano gli anni immediatamente successivi al secondo conflitto mondiale in cui le spinte migratorie avevano ragioni pressoché diverse da quelle attuali. Pur potendo configurare la difesa dell’ambiente come diritto collettivo, non rientra nelle categorie della Convenzione di Ginevra del 1951 sulle persone che possono fruire dello status di rifugiato ossia appartenenza a gruppo politico, sociale, religioso. Questo non esclude, però, che, valutando la ratio alla base delle norme internazionali a tutela dei rifugiati, attraverso un’interpretazione estensiva e il consolidarsi di una prassi in tal senso, che ovviamente richiede del tempo, è possibile colmare il vuoto normativo in materia di rifugiati climatici. La decisione del Comitato ONU sul caso Teitiota è significativa poiché estende il principio di non-refoulement anche ai rifugiati climatici, costituendo, dunque, in futuro un  precedente giurisdizionale.

Tuttavia uno dei primi strumenti internazionali in cui è possibile individuare una correlazione tra i danni all’ambiente naturale e le conseguenze migratorie è la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Desertificazione del 1994 che nel suo preambolo afferma che “la desertificazione e la siccità compromettono lo sviluppo sostenibile vista la correlazione esistente tra questi fenomeni e importanti problemi sociali come la povertà, una inadatta situazione sanitaria e nutrizionale e l’insicurezza alimentare, nonché quelli risultanti da migrazioni, spostamenti di popolazioni e dinamiche demografiche[10]”.Pur riconoscendo questa relazione, la Convenzione non fornisce alcuna protezione per le persone che migrano a causa della desertificazione”.

Il problema delle migrazione è stato affrontato, seppur parzialmente, nel dicembre del 2010 negli accordi di  Cancún  da  parte  della sedicesima  Conferenza  delle  parti  (CoP)  della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC), durante il quale gli  Stati  parte  hanno  preso atto che la migrazione indotta dai cambiamenti climatici costituisce una sfida che necessita di azioni di cooperazione. La CoP invita tutte le parti a prendere “misure volte a migliorare la comprensione, il coordinamento e la cooperazione in materia di spostamenti di popolazioni indotti da cambiamento.

In seguito con il più recente Accordo di Parigi, accordo universale e giuridicamente vincolante sui cambiamenti climatici, adottato alla Conferenza di Parigi sul clima (COP21) nel dicembre 2015, il riferimento dei diritti umani viene incluso nel preambolo dell’accordo. Gli Stati aderenti, nelle loro azioni in materia di cambiamento climatico, “devono rispettare, promuovere e considerare i loro doveri in relazione ai diritti umani, in modo particolare al diritto alla salute, diritto allo sviluppo, diritto delle popolazioni indigene, delle comunità locali, dei migranti, dei bambini, delle persone disabili e di coloro che  sono  particolarmente vulnerabili  agli  effetti  negativi  del  cambiamento  climatico[11]“. Non è presente, però, uno specifico riferimento a coloro che lasciano il proprio paese di origine o di residenza abituale a causa dei cambiamenti del clima. Sotto questo aspetto può essere citato l’articolo 8 dell’Accordo che riconosce,  peraltro, l’importanza di “evitare, ridurre al minimo e affrontare le perdite e i danni associati agli effetti negativi del cambiamento climatico[12]“. Tra questi impatti negativi si annoverano sia gli eventi meteorologici estremi –sudden-onset disasters– sia quelli di lenta insorgenza –slow-onset events-, considerati altresì dal Comitato nel caso oggetto di studio.

Oltre all’insieme degli strumenti giuridicamente vincolanti relativi al  rapporto  tra  migrazione  e  cambiamento  climatico, numerosi strumenti di soft-law, tra cui dichiarazioni, raccomandazioni e diverse risoluzioni, hanno affrontato questa tematica che, ovviamente, per ragioni pratiche, non è possibile analizzare in questa sede. E’ possibile, però, affermare che la mancanza di una soluzione o di uno strumento comune vincolante rende questi strumenti di soft law labili ad affrontare o disciplinare la problematica.

§5. Conclusione

Alla luce di quanto affermato è possibile sostenere che la decisione del Comitato ONU in relazione al caso Teitiota ha messo in evidenza diversi aspetti di fondamentale importanza. espresso il principio di diritto internazionale secondo cui la ragionevole prevedibilità di un evento naturale che possa minacciare il diritto alla vita o il godimento della stessa in maniera dignitosa, associata all’incapacità dello Stato di appartenenza di adempiere agli obblighi positivi di tutela, genera, in capo agli Stati terzi, l’obbligo negativo di non di respingimento verso il Paese in questione.

In sostanza, è possibile affermare che uno Stato a seguito di questa decisione, si può asserire che l’incapacità o la non volontà  dello Stato di appartenenza di ottemperare agli obblighi circa la tutela dell’ambiente, correlata alla circostanza  che un evento di origine naturale potenziale di creare una minaccia per il diritto alla vita o il suo godimento, comporta, in capo agli Stati terzi, un obbligo di non-refoulement verso il paese in questione.

Ma la decisione del Comitato dei diritti umani ha altresì messo in evidenza sia le lacune nel sistema di protezione internazionale sia la necessità di adottare una normativa internazionale ad hoc per coloro  che sono costretti a fuggire poiché minacciati dai disastri ambientali  prevedendo una adeguata, conseguente, protezione legislativa a livello internazionale.

[1] Il Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite, istituito in base all’articolo 28 del Patto sui diritti civili e politici, è chiamato ad interpretare il Patto del 1966. Il Comitato è composto da 18 membri che sono esperti indipendenti di diritti umani provenienti da tutto il mondo, che prestano servizio a titolo personale e non come rappresentanti degli Stati parti.  Il Primo protocollo opzionale al Patto, riconosce il diritto dei cittadini dei Paesi aderenti di presentare reclamo al Comitato contro gli Stati che hanno violato i loro diritti umani.

[2] Ioane Teitiota v. New Zealand, CCPR/C/127/D/2728/2016, UN Human Rights Committee (HRC), 7 Gennaio 2020, par.9.3.

[3] Ivi, 9.3, cfr. Human Rights Committee, general comment No. 36, para. 31.

[4] Per esempio X v. Sweden (CCPR/C/103/D/1833/2008), para. 5.18.

[5] Ioane Teitiota v. New Zealand,op.cit., par.9.3.

[6] General comment No. 36 (2018) on article 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights, on the right to life,para.62.

[7] Ivi, para.26,53.

[8] Supra 1, par. 9.4.

[9] Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, decisione 28 luglio 1951, RU 1955 469, entrata in vigore 21 aprile 1955, art.33.

[10] Convenzione delle Nazioni Unite per combattere la desertificazione in quei Paesi che soffrono di gravi siccità, particolarmente in Africa, adottata 17 giugno 1994 a Parigi, ed è entrata in vigore nel dicembre 1996. Ratificata dall’Italia con la legge n. 170 del 4 giugno 1997.

[11] UNFCCC, Paris Agreement, COP Report n.21 del 13 dicembre 2015, Addendum, p.21, UN Doc. FCCC/CP/2015/10/Add,1; Decision  1/CP.21, preambolo;entrato in vigore il 4  novembre 2016.

[12]Ivi, art.8,1.