Il potere autoritativo della P.A. e il cittadino: mezzi per la misurazione e la valutazione delle performance

Sommario: Premessa – 1. Prassi amministrativa – 1.1. Adattamenti alla prassi amministrativa: Codice dell’Amministrazione Digitale – 2. Potere autoritativo e cittadino – 2.1.  La c.d. customer satisfaction e la valutazione della performance – 2.1.2. La c.d. partecipazione organizzativa – 3. Le modalità di misurazione del valore pubblico – 4. Conclusioni

Premessa

Il principio di continuità dell’azione amministrativa è divenuto negli anni uno strumento necessario volto ad evitare il verificarsi di momenti di stasi del sistema, i quali non permetterebbero la piena soddisfazione degli interessi pubblici.

Nonostante di esso non vi sia un riconoscimento normativo diretto esso può essere un canone del diritto amministrativo che evoca concetti universali, come la coerenza delle scelte e la flessibilità delle stesse, in un’ottica di standardizzazione delle garanzie cui dispongono i cittadini.

Un primo riconoscimento del principio di continuità si ravvisa nell’articolo 1 della legge 241 del 1990, recante “nuove norme sul procedimento amministrativo” il quale, a sua volta, rinvia all’articolo 13 paragrafo 1 del Trattato sull’Unione Europea, ai sensi del quale “l’Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a […] garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni e di quelle dei suoi Stati membri”.

1. Prassi amministrativa

Il diritto amministrativo, ponendosi costantemente a confronto con nuove realtà empiriche, risulta sfuggente all’analisi dei giuristi, in quanto i suoi continui mutamenti lo rendono di volta in volta più adattabile al caso concreto.

Centrale in tal senso è la considerazione in dottrina che segnala[1]l’inadeguatezza delle svariate regolamentazioni provvisorie, tipiche del diritto amministrativo, sottolineando che il metodo-fine del giurista dovrebbe essere quello suggerito da Carl Schmitt: «[…] tuteliamo, con il cambiare delle situazioni, ciò su cui poggia un modo razionale di essere uomini che non può fare a meno dei principi di diritto. Di tali principi fa parte un riconoscimento della persona che non venga meno neppure nella contesa e che poggi sul rispetto reciproco; una sensibilità per la logica e per la coerenza dei concetti e delle istituzioni; il senso della reciprocità e del livello minimo di regolarità procedurale […]»[2].

In armonia con tale visione dell’attuazione dei principi del diritto amministrativo, appare fondamentale che il Legislatore enunci i principi stessi, sottoponendoli a norme giuridiche, così da divenire lo spazio entro cui dovranno muoversi le leggi «come leggi di adeguamento dei principi stessi alla necessità degli amministrati»[3]; motivo per cui alla continuità si possono attribuire molteplici significati, tra i quali l’efficienza, il buon andamento ed anche le buone prassi.

La locuzione “buone prassi” non è nata nel diritto amministrativo, bensì nell’ambito imprenditoriale (best practices) e successivamente è stata utilizzata nel linguaggio comunitario, con l’accezione di requisiti produttivi elevati a standard di qualità[4], in svariati settori produttivi, sia di beni che di servizi.

Nel nostro ordinamento la prassi amministrativa è intesa come un parametro comparativo in quanto la Pubblica Amministrazione, nel momento in cui agisce, incontra una limitazione che deriva dal modo in cui si ripetono le azioni nel tempo; tutto ciò ha come risultato il fatto che l’azione stessa si obiettivizza[5], influenzando la formazione delle leggi.

Riferirsi ad una prassi è utile al fine di ricostruire quale sia l’elemento soggettivo di una violazione. Ad esempio qualora si ravvisa la responsabilità civile della Pubblica Amministrazione si possono identificare dei parametri al fine di inquadrare concretamente la inosservanza dalla quale discende la responsabilità stessa, come la gravità della violazione, la conformità dell’operato dell’ente alle regole di buona amministrazione e di continuità dell’azione amministrativa[6].

