Il diritto dei discenti disabili al sostegno specializzato: normativa e giurisprudenza

Introduzione. La scuola, viene sempre rappresentata come una “naturale estensione” della famiglia. Difatti, se la famiglia – definita da Cicerone “principium urbis et quasi seminarium rei publicae”- è appunto il primo nucleo sociale ove si forma il futuro consociato, la scuola è quel luogo in cui il compito educativo essenziale e primario svolto dalle famiglie viene proseguito ed arricchito di ulteriori elementi. La nobile funzione della scuola, deve essere ancora più pregnante nel caso in cui essa si trovi ad accogliere discenti che presentino una condizione di fragilità. Per questi alunni, l’impegno educativo e formativo deve essere maggiore, ma soprattutto, deve essere adeguato alle differenti situazioni di difficoltà che i ragazzi presentano. Non esiste una modalità di apprendimento uguale per tutti; è dunque conseguentemente impensabile un metodo di insegnamento valido per tutti. Ciò può sostenersi per ogni discente, indipendentemente dalla sua condizione personale. L’educatore deve dunque avere una molteplicità di competenze, che consentano lui di rapportarsi ad ogni tipologia di situazione. L’educatore dei discenti disabili, deve aggiungere alla molteplicità di competenze di base comunque richieste dal suo ruolo, anche le competenze specifiche e specialistiche richieste dal ruolo di sostegno che è chiamato a svolgere nell’interesse di questi ragazzi.

Il Legislatore ha ben compreso la necessità di istituire la figura educativa “speciale” dell’insegnante di sostegno e, dopo averla normativamente prevista, ha poi “affinato” le caratteristiche richieste in capo alla stessa.

In questo articolo, si vuole soffermare l’attenzione proprio sulla necessità ineludibile del sostegno specializzato; e lo si farà attraverso la disamina delle più significative Sentenze della Giustizia Amministrativa.

L’insegnante di sostegno: cosa prevede la normativa. La Legge n. 517 del 1977, ha introdotto l’insegnante di sostegno come figura di supporto per tutti gli alunni con comprovata disabilità che frequentano la scuola dell’obbligo. La normativa persegue lo scopo di garantire il diritto allo studio e l’eguaglianza sociale, diritti che non avrebbero attuazione senza l’insegnante di sostegno. Detta figura, deve essere munita di idonea specializzazione; difatti, la nomina di un insegnante sprovvisto dell’idonea specializzazione, appare in violazione del DM del 30.09.2011, recante “Criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai sensi degli articoli 5 e 13 del Decreto 13 Settembre 2010 n. 249”. L’allegato A, del DM del 2011, contiene il profilo del docente specializzato. In esso viene precisato che tale figura deve, tra l’altro, possedere: a) competenze didattiche speciali per le disabilità sensoriali ed intellettive; b) competenze pedagogico-didattiche per realizzare le forme più efficaci ed efficienti di individualizzazione e personalizzazione dei percorsi formativi; c) competenze didattiche finalizzate allo sviluppo delle abilità comunicative e linguistiche.

Non sorprende affatto che si sia ritenuto di contemplare in via legislativa la necessità di specializzazione dell’insegnante di sostegno; se non si fosse provveduto in tal senso, si sarebbe di fatto svuotata di contenuto la normativa del ‘77.

Peccato però che, a fronte di normativa chiara e dettagliata, vi siano prassi del tutto difformi, che vanno ad incidere negativamente sui discenti fragili.

Il sostegno specializzato: la posizione dei giudici. Come sempre accade, alle distorsioni pratiche della normativa astratta ben concepita, pongono rimedio i Tribunali; nello specifico di cui ci si occupa, i TAR. Si stanno così moltiplicando i ricorsi che le famiglie dei ragazzi disabili propongono ai differenti TAR Italiani, invocando una tutela giudiziaria a fronte di abusi commessi dalle Scuole.

In tale articolo, ci si sofferma essenzialmente sulla Pronunzia del Consiglio di Stato del 2018, che conferma una Sentenza del TAR Calabria del 2016, e fa da supporto all’ultimissima Sentenza sul tema, emessa dal TAR Campania nel Dicembre 2021. Abbiamo quindi 3 provvedimenti che hanno di fatto “scardinato” anni ed anni di pessima attuazione della normativa nazionale sul sostegno scolastico.

