Il Principio di precauzione. Applicazione nel settore aeronautico: dal caso della cenere vulcanica al Covid-19
Sommario: 1. Considerazioni introduttive – 2. Genesi ed evoluzione del principio di precauzione: cenni sull’applicazione nell’ordinamento italiano – 3. Contenuti del principio di precauzione – 3.1 La Comunicazione della Commissione europea COM (2000) 1 final – 3.2 La giurisprudenza – 4. Applicazione in campo aeronautico: dal caso della cenere vulcanica al Covid-19 – 5. Conclusioni
1. Considerazioni introduttive
Nel mondo contemporaneo, improntato al progresso tecnologico, all’evoluzione esponenziale della scienza e colpito da gravi emergenze sanitarie derivanti da virus sconosciuti (come Ebola, SARS, H1N1 e, da ultimo, Covid-19), accade sempre più spesso di dover agire nell’incertezza, di dover affrontare incognite, anche molto gravi, che necessitano di decisioni rilevanti, a tutela dei consociati e dei beni collettivi, con ricadute impattanti sulla vita delle persone.
Le decisioni da prendere spesso mettono in gioco interessi contrapposti, con la conseguente necessità del bilanciamento di libertà, diritti individuali, diritti collettivi, interessi diffusi, tutti egualmente meritevoli di tutela, che possono comportare il rischio di effetti negativi.
È chiaro, dunque, che tali decisioni non possono dipendere da valutazioni superficiali o, peggio, arbitrarie, ma devono essere il frutto di un processo decisionale strutturato ed integrato con analisi di dati scientifici e statistici sicuri e informazioni certe ed oggettive.
Nell’attuale momento storico assistiamo ad uno straordinario ed esponenziale sviluppo tecnologico e scientifico, caratterizzato, per alcuni aspetti, dalla c.d. “crisi” delle certezze scientifiche[1], poiché non sempre si è in possesso di conoscenze scientifiche. Se, da un lato, la conoscenza apre il campo a scoperte e innovazioni sempre più avanzate, dall’altro, la scienza non dà certezze, rimanendo confinata nel campo delle probabilità, specie con riferimento alla previsione dei rischi connessi ad un nuovo prodotto o ad un determinato esperimento o ad una particolare sostanza sull’ambiente o sulla salute a medio e lungo termine.
La modernità, con il suo progresso, ha certamente condotto ad una maggiore ricchezza, al contempo, però, ha implementato i rischi prodotti dalla scienza e dalla tecnica, aumentando l’esigenza di sicurezza. Tant’è che il sociologo Ulrich Beck ha definito la società contemporanea come la società del rischio[2].
Sempre più spesso, allora, si pone la necessità di assumere una decisione senza poter ponderare i rischi connessi, non essendo supportati dall’ausilio di dati scientifici, in quanto completamente mancanti o, se disponibili, contrastanti tra loro, ovvero incerti o insufficienti.
Pur nella consapevolezza che le soluzioni non possano mai raggiungere una condizione di “rischio zero”[3], la strategia di gestione dei rischi è sorretta dal principio di precauzione, applicato insieme agli altri principi che generalmente ispirano tale strategia, quale quello di proporzionalità[4], di non discriminazione[5], di coerenza[6], ecc.
Nel linguaggio corrente, con il termine precauzione, dal latino praecavere (guardarsi, essere cauto), si intende prudenza, cautela, circospezione nell’agire per evitare pericoli, danni, rischi imminenti e possibili[7]. Tale sostantivo potrebbe essere scambiato per un sinonimo di prevenzione, termine con il quale si indica l’adozione di provvedimenti finalizzati alla tutela da un male futuro, da un pericolo. Risulta preliminarmente opportuno chiarire brevemente, quindi, quando può essere invocata la prevenzione e quando la precauzione.
In ambito giuridico – ma non solo – il principio della prevenzione (Gefahrenavwehr, nell’ordinamento tedesco)[8] viene applicato per fronteggiare un rischio certo. Nel caso in cui sia necessaria la difesa da un danno grave che, secondo le conoscenze scientifiche a disposizione, con sufficiente probabilità si genererà. In altre parole, quando una situazione, in base ai dati scientifici disponibili, innesca un processo causale che condurrà alla produzione di un danno, anche in un futuro prossimo, a meno che non intervengano interferenze esterne ad interrompere quel processo causale. La prevenzione, dunque, tutela da rischi certi e provati.
In applicazione del principio di prevenzione, dunque, di fronte ad una concreta situazione di pericolo, colui che dovrà assumere la decisione interverrà con una azione di neutralizzazione della potenziale fonte di danno.
Il principio di precauzione (Vorsorgeprinzip)[9] è, invece, applicato in caso di tutela da rischi potenziali. Si tratta di uno strumento di gestione dei rischi che viene invocato nell’ipotesi in cui si è in presenza di incertezza o mancanza di dati scientifici su un presunto rischio per la salute o per l’ambiente, derivante da un prodotto o da una azione o da una determinata politica. Si è, in altre parole, in presenza di un pericolo futuro che può essere previsto, ma che non si conosce con assoluta certezza. Pertanto, si opera una anticipazione della tutela nei casi in cui i dati scientifici non siano sufficienti a dimostrare il verificarsi di un danno e, pertanto, non siano sufficienti a integrare una situazione di pericolo.
Da quanto sopra, dunque, la differenza tra i due principi è netta: la prevenzione impone l’adozione di misure anticipatorie di tutela, volte ad eliminare – o ridurre – un rischio certo di danno derivante da una determinata attività; la precauzione gestisce le situazioni di pericolo di incertezza scientifica e non conosciute – o non pienamente note – attraverso l’adozione di misure cautelative.