Identificare gli standard di riferimento, che possano dirci quali prassi possano essere considerate “buone”, è abbastanza difficile, anche e soprattutto perché la prassi è essa stessa in continua evoluzione, muta, e con essa mutano anche gli eventuali approcci che via via devono esserci per avere una risposta quanto più satisfattiva degli interessi contingenti.

È per questo motivo che appare opportuno che il Legislatore, facendosi carico di determinate lacune dell’assetto normativo, si accinga ad enunciare in modo chiaro e preciso i principi cardine dell’ordinamento, al fine di evitare che gli interpreti, durante l’applicazione delle norme, possano commettere l’errore di attribuire ad esse un valore ontologico che non rispecchi l’essenza dei principi alla base di esse.

I principi, piuttosto che essere costantemente interpretati, dovrebbero essere la cornice entro cui far muovere le varie disposizioni legislative.

L’amministrazione, al fine di essere un punto di riferimento per i cittadini, dovrebbe essere un apparato collaborativo, in senso organizzativo, in quanto sia l’azione che l’organizzazione amministrativa devono propendere a tipi di modelli che tengano conto di più aspetti empirici, tra i quali le capacità degli amministratori e le esigenze delle comunità.

A conferma di ciò possiamo dire che la prassi stessa si è via via formata come una forza che autolimita i pubblici poteri, ed inizialmente tale autolimitazione non teneva conto delle esigenze dei cittadini[7].

Oggi, invece, vi è un forte collegamento tra la disciplina legale, che tende a rendere l’azione pubblica pronta ad adattarsi al “modificarsi dei bisogni da soddisfare”, e la risposta sociale.

Ciò ha portato al formarsi di una prassi che conferma la funzione centrale del principio di continuità dell’azione e dell’organizzazione amministrativa, nel rispetto della risposta sociale.

1.1. Adattamenti alla prassi amministrativa: il Codice dell’Amministrazione digitale

L’evoluzione della prassi amministrativa, intesa come punto di incontro tra la voluntas populi e potere amministrativo, ha indotto il Legislatore a ridisegnare l’organizzazione amministrativa con una accezione sistematica, anche tramite l’utilizzo di sistemi informatici, quali il Codice dell’Amministrazione Digitale, c.d. CAD.

Esso consiste in un testo unico che al suo interno organizza tutte le norme relative all’informatizzazione della Pubblica Amministrazione, intesa come un soggetto di diritto che instaura un rapporto con i cittadini e le imprese.

Il codice in esame è stato istituito con il decreto legislativo n.82 del 2005, ed è stato soggetto a successive modifiche le quali hanno promosso e reso effettivi i diritti di cittadinanza digitale[8].

L’articolo 3, intitolato “diritto all’uso delle tecnologie” statuisce un vero e proprio diritto, riferito a chiunque, e che sia soprattutto facilmente accessibile ed efficace, all’uso delle tecnologie telematiche; inoltre pone un onere a carico delle amministrazioni, in quanto loro stesse hanno la competenza a rendere i vari servizi agevoli.

Il fatto che il cittadino sia un soggetto posto al centro dell’organizzazione pubblica, trova la sua conferma anche in altre disposizioni del CAD; più precisamente, l’articolo 8 “Alfabetizzazione informatica dei cittadini”, prevede che è compito dello Stato “promuovere iniziative volte a favorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini”; e l’articolo 9 “Partecipazione democratica elettronica” prevede che le pubbliche amministrazioni devono favorire l’uso “delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all’estero, al processo democratico e per facilitare l’esercizio dei diritti politici e civili e migliorare la qualità dei propri atti”.

Non è questa la sede per affrontare una analisi dettagliata di tutte le disposizioni del CAD; piuttosto è essenziale porre l’attenzione sullo stretto legame che intercorre tra la prassi amministrativa e la customer satisfaction, attraverso un approccio che pone al centro del discorso l’indice di soddisfazione degli utenti, rendendolo “la stella polare dell’azione delle pubbliche amministrazioni, non solo nel campo della digitalizzazione e dei servizi in rete, ma nel campo organizzativo complessivamente inteso (del quale la digitalizzazione rappresenta un aspetto saliente e propulsivo)”[9].

