Il permesso di costruire e la legittimazione soggettiva al rilascio

Il permesso di costruire è disciplinato dal Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (D.P.R. 380/2001). Si tratta di un istituto che ha subìto modificazioni nella sua natura: nato come licenzia edilizia, con la legge Bucalossi, n. 10/1977, ha assunto i connotati della concessione edilizia (non vi è , in questo caso, alcuna attinenza con i poteri concessori della pubblica amministrazione); attualmente il permesso di costruire costituisce un titolo abilitativo e autorizzativo, necessario per diverse tipologie di ristrutturazione, come disciplinato dall’art. 10 D.P.R. 380/2001: di nuova costruzione, di ristrutturazione urbanistica e di ristrutturazione pesante. Dunque, il permesso di costruire è importante per porre in essere dei lavori nuovi, ma anche per ristrutturare quanto già esistente, incidendo in maniera significativa sul piano urbanistico, edilizio e ambientale. Le Regioni possono decidere ulteriori tipologie di intervento subordinate al rilascio del permesso di costruire, come sancito dai commi 2 e 3 art. 10, sia in via autonoma sia con legge, con cui stabiliscono i cambiamenti d’uso dovuti alle trasformazioni fisiche di una determinata costruzione, che necessitano, appunto, di un permesso di costruire o della Scia.

Uno degli aspetti più significativi del permesso di costruire è la legittimazione dei soggetti che possono richiederlo. L’art. 11 D.P.R 380/2001 sancisce che : “Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo“. Inoltre l’art. 11 menziona i caratteri peculiari del permesso di costruire: è trasferibile, insieme all’immobile, ai successori o aventi causa, per cui non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per effetto del suo rilascio, dal momento che il trasferimento è automatico; è oneroso, come previsto dall’art. 16  del testo unico, che disciplina gli oneri accessori; è irrevocabile, dal momento che a monte vi è l’autorizzazione della pubblica amministrazione all’esercizio di un diritto, lo ius aedificandi, contenuto nel diritto di proprietà. In aggiunta, dato che il permesso di costruire è un atto amministrativo, può essere annullato dall’amministrazione in via di autotutela.

Secondo l’art. 12 e 13 del D.P.R. 380/2011, il permesso di costruire è rilasciato in conformità agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alla disciplina urbanistica vigente; competente a rilasciare il permesso è il dirigente o il Responsabile dello Sportello unico, e in caso di poteri sostitutivi, l’organo individuato dall’amministrazione regionale.

Il rilascio del permesso di costruire ha come soggetti legittimati coloro che hanno un diritto reale sull’area o sul fabbricato, ovvero coloro che hanno un titolo per richiederlo, per cui esso può essere richiesto non solo da proprietario dell’immobile, ma anche da coloro che hanno un titolo di disponibilità. Sul punto si è espressa nutrita giurisprudenza , che ammette la possibilità per chi è proprietario di ottenere il rilascio del permesso, dal momento che nel diritto di proprietà è insito il diritto di edificare (Consiglio di Stato n. 4576/2011); è ammessa la legittimazione anche per chi ha un titolo rispetto all’immobile o all’area, come il conduttore dell’immobile ad uso commerciale, il promissario acquirente, che abbia sottoscritto un preliminare di vendita, in cui è riportato il consenso del proprietario alla realizzazione dei lavori; anche chi ha il bene in usufrutto ovvero esercita il diritto di superficie può ottenere il rilascio del permesso (Consiglio di Stato 3300/2012). Legittimati sono anche il titolare del diritto d’opzione all’acquisto dell’immobile interessato (TAR Puglia, Lecce, sentenza n. 1365/2011) e, nel caso di contratto di appalto, l’appaltatore, qualora negli atti emergano il consenso del proprietario, inclusivo del diritto di edificare, e la costituzione della posizione di soggetto legittimato alla disponibilità dell’immobile, che non è inclusa in quella di appaltatore (Consiglio di Stato n. 4776/2014).

Nell’ipotesi di comproprietà, l’istanza per ottenere il permesso di costruire deve pervenire congiuntamente da tutti i proprietari, sempre che vi sia un accordo a monte con cui tutti i proprietari siano d’accordo circa la realizzazione dei lavori (Consiglio di Stato, n. 3823/2016) . Qualora sia un solo comproprietario a voler realizzare i lavori, è necessario che abbia il consenso degli altri, che può essere esplicito, come una delega, ovvero implicito, inteso come comportamento concludente da cui emerge un rapporto di fiducia tra i comproprietari, che nel corso del tempo non hanno manifestato segni di dissenso rispetto alla volontà del singolo di chiedere il permesso di costruire.

La legittimazione per il permesso di costruire incontra un importante limite rappresentato dal controllo della pubblica amministrazione, la quale è chiamata ad accertare se il soggetto abbia effettivamente il titolo per porre in essere gli interventi di ristrutturazione (Tar Calabria, n. 56/2019 e n. 3823/2016). Infatti la pubblica amministrazione è tenuta a verificare se il soggetto istante abbia il titolo qualificante, senza però ricostruire la vita giuridica del regime di proprietà dell’immobile, attenendosi agli atti forniti dalla parte interessata, secondo il principio generale del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo. Dunque eventuali elementi preclusivi, limitativi o estintivi del titolo non sono cercati d’ufficio da parte della pubblica amministrazione, ma sono presi in considerazione dalla stessa solo se emergono nel corso del procedimento.

Ulteriori controlli riguardano il rispetto dei limiti privatistici che possono sussistere sull’intervento, sempre che siano effettivamente conosciuti o immediatamente conoscibili ovvero non contestati. Nell’ipotesi di titolo contestato, invece, la pubblica amministrazione è tenuta a effettuare tutti i controlli, al fine di verificare se c’è fondatezza nella contestazione, e decidere se acconsentire o meno al rilascio, a seconda che l’istante abbia addotto gli elementi utili a sostegno del proprio diritto (Consiglio di Stato 2951/2021).