2. Genesi ed evoluzione del principio di precauzione: cenni sull’applicazione nell’ordinamento italiano
L’origine del principio di precauzione potrebbe essere fatta risalire al brocardo latino primum non nocere – comunemente attribuito ad Ippocrate – ritenuto unanimemente uno dei principi cardine della pratica medica.
A partire dal secolo scorso, in seguito al manifestarsi delle conseguenze negative del selvaggio sviluppo industriale dei Paesi occidentali, il principio di precauzione si affaccia nel panorama delle possibili soluzioni per il loro contenimento, cominciando ad affermarsi in materia ambientale. Negli anni Settanta-Ottanta, infatti, la comunità internazionale prende consapevolezza dell’inadeguatezza degli strumenti di protezione ambientale fino a quel momento adottati, fondati su criteri prevalentemente risarcitori e sanzionatori (si pensi al principio di correzione alla fonte[10] e al principio “chi inquina paga”[11]), aprendo la strada ad altri principi preventivi e prudenziali, in grado di anticipare la tutela, fino a prevenire anche i danni ambientali potenziali.
Negli anni Sessanta, la dottrina tedesca elabora il concetto di Vorsorgeprinzip (preoccuparsi prima)[12], rinvenendone espresso riconoscimento giuridico nell’art. 20A della Costituzione federale[13], laddove si prevede il dovere dello Stato di assicurare i “fondamenti naturali della vita” anche alle generazioni future. Un decennio dopo, sempre in Germania, di fronte al fenomeno delle deposizioni delle piogge acide, il Vorsorgeprinzip viene assunto quale criterio per la tutela della Foresta Nera, con l’emanazione di una legge sulla protezione dalle immissioni[14] che indusse il Governo ad adottare opportuni provvedimenti contro l’inquinamento, pur in assenza di dati scientifici sui rischi per l’ambiente.
A livello internazionale, nel 1982, la Carta mondiale della natura[15], con una visione progressista delle strategie e delle politiche necessarie per la realizzazione del benessere ambientale, pur se non giuridicamente vincolante, gettava le basi per la prossima affermazione del principio in esame[16]. Con una formulazione pioneristica, infatti, impone la preliminare verifica (esame esaustivo) di eventuali danni irreversibili – senza, tuttavia, fare espresso richiamo alle conoscenze scientifiche – e pone un imperativo negativo (l’inattività), nel caso in cui l’esame dei rischi dimostri pienamente gli effetti nocivi di una determinata attività, senza la previsione dell’adozione di altre misure precauzionali nei casi di incertezza, ma un’esortazione ad evitarli.
A sancire la valenza di strumento giuridico di tutela del principio di precauzione, seppur limitatamente ad uno stretto numero di Paesi, è la terza Conferenza internazionale per la salvaguardia del Mare del Nord del 1990[17], che pone l’applicazione dell’assioma in esame quale obbligo per gli Stati aderenti. In particolare, viene sancito che: “i governi devono applicare il principio di precauzione, vale a dire adottare misure volte ad evitare gli impatti potenzialmente nocivi di sostanze persistenti, tossiche e suscettibili di applicazione biologica, anche quando non vi sono prove scientifiche dell’esistenza di un nesso causale tra le emissioni e gli effetti». Si può notare come, alla luce di tale affermazione, il principio di precauzione sia strutturato in maniera più ampia, fondandosi sulla consapevolezza che pur in mancanza di dati scientifici che evidenziano l’esistenza del rischio, si impone l’adozione di misure precauzionali.
Una vera e propria generalizzazione, a livello globale, del principio di precauzione, quale strumento giuridico di tutela preventiva ambientale, si registra due anni più tardi, con la Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo[18], svoltasi a Rio de Janeiro nel 1992, dalla quale emergono le linee guida per l’azione degli Stati membri. Nel contesto di tale Conferenza, sono stati adottati cinque documenti fondamentali, di cui tre – di seguito indicati – di particolare interesse ai nostri fini.
Nell’ambito dei diritti e degli obblighi di natura generale imposti agli Stati, la Dichiarazione di Rio[19], al Principio 15, così dispone “Al fine di proteggere l’ambiente, gli Stati applicheranno largamente, secondo le loro capacità, il metodo precauzionale. In caso di rischio di danno grave e irreversibile, l’assenza di certezza scientifica assoluta non deve servire da pretesto per rinviare l’adozione di misure adeguate ed efficaci, anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale”.
Tale assunto caratterizza il principio precauzionale, anzitutto, non qualificandolo come “principio”, ma in maniera più flessibile come “approccio”, “metodo di azione”. Inoltre, tiene in considerazione le concrete possibilità di applicazione da parte dello Stato interessato. Prevede, altresì, che non un qualsiasi rischio di danno legittimi il ricorso a tale metodo, ma soltanto quello di un paventato danno serio e irreversibile. Chiarisce che non una qualunque situazione di mera incertezza scientifica autorizza il ricorso all’approccio precauzionale, dovendosi trattare di una condizione di assenza assoluta. Dispone, infine, che le misure adottate per contenere il danno debbano essere adeguate ed efficaci, quindi potremmo dire efficienti, dal punto di vista del rapporto costi-benefici.
La Convenzione sulla Diversità Biologica[20] del 1992, al punto 9 del Preambolo, prevede che “quando esiste una minaccia di riduzione sensibile o di perdita della diversità biologica, la mancanza di certezze scientifiche assolute non dev’essere invocata per rimandare misure che consentirebbero di evitare il pericolo o di attenuarne gli effetti”. Così formulato, non sembra che il principio di precauzione sia qui richiamato con la medesima obbligatorietà che discende dalla Dichiarazione sull’Ambiente e lo Sviluppo; tuttavia, vista la sua collocazione all’interno del Preambolo, certamente dovrà avere un ruolo interpretativo preponderante nell’applicazione della Convenzione.
La Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (c.d. Accordo di Rio)[21], all’art. 3.3, dispone “Le parti devono adottare misure precauzionali per prevedere, prevenire o attenuare le cause dei cambiamenti climatici e limitarne gli effetti nocivi. Quando si è di fronte a un rischio di perturbazioni gravi o irreversibili, la mancanza di certezze scientifiche assolute non deve costituire un pretesto per rimandare l’adozione di tali misure, tenendo conto che le politiche e le misure rese necessarie dai cambiamenti climatici richiedono un buon rapporto costo-efficacia, in modo tale da garantire vantaggi globali al costo più basso possibile”. Più incisiva sembra, pertanto, essere l’applicazione del principio di precauzione nell’ambito dei cambiamenti climatici, secondo la formulazione della Convenzione, che obbliga le parti all’assunzione di misure di cautela anche in caso di incertezze scientifiche.
In seguito alle previsioni internazionali, negli anni Novanta, il principio precauzionale viene recepito anche a livello comunitario come uno dei pilastri della strategia dell’Unione Europea nella politica ambientale e – unitamente a quello dell’azione preventiva, della correzione alla fonte, di “chi inquina paga (già previsti dall’Atto Unico Europeo[22] del 1986) – viene sancito per la prima volta, quale principio fondamentale nel settore ambientale, dall’art. 130R del Trattato di Maastricht[23] del 1992, riproposto nell’art. 174 del T.C.E.[24] ed oggi nell’art. 191 del T.F.U.E.[25], secondo cui “La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga». In tale contesto, le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell’ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette a una procedura comunitaria di controllo”. Il Trattato di Maastricht, dunque, introduce il principio di precauzione nell’ordinamento comunitario, qualificandolo come principio autonomo e tenendolo nettamente distino da quello di prevenzione.
Dalla formulazione della norma, si può notare la totale assenza di alcuna specificazione in merito al principio in esame, al pari degli altri principi cardine dell’Unione in materia ambientale. Mancanza aspramente criticata da una parte della dottrina[26], nonostante, con ogni probabilità, si tratti di una scelta precisa del legislatore comunitario che volutamente non fornisce una nozione tassativa, affinché il principio possa essere adattato al mutare del sentire della collettività, al cambiare dei valori sociali e politici che in un dato momento caratterizzano una società. A delimitarne i confini sarà la sua applicazione pratica e l’evoluzione giurisprudenziale.
Nel 1997, con l’obiettivo di promuovere il progresso economico e sociale della Comunità e, al contempo, la protezione dell’ambiente, il Trattato di Amsterdam[27] apporta delle modifiche al Trattato sull’Unione Europea del 1992, inserendo il principio di integrazione all’art. 3 C, secondo cui “le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie …”. In considerazione della nuova disposizione e della c.d. clausola trasversale[28], dunque, la tutela ambientale non sarà più attuata mediante specifiche azioni settoriali, ma attraverso un approccio integrato con le altre politiche europee. Il principio di precauzione, unitamente agli altri principi dettati in materia ambientale, dunque, non costituirà più soltanto un criterio guida di una politica a sé stante, ma grazie al principio dell’integrazione abbraccerà tutte le politiche e le azioni comunitarie correlate alle tematiche ambientali.
Nel 2000, in conformità all’art. 15 della Dichiarazione di Rio, il Protocollo sulla Biosicurezza (c.d. Protocollo di Cartagena)[29] attua il livello di protezione precauzionale al campo del trasferimento, della manipolazione e dell’uso sicuro degli organismi viventi modificati, ottenuti con le nuove biotecnologie, ampliando il campo di applicazione dell’assioma in esame alla tutela della salute[30].
Nel 2004, anche il Compendio della Dottrina Sociale della Chiesa[31], pur non riconoscendo il principio come regola, invita alla sua applicazione nell’ipotesi in cui si sia in presenza di rischi potenziali non supportati da certezze scientifiche, sia in materia ambientale che in ambito medico[32].
Nel 2007, a livello europeo, il principio di precauzione assume maggiore valorizzazione con il Trattato di Lisbona che – pur lasciando invariato il testo dell’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, cui si è accennato in precedenza, secondo cui la politica dell’Unione in materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela ed è fondata sui principi di cui si è detto – ha operato un sostanziale potenziamento tra tale principio e i rapporti con i Paesi terzi, attraverso la modifica dell’art. 2, paragrafo 5, del Trattato dell’Unione Europea (T.U.E.)[33]. In conformità alla nuova formulazione, quindi, i principi che reggono la politica dell’Unione in materia ambientale, tra cui quello di precauzione, essendo strumentali alla realizzazione dello sviluppo sostenibile, non solo dovranno ispirare le politiche interne all’Unione, ma costituiranno obiettivi specifici per il perseguimento dello sviluppo sostenibile anche nelle relazioni coi Paesi extracomunitari.
Nell’ordinamento giuridico nazionale[34], il principio di precauzione ha trovato ingresso, in via generale, ad opera dell’art. 10 della nostra Costituzione, a norma della quale “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute”. Deve infatti ritenersi, in conformità alla dottrina maggioritaria, che la precauzione rappresenti un principio di natura consuetudinaria, peraltro successivamente codificato, a partire dal Trattato di Maastricht. Conseguentemente, a partire dal nuovo millennio molte normative interne di settore hanno fatto ricorso a tale principio.
Una prima concreta applicazione si è avuta con riguardo alla tutela della salute dall’elettrosmog, con la legge 22 febbraio 2001, n. 36[35], sulla protezione dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, che ampliando la tutela anche al paesaggio, oltre che alla salute e all’ambiente, all’art. 1, comma 1, lett. b, pone tra i propri obiettivi la promozione della ricerca scientifica per la valutazione dei potenziali effetti a lungo termine derivanti dalla loro esposizione per l’attivazione di “misure di cautela da adottare in applicazione del principio di precauzione”.