Il problema delle buone prassi è che è facile enucleare disposizioni volte a statuire il diritto dell’utente alla fruibilità di un servizio, il problema è rendere effettiva la fruibilità stessa.

Questa considerazione trova conferma nella gestione della recente situazione di emergenza sanitaria causata dal Covid-19, la quale ha fatto emergere svariate criticità del sistema.

Un esempio di tali criticità che merita l’attenzione è l’accesso alla Didattica a distanza da parte di tutti i soggetti aventi diritto.

Invero gli studenti non hanno avuto gli stessi diritti in questa modalità di svolgimento delle lezioni, nonostante la legge pocanzi menzionata preveda esplicitamente la competenza della Pubblica Amministrazione a rendere agevoli determinati servizi informatici.

2. Potere autoritativo e cittadino

Come già detto, i principi che si rivolgono al corretto esercizio del potere amministrativo, prima ancora di essere tradotti in regole, devono ispirare la formazione e l’interpretazione delle regole stesse.

Ciò anche perché è necessario che vi sia una chiara e precisa definizione e delimitazione del modo in cui il potere autoritativo della amministrazione possa interferire nella sfera giuridica del cittadino.

La necessità della definizione dei confini del modus operandi del potere amministrativo risiede nel bisogno di rispettare il principio di legalità ed il principio di trasparenza, e nel garantire una relazione tra gli obiettivi che l’azione amministrativa è volta a raggiungere e quelli che realmente raggiunge.

Le varie riforme inerenti al diritto amministrativo sono servite a ridefinire i limiti legali, strutturali e temporali dei vari istituti di volta in volta disciplinati, poiché le crisi politiche ed economiche hanno via via posto, negli ultimi 15 anni, in discussione il rapporto tra l’amministrazione, lo Stato, la società ed il mercato. Così le varie riforme hanno avuto svariati scopi: ridefinire l’ambito di influenza dei poteri pubblici; delimitare i controlli preventivi sulle attività economiche; dare certezza agli investitori; etc.

2.1.  La c.d. customer satisfaction e la valutazione della performance

Il sistema della valutazione della performance ha lo scopo da un lato di valutare l’efficienza e l’efficacia della attività delle pubbliche amministrazioni, dall’altro di orientare il risultato delle prestazioni dei dipendenti, al fine di poter ottenere il massimo livello di produttività.

Dalla disciplina prevista dal decreto legislativo n. 150 del 2009[10]emerge che il sistema vigente di valutazione sia rigido in quanto, nonostante vi sia un esplicito riferimento alla soddisfazione dell’utente destinatario della prestazione e/o del servizio offerto dalla Amministrazione competente, essa nella pratica gode di scarso riconoscimento a livello valutativo.

Benché sul punto possano esserci pareri discordanti da parte dei lettori, può avere luogo una considerazione: se nella pratica si desse reale peso alla risposta sociale circa i servizi ricevuti, non si ravviserebbe nella comunità un generale senso di insoddisfazione, il quale non rende effettiva una necessaria collaborazione tra cittadino e Pubblica Amministrazione.

Tale collaborazione deve essere l’obiettivo primario della azione amministrativa, anche perché ne trarrebbe vantaggio sia la Pubblica Amministrazione, sia il cittadino, anche al fine di rendere effettiva l’applicazione dell’articolo 3 del decreto legislativo della legge n.150 del 2009 il quale, al fine di rendere effettivo il controllo del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, dispone che la valutazione e la misurazione della performance debbano avvenire in un contesto di massima trasparenza.