Come si diceva, il TAR Calabria, con la Sentenza n. 208 del 2 Febbraio 2016, aveva già affrontato il tema, individuando la necessità della specializzazione del sostegno, e ravvisando l’illegittimità della condotta posta in essere dall’Amministrazione scolastica nel momento in cui non metta a disposizione degli alunni disabili le figure di sostegno adeguate.

L’Amministrazione, pensando di potersi sottrarre alle proprie responsabilità, decideva di impugnare la Sentenza del TAR Calabria dinanzi al Consiglio di Stato. Ma il più alto grado della Giustizia Amministrativa, non solo conferma il provvedimento, quanto elabora una pronunzia veramente esemplare, che da sola può costituire una guida per tutte le famiglie che vedono negare ai propri ragazzi il diritto ad un sostegno adeguato e qualificato.

E’ dunque il caso di soffermare l’attenzione sulla Sentenza n. 5851 emessa dal Consiglio di Stato in data 11 Ottobre 2018.

Ebbene, secondo i Giudici di Palazzo Spada, nel caso in cui ad un discente disabile (nel caso di specie trattavasi di minore priva della vista) venga assegnato un insegnante sostegno privo delle dovute e specialistiche competenze, “si è dinanzi alla violazione del diritto fondamentale all’istruzione; dovendosi ritenere che la mancata messa a disposizione dell’insegnante di sostegno dotato delle necessarie competenze per rapportarsi utilmente con il soggetto minorato, abbia per certo influito sul relativo percorso scolastico in integrazione”.

Nella Sentenza che si sta esaminando, è possibile reperire elementi molto utili a “smontare” le difese addotte dall’Amministrazione, ed a ricostruire l’effettiva portata della normativa nazionale in tema di sostegno scolastico.

Andiamo ad esaminare da vicino questi importantissimi contenuti.

Anzitutto, la circostanza che gli insegnanti di sostegno siano muniti di un titolo polivalente, e non specifico per il supporto, non impedisce all’Amministrazione di formare i docenti, dotandoli di competenze specialistiche. In ogni caso, l’istituzione scolastica deve comunque attivarsi (anche ricorrendo a canali diversi dal mero attingimento dalle graduatorie, ovvero all’attività formativa sopra accennata) per assicurare al discente disabile una figura di sostegno utile al superamento dell’handicap, per l’effetto del possesso delle specifiche competenze tecniche e professionali ad esso relative. Il docente di sostegno deve possedere le conoscenze specifiche che consentano l’efficace ed ottimale espletamento della sua funzione, proprio con riferimento all’handicap di fronte al quale egli si trova ad operare.

Dovendosi costantemente relazionare con l’alunno, risulta evidente che egli deve avere conoscenza dei mezzi espressivi di cui questi si serve a cagione della sua disabilità, nonché delle tecniche che consentano, in modo ottimale, l’attività di insegnamento a tali particolari categorie. Diversamente, scrivono i Giudici: “la figura dell’insegnante di sostegno potrebbe ridursi ad una mera ed inutile presenza, in quanto non idonea a favorire l’integrazione e l’inserimento del disabile nel contesto scolastico, così assicurando la piena realizzazione degli obiettivi educativi e di formazione che l’istituzione scolastica deve garantire”.

Quanto all’argomento addotto dall’Amministrazione scolastica, circa il riparto di competenze in materia tra Amministrazione ed Enti Locali, in base al quale spetterebbe ai Comuni l’obbligo di fornire al disabile una qualificata assistenza specialistica di supporto, mentre al Ministero dell’Istruzione spetterebbe fornire unicamente un supporto ai fini dell’integrazione scolastica mediante l’impiego di un insegnante di sostegno, il Consiglio di Stato così statuisce: “l’articolo 13, comma 3, della Legge n. 104 del 1992 dispone che nelle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando l’obbligo degli Enti Locali di fornire l’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di sostegno mediante l’assegnazione di docenti specializzati”. Dunque, l’obbligo gravante sull’Ente Locale, non esclude che il docente di sostegno debba essere “specializzato”, rilevandosi, in proposito, che il principio di effettività della tutela del soggetto disabile richiede che tale specializzazione sia concretamente parametrata alla tipologia ed alla consistenza dell’handicap.

Alla luce delle considerazioni svolte, il Consiglio di Stato conclude nel senso che l’Amministrazione scolastica ha arrecato un danno al discente disabile. Il pregiudizio, è individuato in relazione al diritto inviolabile oggetto di lesione, e consiste nella privazione del supporto necessario a garantire alla minore la piena promozione dei bisogni di cura, di istruzione e di partecipazione a fasi di vita normale.