Altra applicazione concreta dell’assioma in esame si ha con il D. Lgs. 8 luglio 2003, n. 224[36], emanato a protezione della salute umana e animale e dell’ambiente, in materia di emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati. In particolare, nel rispetto del principio di precauzione, il decreto fissa le misure di protezione sia per le emissioni di O.G.M. per scopi diversi dall’immissione sul mercato, sia per le immissioni sul mercato, ed attribuisce all’autorità nazionale competente l’adozione di misure precauzionali finalizzate ad evitarne gli effetti negativi[37].
Anche il Codice del consumo, adottato con D. Lgs. 6 settembre 2005, n. 206[38], pone il principio di precauzione quale approccio per l’adozione delle misure di sicurezza previste nei confronti dei prodotti pericolosi o ritenuti tali, prevedendo la possibilità per le amministrazioni competenti di assumere misure precauzionali per la verifica della sicurezza dei prodotti immessi sul mercato, contemperate dall’applicazione del principio di proporzionalità rispetto alla gravità del rischio[39].
Un rinvio generale al principio di precauzione nel nostro ordinamento si è operato con l’adozione del Codice dell’ambiente, con il D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152[40], il cui art. 301 recepisce il principio allo scopo di assicurare un alto livello di protezione, disponendo “in applicazione del principio di precauzione di cui all’articolo 174, paragrafo 2 del Trattato CE, in caso di pericoli, anche solo potenziali per la salute umana e per l’ambiente, deve essere assicurato un alto livello di protezione”. La norma chiarisce, altresì, che non un qualsiasi rischio può dare adito a misure precauzionali, ma soltanto quello individuato da una valutazione scientifica obiettiva preliminare e che le misure di cautela adottabili devono rispettare i criteri di proporzionalità, non discriminazione, devono essere basate sull’analisi dei potenziali vantaggi e oneri, devono essere modificabili alla luce di nuovi dati scientifici[41].
Merita ancora di essere menzionato il richiamo al principio di precauzione nell’ambito della legge sul procedimento amministrativo, operato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241[42], così come modificata dalla legge dell’11 febbraio 2005, n. 15[43], laddove all’art. 1, comma, 1, stabilisce “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”. È chiaro dunque, come unanimemente ritenuto dalla dottrina, il rinvio anche all’assioma che ci occupa, il quale, quindi, si pone quale principio generale e regola strumentale all’azione amministrativa in generale.
Dalla breve disamina di alcune delle principali normative riguardanti l’applicazione del principio di precauzione, si nota come il legislatore – internazionale, comunitario e nazionale – non fornisca una puntuale definizione. Una tale definizione, infatti, come si è accennato in precedenza, mal si concilierebbe con la natura di principio generale. Anche per tali ragioni, il Consiglio europeo, con una risoluzione del 1999, si è rivolto alla Commissione affinché elaborasse delle linee guida contenenti gli orientamenti comuni per l’applicazione del principio di precauzione. Delle importanti linee guide sono state dettate, con meticoloso approfondimento, nella Comunicazione COM 2000 1 final[44] di cui si dirà più avanti.
3. Contenuti del principio di precauzione
Nella normativa, come precedentemente osservato, non esiste una definizione netta del principio di precauzione. Di per sé, trattandosi di un principio, è necessario che il suo contenuto sia quanto più generale ed astratto, al fine di meglio potersi adattare alle molteplici situazioni concrete. La genericità, inoltre, è caratteristica intenzionale, finalizzata a comprimere il meno possibile la sovranità degli Stati firmatari delle convenzioni in cui il principio è sancito. La mancata indicazione di una definizione è anche finalizzata a poterlo adattare all’inevitabile evolversi della percezione sociale, culturale e giuridica dell’innovazione scientifica e tecnologica, nonché ai valori sociali e politici che caratterizzano la società in un determinato contesto storico. La delimitazione va dunque effettuata alla luce dell’applicazione pratica da parte delle istituzioni internazionali, europee e dei singoli Stati, dell’interpretazione della giurisprudenza e degli orientamenti dottrinali.
Alla fine degli anni Novanta, specie a livello europeo, tuttavia, si è avvertita l’esigenza di disporre di orientamenti e indicazioni ufficiali e uniformi cui attenersi nell’applicazione concreta di tale principio che, via via, in seguito al Trattato di Amsterdam, ha iniziato a informare tutte le politiche europee. Una delimitazione si rendeva, peraltro, necessaria anche al fine di limitare i suoi possibili usi impropri. Nel caso in cui venisse artatamente o erroneamente applicato, infatti, il principio potrebbe essere d’ostacolo allo sviluppo scientifico e al progresso tecnologico, non garantire adeguatamente elevati livelli di tutela, celare azioni protezionistiche, ovvero incidere significativamente e ingiustamente su interessi economici rilevanti.
3.1 La Comunicazione della Commissione europea COM (2000) 1 final
In tale quadro, sono senz’altro da analizzare le precisazioni fornite dalla Commissione europea nella Comunicazione COM (2000) 1 final[45], del 2 febbraio 2000, nella quale sono stati enunciate le modalità di applicazione del principio in esame[46] e il suo ruolo nell’ambito di una strategia strutturata di analisi del rischio[47].
In via preliminare, la Comunicazione qualifica il principio di precauzione come principio generale delle politiche comunitarie relative non soltanto alla protezione dell’ambiente, ma anche alla salute umana, animale o vegetale. Principio che deve essere applicato tutte le volte in cui, nell’ambito di un processo unitario di analisi del rischio, le valutazioni scientifiche preliminari siano insufficienti, inconcludenti o incerte e gli effetti potenzialmente pericolosi di una determinata attività siano in contrasto con l’alto livello di protezione ritenuto accettabile.