Non può quindi esistere una continuità dell’azione amministrativa che non tenga in conto della risposta sociale, la quale deve essere operativa durante la definizione degli obiettivi tecnici di ciascuna Amministrazione; essi inoltre ai sensi dell’articolo 5 comma 2 del decreto legislativo n. 150 del 2009 devono essere chiari, coerenti, strumentali, misurabili, collegati e rilevanti.

Tutte queste caratteristiche degli obiettivi sono intrinsecamente legate alla valutazione del soggetto passivo della prestazione.

2.1.2. La c.d. partecipazione organizzativa

Dato per scontato che la prassi è un fenomeno che nasce all’interno dell’amministrazione stessa, via via che va operando, essa deve essere in continua evoluzione anche e soprattutto perché il cittadino, considerato come soggetto attivo, che partecipa alla vita della organizzazione amministrativa, esprime un giudizio di valore circa il gradimento del modus operandi dell’amministrazione stessa, e ciò porta alla eliminazione della prassi “non buona”.

Più precisamente, la collettività, nel momento in cui esprime un giudizio circa l’operato dell’amministrazione, non fa altro che concorrere all’isolamento delle prassi c.d. “buone”, in modo tale che esse possano essere effettivamente diffuse tra le varie strutture dell’amministrazione, dando vita così ad un tipo di continuità dell’azione e dell’organizzazione amministrativa, legittimata dal soggetto destinatario dell’azione stessa.

La legge n.241del 1990 ha abilitato il cittadino, tramite istituti volti a rendere possibile la partecipazione procedimentale, ad influenzare il momento di formazione di volontà della amministrazione[11], ed ha anche permesso al cittadino di svolgere una azione di negoziazione, al fine di porre in essere degli accordi consensuali, i quali però derivano da posizioni soggettive che non sono equi ordinate[12].

Il cittadino, nel momento in cui instaura un rapporto con la Pubblica Amministrazione, non è soltanto parte dell’azione amministrativa, ma elabora le regole di azione insieme all’Amministrazione, in quanto compartecipa, a tal punto da rendere effettivi i principi costituzionali circa la democraticità attiva del popolo c.d. sovrano.

È quindi indispensabile che si passi da un sistema autoreferenziale, riferito unicamente all’agire interno dell’amministrazione, ad un sistema in cui vi sia un reale collegamento tra le esigenze dei cittadini e l’agire dell’amministrazione.

Stabilire che ad ogni obiettivo raggiunto corrisponda un incentivo economico ha portato le amministrazioni delle realtà di mero rendimento.

È innegabile che sia necessario predisporre dei sistemi di premialità all’interno dell’attività amministrativa, ma non sempre essi inducono i funzionari ad optare per la scelta più idonea al raggiungimento dell’obiettivo comune.

È bene ricordare che la Pubblica Amministrazione ha il dovere di disporre ed organizzare le risorse affidategli dalla collettività, al fine di soddisfare le esigenze appartenenti al territorio di volta in volta preso in considerazione, dando così attuazione all’articolo 3 della Costituzione[13].

3. Le modalità di misurazione del valore pubblico

La continuità dell’azione amministrativa può essere garantita per mezzo dell’analisi della prassi, ed attraverso la capacità dell’amministrazione stessa di adattarsi ai cambiamenti delle realtà cui rivolgersi.

Per tale motivo, nel 1994, Mak H. Moore[14]tentò di misurare per la prima volta il valore pubblico, attraverso l’identificazione di 4 diversi fattori, possibilmente coincidenti con il valore pubblico stesso: 1) realizzazione del mandato; 2) standard tecnici; 3) risultati di analisi economiche ed ingegneristiche; 4) customer satisfaction.

Se intendiamo il valore pubblico come attuazione del programma di mandato, significa che: maggior quantità di obiettivi attuo, maggior valore per l’attività produco.

Centrale in tal senso è la diretta relazione che si ha tra le esigenze dei cittadini ed il contenuto del mandato degli amministratori; però, bisogna segnalare che accade sovente che gli obiettivi, facenti parte dei programmi di mandato, essendo generici, non coincidono con l’effettiva esigenza della collettività, ed inoltre, le priorità di volta in volta considerate producono risultati a breve termine, i quali sono poco satisfattivi dei bisogni del territorio considerato.