Con Sentenza n. 7990 del 14 Dicembre 2021, il TAR Campania torna sul tema. Stavolta, il discente danneggiato è un minore autistico, a cui non solo non veniva fornito un sostegno specializzato, ma non venivano lui erogate neppure le ore previste dal proprio Piano Educativo Individualizzato.

L’Amministrazione scolastica si difendeva dichiarando di avere dovuto assegnare un’insegnante priva di specializzazione per carenza di organico nelle GAE (Graduatorie ad Esaurimento), e dopo avere scorso la GPS (Graduatorie Provinciali per le Supplenze) di 1^ e 2^ fascia. Si affermava di avere provveduto a conferire una supplenza temporanea fino all’effettiva permanenza delle esigenze di servizio alla docente assente, attingendo alle Graduatorie di Istituto incrociate per esaurimento Graduatorie di Sostegno, come previsto dall’art. 13, comma 18 lett. e) dell’Ordinanza Ministeriale n. 60 del 2020.

I Giudici, esaminando i fatti e gli atti di causa, affermano che era evidente come la docente assegnata al minore non fosse provvista né del titolo di abilitazione specifica, né di esperienza triennale nel sostegno scolastico, né di particolare competenza nel settore del sostegno. L’Istituto Scolastico aveva esclusivamente specificato, in una relazione, le giornate di supplenza svolte dalla docente nell’anno scolastico 2019/2020, attività non paragonabile al triennio di cui deve essere in possesso il docente di sostegno, oltre la necessaria specializzazione.

Il TAR Campania, ritiene che sussistono tutti gli elementi che possono portare alla condanna dell’Amministrazione. Le condotte illegittime poste in essere in danno del piccolo alunno autistico, sono ben due:

1. vi è un’attività amministrativa illegittima, a causa dell’assegnazione di ore di sostegno senza determinazione del PEI (Piano Educativo Individualizzato) definitivo, ed in contrasto con quanto proposto dal GLO (Gruppo di Lavoro Operativo) che aveva chiesto 30 ore data la gravità dell’handicap da cui era affetto il minore.

2. vi è la lesione del diritto fondamentale allo studio. E’ difatti dimostrato e dimostrabile che vi sia stata una maggiore difficoltà del minore nella fruizione dell’offerta formativa; seguendo l’insegnamento del Consiglio di Stato, tale pregiudizio viene ancora una volta individuato in relazione al diritto inviolabile oggetto di lesione: la privazione del supporto necessario a garantire al minore la piena promozione dei bisogni di cura, di istruzione, e di partecipazione a fasi di vita normale.

Con molta probabilità, anche tale ultimissima Sentenza verrà impugnata dal Ministero dinanzi al Consiglio di Stato; ma l’orientamento giurisprudenziale inauguratosi nel 2016, perfezionatosi al più alto livello nel 2018, e seguito pedissequamente nel 2021, non può che ritenersi l’orientamento consolidato in materia di diritto al sostegno specializzato.

Conclusioni. La disamina sin qui svolta, può costituire una sorta di “piccolo vademecum” per tutte le famiglie che hanno un figliolo affetto da disabilità, e che devono quotidianamente lottare per la tutela dei suoi diritti.

E’ importante che i genitori sappiano che il Diritto non trascura le loro realtà; ma lo si deve conoscere e si deve pretendere che venga attuato da chi di competenza.

Sul fronte disabilità, si assiste fortunatamente ad una produzione giurisprudenziale veramente edificante. Le famiglie possono dunque trovare nei Tribunali degli “ottimi alleati” in quella “battaglia di civiltà” rappresentata dalla piena e concreta attuazione dei diritti dei Cittadini più fragili.

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Avv. Ivana Consolo

Sono l'Avv. Ivana Consolo ed esercito la Professione Forense presso il Foro di Catanzaro dall'anno 2010. Mi sono laureata nell'anno 2007 presso l'Università degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro, conseguendo il voto di 110/110 e Lode Accademica, con una tesi in Diritto di Famiglia dal titolo: "La capacità di discernimento del minore e la riforma dell'adozione". Il mio ambito di attività è costituito prettamente dal Diritto Civile in ogni suo settore. Lavoro in autonomia presso il mio Studio Professionale, sito in Catanzaro, Viale De Filippis n. 38; sono altresì Mediatore per la Società di Mediaconciliazione Borlaw. Da sempre ho una naturale abilità nella scrittura, e per questo sono qui, ad offrire a chi avrà la bontà di leggere, ciò che periodicamente redigo.

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