L’elemento che giustifica il ricorso al principio di precauzione – conformemente a quanto indicato nella Dichiarazione di Rio del 1992 e nelle altre norme internazionali successive – è dato dalla necessita di dover adottare una decisione politica (di agire o di non agire), collegata alla gestione di un rischio potenziale.
In particolare, il ricorso al principio precauzionale si giustifica quando i dati scientifici su un fenomeno, o su un prodotto o su un processo non consentono di valutare appieno gli effetti potenzialmente negativi dello stesso e si ritenga, pertanto, che il livello di protezione prescelto non sia sufficientemente garantito.
Per poter correttamente applicare il principio in analisi ed assumere ponderatamente una decisione, allora, sarà necessario identificare preliminarmente gli effetti potenzialmente negativi derivanti da un fenomeno o da un prodotto o da un processo considerato, attraverso la loro valutazione scientifica. Nel momento in cui tale valutazione scientifica non permetta di identificare il rischio con sufficiente certezza, sarà possibile ricorrere al principio di precauzione.
La Comunicazione chiarisce come deve essere strutturata la valutazione scientifica (identificazione del pericolo; caratterizzazione del pericolo; valutazione dell’esposizione; caratterizzazione del rischio) e cosa si intenda per incertezza scientifica[48].
Il ricorso al principio di precauzione si giustifica in caso di assenza, insufficienza, imprecisione o incertezza delle informazioni e dei dati scientifici e statistici, per mancanza di univocità su di essi, ovvero nel caso in cui tali dati, pur ipotizzando il rapporto causa-effetto, non riescano a dimostrarlo.
Per non dare adito ad applicazioni distorte e tendere la mano a eventuali equivoci, specie in favore di possibili interessi economici sottesi, la Comunicazione precisa che si è in presenza di mancanza di univocità scientifica anche nel caso in cui la pericolosità degli effetti sia sostenuta da una parte minoritaria della comunità scientifica, purché ne siano riconosciute la credibilità e la reputazione.
La decisione finale deve anche tenere conto della valutazione scientifica sulle misure di contenimento del rischio da intraprendere che deve evidenziare se la misura prescelta sia in grado di raggiunge il livello di protezione previsto, ovvero se sia opportuno attendere ulteriori informazioni scientifiche, nonché quali siano le potenziali conseguenze nell’ipotesi in cui non si adotti nessuna misura.
Nella prospettiva della Comunicazione, dunque, la decisione politica da assumere in seguito all’applicazione del principio di precauzione non potrà essere fondata né sul libero arbitrio, né sul senso comune, sarà presa in funzione del rischio ritenuto “accettabile” dai consociati che dovranno sostenerlo, alla luce della valutazione scientifica operata. Tuttavia, la Comunicazione chiarisce che l’accertamento del livello di rischio accettabile per i consociati, pur essendo fondato su una valutazione scientifica il più possibile completa, costituisce comunque una responsabilità eminentemente politica[49] e, quindi, potrà discostarsi dalle conclusioni scientifiche.
Con riferimento alle misure da adottare, una volta invocato il principio di precauzione si potrà optare per l’adozione di differenti misure di cautela. La misura più rigorosa sarà l’inattività, ossia la decisione di non fare ricorso ad alcuna misura giuridicamente vincolante. Oppure si potrà decidere di provvedere ad ulteriori approfondimenti scientifici, a titolo esemplificativo, con il finanziamento di un programma di ricerca. Si potrà, infine, decidere di intervenire e, in tal caso, bisognerà adottare misure adeguate di protezione[50].
Qualunque sia l’intervento (o il non intervento) che si andrà ad adottare, nella scelta delle misure, fondate sul principio di precauzione, bisognerà tenere conto anche degli altri principi generalmente utilizzati nella gestione del rischio, quali la proporzionalità[51], la non discriminazione[52], la coerenza[53]. Le eventuali misure intraprese devono essere fondate sull’analisi dei vantaggi e degli oneri derivanti dall’azione o dalla mancanza di azione[54], nonché sottoposte a revisione[55] e soggette al principio dell’onere della prova[56].
Dalla disamina della Comunicazione del 2000 sul principio di precauzione che precede, si può convenire con quella dottrina[57] che ha evidenziato l’intrinseca scientificità di tale principio. Se concretamente e correttamente applicato, così come delineato dalla Commissione europea, non sembra possa essere oggetto di distorsione, come invece vorrebbero coloro che criticano l’assioma, asserendo che lo spazio di dubbio residuale nel metodo scientifico, possa dare adito a interpretazioni ed applicazioni arbitrarie ed assolutistiche del principio stesso, puntando su risultati scientifici che non tengono conto dell’analisi critica dell’insieme delle affermazioni scientifiche, ma che sono piuttosto asserviti a interessi di parte, a scapito dei consociati e delle ragioni della scienza. Del resto, è la stessa Comunicazione che mette in guardia da possibili usi impropri del principio in esame che, se non correttamente applicato, potrebbe trasformarsi in “una forma dissimulata di protezionismo”, suggerendo – a tal fine – i corretti orientamenti da seguire.
3.2 La giurisprudenza
Per constatare come il principio di precauzione sia stato concretamente applicato e verificare se le indicazioni della Commissione europea siano state attuate e recepite, tenuto conto dell’eterogeneità degli ambiti di applicazione e delle sfumature che esso può assumere, può certamente essere d’ausilio una breve analisi del diritto vivente, attraverso l’esame di alcuni provvedimenti emessi in argomento dalla giurisprudenza[58].
Una sentenza che offre interessanti spunti di riflessione è quella emessa dalla Corte di Giustizia U.E., Grande Sezione, del 01 ottobre 2019, nella causa C-616/17[59]. L’importanza della questione sottoposta alla Corte può essere desunta dalla scelta della seduta plenaria in cui è stata assunta la decisione[60].