Se consideriamo il valore pubblico come il raggiungimento di standard tecnici, dobbiamo riferirci ad un arco temporale più ampio, il quale prescinde dalla durata dei mandati e che è invece rispondente al principio di continuità dell’azione amministrativa, creando delle soluzioni le quali saranno più efficaci nel tempo.

Al fine di raggiungere degli standardtecnici, le esigenze della collettività dovranno essere identificate e valutate da esperti del settore, ad esempio ciò che è più idoneo fare in presenza di una patologia non può essere definibile dal direttore generale dell’ospedale, ma dai protocolli studiati, all’atto pratico, dagli specialisti.

Anche tale considerazione del valore pubblico ha dei limiti, in quanto si può cadere nell’autoreferenzialità, visto che la burocrazia tende spesso a non mettere in relazione l’identificazione di ciò che può essere utile per la collettività con il territorio, senza tenere conto dello stesso, ma riferendosi soltanto al confronto tra esperti.

Se facciamo, invece, coincidere il valore pubblico con il risultato di analisi ingegneristiche o economiche, possiamo notare che nel primo caso si fa riferimento alla relazione intercorrente tra costo ed efficacia, nel secondo caso tra costo e beneficio.

Ponendo, in particolare, l’attenzione sulle formule economiche, e quindi sul rapporto intercorrente tra costo e beneficio, è facile percepire quanto possa risultare difficile quantificare l’effettivo beneficio stesso, in quanto la Pubblica Amministrazione, per soddisfare un interesse, dovrebbe gestire i fondi monetari in modo tale da spendere meno del valore monetario rispetto al beneficio generato. Se così non fosse, piuttosto che produrre valore pubblico, la Pubblica Amministrazione sottrarrebbe ricchezza, impropriamente.

Inoltre sarebbe impossibile monetizzare qualunque tipo di beneficio da produrre, anche perché l’unica parte realmente calcolabile sarebbe il valore attuale netto dell’investimento.

In ultima analisi, è possibile identificare il valore pubblico con la customer satisfaction, cioè la soddisfazione degli utenti.

Secondo tale approccio, non bisognerebbe effettuare un’analisi preventiva circa i possibili obiettivi che l’Amministrazione dovrebbe raggiungere, bensì si potrebbe chiedere ai diretti interessati quale sia il grado di soddisfazione dei servizi dei quali hanno usufruito.

Le problematiche inerenti tale inquadramento del valore pubblico sono riferibili sia ai costi che la Pubblica Amministrazione dovrebbe sostenere per predisporre dei metodi affidabili al fine di effettuare le indagini campionarie, sia l’identificazione dei campioni stessi, in quanto è difficile stabilire quali siano gli stakeholders[15]da coinvolgere.

4. Conclusioni

Fornire dei servizi di alta qualità per la misurazione e la valutazione delle performance ha un costo, sia di matrice economica, sia in termini di risorse organizzative da predisporre.

Il medesimo costo economico potrebbe essere investito, a priori, per la preparazione manageriale e giuridica degli operatori stessi, alla luce delle verificate esigenze sociali.

Non bisogna necessariamente effettuare una analisi preventiva di tutti i possibili obiettivi che l’Amministrazione dovrebbe raggiungere, bensì basterebbe raccogliere la risposta dei diretti interessati e misurare con precisione il grado di soddisfazione dei servizi erogati, al fine di definire gli obiettivi strategici futuri.

La continuità, prima di essere un principio di diritto, è un principio naturale del divenire dell’uomo e della natura, pertanto non dovrebbe essere escluso o applicato a priori, piuttosto dovrebbe essere inteso come un principio che mira alla certezza ed alla prevedibilità della funzione amministrativa alla mutabilità delle circostanze concrete, al fine di rendere possibile l’interazione tra vari principi fondamentali dell’ordinamento, quali i principi di buon andamento, legalità e trasparenza.