Si tratta di un rinvio pregiudiziale, scaturente da una questione giuridica penale sorta in Francia, che rimette al Giudice lussemburghese il sindacato sulla conformità al principio di precauzione della disciplina europea per la valutazione della nocività, per la salute umana e animale o per l’ambiente, dei prodotti fitosanitari e delle sostanze attive utilizzate nella loro composizione, prima che possa essere autorizzata la commercializzazione in uno Stato membro, così come prevista dal Regolamento (CE) 1107/2009.
La questione offre lo spunto alla Corte per affermare – in maniera al quanto formale – che la conformità di una norma europea al principio di precauzione va valutata “in funzione delle caratteristiche proprie di tale disposizione”, non potendo dipendere dalle peculiari circostanze di un dato caso, per cui le critiche mosse ad una determinata procedura[61] non sono in grado di provare l’invalidità della disciplina generale della procedura stessa.
Nel dispositivo della sentenza, inoltre, la Corte coglie l’occasione per puntualizzare che, nell’ambito della verifica della corretta applicazione del principio di precauzione, il compito del giudice non è quello di sindacare sul merito della questione, quanto piuttosto quello di verificare la legittimità delle metodologie e delle procedure, in base alle quali il soggetto decisore adotta o, come nel caso di specie, deve adottare la decisione, statuendo che “in ragione della necessità di contemperare più obiettivi e principi, nonché della complessità dell’attuazione dei criteri rilevanti, il sindacato giurisdizionale deve necessariamente limitarsi a verificare se il legislatore dell’Unione, adottando il regolamento n. 1107/2009, sia incorso in un errore manifesto di valutazione”.
In via generale e preliminare, inoltre, coerentemente con quanto già deciso in precedenti giudizi, la Corte ribadisce che il principio di precauzione trova applicazione non solo nell’ambito della politica ambientale dell’Unione, ma anche nel contesto delle altre politiche europee, quali quella della protezione della salute pubblica e, nel caso di adozione di misure di protezione finalizzate ad assicurare un elevato livello di protezione della salute umana, anche nella politica agricola comune e nella politica del mercato interno.
La Corte, inoltre, sempre in via generale, riafferma i presupposti giuridici per l’adozione di misure precauzionali, ponendo l’accento, in particolare, sulla ormai consolidata distinzione tra misure protettive e misure restrittive, utilizzata – tra l’altro – anche nel caso della Xylella fastidiosa di cui si dirà più avanti. La differenza non è di poco conto, poiché nel caso in cui si è in presenza di incertezze scientifiche in merito all’esistenza o alla portata dei rischi per la salute umana, potranno essere adottate misure protettive, quindi misure di cautela più attenuate[62], senza la necessità di dover attendere che la comunità scientifica riesca a dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi. Vero è che non ci si può basare su considerazioni meramente ipotetiche per adottare interventi cautelativi, ma se, nell’ambito della valutazione del rischio, risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito, a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, e ciononostante persista la probabilità di un danno reale per la salute, nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse concretamente, l’adozione, in applicazione del principio di precauzione, di misure più gravi, ossia restrittive, sarebbe giustificata.
Venendo più da vicino alla questione sottoposta al suo controllo, preliminarmente il Giudice ha dato atto che la disciplina dettata dal legislatore europeo per il procedimento di approvazione di un determinato principio attivo e per quello di autorizzazione di un determinato prodotto fitosanitario che contenga tale principio attivo, debba tenere conto del principio di precauzione, allo scopo di garantire un livello elevato di protezione della salute umana.
In linea di principio, dunque, la citata disciplina potrà essere ritenuta conforme al principio di precauzione se, al contempo, consente di individuare le conseguenze negative per la salute connesse all’uso delle sostanze attive contenute nel prodotto e se permette di poter valutare complessivamente il rischio per la salute, alla luce dei più attendibili dati scientifici disponibili e dei più attuali risultati della ricerca internazionale. Posti tali paletti, dunque, la normativa quadro contenuta dal Regolamento sottoposto a controllo, per essere conforme al principio in parola, deve consentire alle autorità competenti di disporre di elementi sufficienti per valutare in modo soddisfacente i rischi per la salute derivanti dall’uso di detti prodotti. Sulla base di tali premesse, dunque, sono stati ritenuti conformi i previsti procedimenti di approvazione delle sostanze attive e di autorizzazione di un prodotto fitosanitario[63].
Un altro interessante recente caso in materia di gestione dei rischi, di cui alla sentenza del 24 ottobre 2019, nella causa C-212/18[64], al contrario del precedente, fa ritenere alla Corte di Lussemburgo che il soggetto decisore debba operare la scelta case to case, con un’attenta valutazione dei dati scientifici disponibili e con la necessaria adozione di misure precauzionali che garantiscano elevati livelli di tutela nell’ipotesi di incertezza scientifica sugli effetti nocivi della combustione di una determinata sostanza, nel rispetto dei principi di proporzionalità, di trasparenza e di semplificazione.
Anche in questa fattispecie, si tratta di un rinvio pregiudiziale che prende le mosse da una questione giuridica sorta in Piemonte, in seguito alla quale il giudice a quo rimette al Giudice europeo l’interpretazione dell’art. 6 della Direttiva 2008/98/CE[65], relativa ai rifiuti, e dell’art. 13 della Direttiva 2009/28/CE[66], sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili. La questione fornisce alla Corte l’input per riaffermare l’ampia discrezionalità di cui gode il soggetto decisore, nell’ambito del processo di gestione del rischio, sia nella determinazione delle modalità procedurali adeguate, sia nelle valutazioni tecniche e scientifiche complesse per l’identificazione di qualsiasi rischio di effetto nocivo sull’ambiente e sulla salute umana, nella previsione di adeguate misure precauzionali che, comunque, non dovranno essere il frutto di valutazioni arbitrarie, tant’è che eventualmente l’esame del merito, spetterà “al giudice nazionale, che è il solo competente ad accertare e valutare i fatti, determinare se tali ipotesi … risulti da un’applicazione giustificata del principio di precauzione”.
Con la decisione, inoltre, il Giudice europeo chiarisce che il ricorso al principio di precauzione giustifica l’adozione di adeguate misure di tutela anche nel caso in cui l’incertezza scientifica sussista solo con riferimento ad un determinato utilizzo di una sostanza, nonostante tale sostanza di per sé, ovvero se utilizzata in altro modo, possa non comportare conseguenze nocive per l’ambiente o per la salute.
Nel caso di specie, la questione si è posta perché, secondo la normativa italiana, gli olii vegetali esausti commercializzati come end of waste (ossia per i quali è avvenuta la cessazione della qualifica di rifiuto) possono essere impiegati come elementi per la produzione di biodiesel, mentre non possono essere usati come combustibile negli impianti a biomasse poiché, in questo caso, “non può essere escluso con un ragionevole grado di certezza scientifica” un impatto globalmente negativo sull’ambiente o sulla salute umana prodotto da percentuali di emissioni nocive nell’atmosfera[67].
Inoltre, proprio perché esiste un certo grado di incertezza scientifica sui rischi ambientali e sulla salute umana rispetto ai reagenti chimici rilasciati nell’atmosfera dalla combustione degli olii vegetali esausti negli impianti a biomasse, si giustifica – quale misura precauzionale – la loro mancata inclusione nell’elenco dei combustibili autorizzati[68].
Un altro interessante spunto di analisi è fornito dalla recente Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 5 settembre 2019, emessa nella Causa C-443/18[69], con la quale l’Italia è stata condannata per inadempimento agli obblighi di contenimento e monitoraggio del fenomeno Xylella Fastidiosa.
L’inadempimento accertato deriva da una precedente sentenza del 2016, con la quale la stessa Corte lussemburghese ha ritenuto applicabile il principio di precauzione in una fattispecie di incertezza scientifica per mancanza di dati scientifici e si è pronunciata sulla legittimità delle misure adottate a tutela della salute dei vegetali. Si tratta della Sentenza del 9 giugno 2016 della Corte di Giustizia emessa nelle Cause riunite C-78/16 e C-79/16[70], nella quale è stata data una pronuncia di conformità ai principi di precauzione e di proporzionalità di misure particolarmente afflittive, adottate dalla Commissione (eradicazione di piante di ulivo, anche sane, insistenti su un raggio di cento metri da ciascun albero infetto).
Nella sua decisione la Corte ha preliminarmente chiarito[71] che nella gestione dei rischi il soggetto istituzionale che deve assumere la decisione (la Commissione, in questo caso) gode di un ampio potere discrezionale poiché si tratta di scelte politiche e di valutazioni complesse, sicché la legittimità di una misura adottata può essere inficiata soltanto dal suo “carattere manifestamente inappropriato”.
La Corte ha affermato – come si è anticipato a proposito del caso del glifosato – che il ricorso al principio di precauzione legittima l’adozione di misure di protezione più stringenti (misure restrittive) nel caso in cui si sia in presenza di incertezze scientifiche sull’esistenza o sulla portata di un determinato rischio, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute pubblica nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse[72]. E ciò, soprattutto, in assenza di qualsiasi riscontro scientifico contrario che possa condurre all’esclusione, anche potenziale, dell’esistenza del nesso di causalità tra il fatto dannoso e l’evento[73]. Analoga impostazione la Corte di Giustizia aveva seguito prima ancora dell’adozione delle linee guida del 2000, nel noto caso del c.d. “morbo della mucca pazza”, nella sentenza del 5 maggio 1998, causa C-157/96[74].
Con riferimento all’adeguatezza delle misure adottate, la decisione del 2016 ha statuito la necessità del supporto di dati scientifici preventivi anche su tali misure, al fine di ritenerle o meno appropriate e necessarie, in ragione dell’obiettivo perseguito[75].
Un interessante analisi operata dalla giurisprudenza del caso in cui il soggetto che deve assumere la decisione, in presenza di conoscenze scientifiche contrastanti, adotti misure precauzionali in linea con una tesi scientifica minoritaria, è offerto dalla sentenza del Tribunale di prima istanza dell’11 settembre 2002, nella Causa T-13/99[76], in relazione all’annullamento del Regolamento (CE) 2821/1998, che modifica la Direttiva 70/524/CE, relativa alla revoca dell’autorizzazione all’uso di taluni antibiotici quali additivi dell’alimentazione degli animali.
Nel provvedimento, il Tribunale dà, preliminarmente, atto che il ricorso al principio di precauzione è legittimo nel caso in cui il rischio, pur non basandosi su ipotesi empiriche, non è comunque pienamente provato sul piano scientifico. La decisione, dopo aver fornito, a livello concettuale, la distinzione tra rischio e pericolo nei seguenti termini “la nozione di «rischio» corrisponde ad una funzione della probabilità di effetti nocivi per il bene protetto dall’ordinamento giuridico cagionati dall’impiego di un prodotto o di un processo. La nozione di «pericolo» è, in tale ambito, usata comunemente in un’accezione più ampia e definisce ogni prodotto o processo che possa avere un effetto negativo per la salute umana”, statuisce che, nell’ambito della valutazione dei rischi, colui che deve assumere la decisione determinerà discrezionalmente il livello di accettabilità del rischio per i consociati, inteso come “la soglia critica di probabilità di effetti nocivi per la salute umana e della gravità di tali potenziali effetti che reputano non essere più accettabile per tale società e che, una volta superato, rende necessario, nell’interesse della tutela della salute umana, il ricorso a misure preventive malgrado l’assenza di certezza scientifica”.