[1]S. CASSESE, Lo Stato presente del diritto amministrativo italiano, in riv. trim. dir. pubbl, 2/2010, n. 392.

[2]C. SCHMITT, La condizione della scienza giuridica europea, 1943.

[3]F. BENVENUTI, Mito e realtà dell’ordinamento amministrativo italiano, 1969, in Scritti giuridici, volume III, Milano, 2006.

[4]S.TARULLOBuone prassi e continuità dell’amministrazione pubblica,parte I, La prassi e la Pubblica Amministrazione, diritto amministrativo, fascicolo 4, 2012.

[5]A. CARULLO, La prassi amministrativa, Padova, 1979.

[6]Cons. Stato, sezione VI, n. 3779/2008; Cons. Stato n.2142/2008, la quale conferma TAR Lazio, sezione I-ter, n.4977/2003: in materia di esclusione concorsuale, i giudici di primo e di secondo grado, hanno dato valore alla precedente prassi seguita dall’amministrazione. L’oggetto, in particolare, era una vertenza circa l’esclusione concorsuale. È stata valorizzata, in entrambe le sedi, la prassi seguita in precedenti concorsi, consistita nel ritenere valido il titolo presentato dal ricorrente, ed è stata giudicata ingiustificata la diversa interpretazione del bando fornita dalla p.a. nel caso specifico. www.giustizia-amministrativa.it

[7]Direttiva 19 dicembre 2006 “ciascuna amministrazione deve saper valutare la propria prestazione organizzativa, individuare le priorità rispetto alle quali intervenire, pianificare i necessari cambiamenti in modo integrato e funzionale alle proprie esigenze, anche avvalendosi delle potenzialità offerte dalle nuove tecnologie”.

[8]https://www.agid.gov.it/it/agenzia/strategia-quadro-normativo/codice-amministrazione-digitale

[9]S. TARULLO, Buone prassi e continuità dell’amministrazione pubblica, Diritto Amministrativo, fascicolo 1-2, 2013.

[10]“ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.

[11]F. LEDDA, Dell’autorità e del consenso nel diritto dell’amministrazione pubblica, in Foro amm.,1997, pt. II, non accettava l’idea che l’autorità dell’amministrazione potesse essere “sostituita dal consenso inteso come fatto di regolazione giuridica e sociale, e soprattutto come tecnica alternativa del diritto pubblico”; l’autore sottolineava che tale impostazione dovesse comunque restare un punto fermo dell’agire dell’amministrazione, soprattutto qualora vi fossero dei momenti di crisi, al fine di evitare confusione circa i ruoli che ogni interlocutore ha.

[12]Secondo M. DUGATO, i possibili conflitti intercorrenti tra l’attività autoritativa e l’attività di diritto privato dell’amministrazione, non vi sarebbero qualora si scegliesse definitivamente se applicare il diritto pubblico o il diritto privato. L’oggetto dell’accordo amministrativo e i vincoli per le parti nella sua definizione, in Diritto e processo amministrativo, 2008, 172.

[13]“è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

[14]Presidente della Facoltà del Centro Hauser per le Organizzazioni senza scopo di lucro, presso la John F. Kennedy School of Government dell’Università di Harvard.

[15]“To hold a stake” significa “portare un interesse”, quasi fosse un diritto, motivo per cui lo stakeholder ritiene di essere detentore di un titolo per entrare in relazione con una determinata organizzazione. Gli stakeholder si dividono in tre grandi macro-categorie: Istituzioni pubbliche (comuni, regioni, aziende sanitarie, università etc..); Gruppi organizzati (sindacati, partiti politici, gruppi sportivi, etc..); Gruppi non organizzati (insieme di cittadini che compongono la comunità locale). http://qualitapa.gov.it/customer-satisfaction/ascolto-e-partecipazione-dellutenza/processi-decisionali-inclusivi/stakeholder/.

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