Il Tribunale chiarisce che le valutazioni scientifiche devono essere fondate su principi di eccellenza, di indipendenza, di trasparenze e, pertanto, oltre alle spiegazioni scientifiche delle proprie conclusioni, devono indicare anche i pareri contrastanti e minoritari. Solo in tal modo, infatti, il parere scientifico potrà permettere all’autorità pubblica di decidere se occorre adottare misure e, in caso di risposta affermativa, quali assumere[77].
Conformemente a quanto statuito nella Sentenza in oggetto, dunque, nell’ambito del processo decisionale, la richiesta del parere alla comunità scientifica competente può essere configurata come un obbligo e il soggetto che deve assumere la decisione deve formulare i quesiti opportuni che gli consentano di verificare la completezza, la coerenza e la pertinenza del ragionamento contenuto nel parere. Si tratta, però, di un parere obbligatorio ma non vincolante, poiché in forza della propria autonomia decisionale, l’Istituzione decidente potrà pervenire a conclusioni che si discostino dalla valutazione espressa nel parere, adeguatamente motivando.
La motivazione dovrà essere di livello scientifico almeno equivalente a quello del parere e, nel caso in cui la decisione divergesse solo parzialmente dalle conclusioni formulate nel parere scientifico, può essere fondata su alcuni degli elementi di analisi e su parti del ragionamento scientifico in esso contenuto.
La discrezionalità decisionale, tuttavia, non deve degradare in libero arbitro. In tale quadro, la motivazione rappresenta elemento imprescindibile e pregnante, soprattutto nei casi di scelte difformi dalla valutazione operata dalla comunità scientifica competente, non sostituibile né con il differimento ad una prossima assunzione di misure precauzionali fondate su ulteriori approfondimenti scientifici, né – senza compiutamente esplicitare il ragionamento logico seguito – con il mero rinvio alle osservazioni di altri studiosi che seppur “rappresentanti di rilievo della comunità scientifica di riferimento”, non appartengano alla comunità competente. L’eventuale mancanza della motivazione, analogamente alla sua inconsistenza, condurrà alla illegittimità della decisione assunta, con conseguente caducazione dell’atto che la contiene.
In questo senso si è pronunciato di recente il T.A.R. Lazio, con la sentenza del 10 maggio 2019, n. 5892[78], nel procedimento promosso per l’annullamento del Decreto Ministeriale 20 dicembre 2017 in materia di “Attuazione della Direttiva 1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici”[79].
Tenuto conto che, nell’ambito del processo della valutazione dei rischi, il soggetto decisore (nel caso di specie il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare) se intende discostarsi dal parere della competente comunità scientifica (nel caso di specie il Centro di referenza nazionale per il benessere animale e il Centro di referenza nazionale per gli interventi assistiti con gli animali), deve adeguatamente motivare, il Giudice Amministrativo, dopo aver rilevato come “l’Amministrazione … non ha dimostrato di aver acquisito sufficienti elementi né di aver condotto idonei approfondimenti delle problematiche sollevate per superare le perplessità espresse dagli esperti e le criticità rilevate”, ed aver statuito che “la normativa comunitaria e nazionale di livello legislativo ed il principio di precauzione, regola fondamentale in materia ambientale, conducano ad affermare, in assenza di indizi in grado di escludere con sufficiente sicurezza sia il pericolo di compromissione del benessere degli animali sia condizioni di rischio per l’incolumità dei visitatori, l’illegittimità della previsione della possibilità per il pubblico dei delfinari di nuotare con i delfini, sia pure all’interno di iniziative programmate, mancanti, però, allo stato, delle indispensabili specificazioni quanto a concrete modalità di svolgimento e di tutela dei delicati interessi coinvolti”, ha annullato il Decreto.
All’opposto, una adeguata motivazione, fondata su componenti tecnico-scientifiche attendibili, sull’esplicitazione del rigido ragionamento logico-scientifico seguito, nonché sulla rigorosa valutazione del bilanciamento degli interessi in gioco per la determinazione del livello di tutela e della proporzionalità delle misure precauzionali assunte, rende legittime le scelte discrezionali del soggetto decisore, anche laddove queste ultime non garantiscano il più livello elevato di tutela (c.d. rischio zero).
Tale argomentazione è stata seguita, per esempio, dal Consiglio di Stato, nella Sentenza del 3 ottobre 2019, n. 6655[80], nell’ambito di un giudizio promosso per la riforma di una Sentenza del T.A.R. Piemonte, con la quale era stato rigettato il ricorso per l’impugnativa di un bando di gara concernente la fornitura di vaccini nel Piemonte e nella Valle d’Aosta che metteva in competizione tra loro un vaccino con una copertura più ambia (tredici-valente), con uno con una copertura meno completa (decavalente), in violazione, secondo il ricorrente, del principio di precauzione poiché in tal modo non poteva essere assicurata la massima protezione immunitaria con riguardo alle malattie pneumococciche.
Nella sua decisione, la Corte ha preliminarmente richiamato le indicazioni della Comunicazione del 2000 in merito alla scelta di tutela più elevata, chiarendo, tra l’altro, che il “bilanciamento delle più opportune iniziative di contenimento del rischio, la scelta del c.d. «rischio zero» entra in potenziale tensione con il principio di proporzionalità, il quale impone misure «congrue rispetto al livello prescelto di protezione» ed una conseguente analisi dei vantaggi e degli oneri dalle stesse derivanti: dunque, non è sempre vero che un divieto totale od un intervento di contrasto radicale costituiscano «una risposta proporzionale al rischio potenziale», potendosi configurare situazioni e contesti specifici che rendono una tale strategia inopportuna, inutilmente dispendiosa, se non sostanzialmente improduttiva. In siffatte ipotesi, per coniugare in modo bilanciato esigenze di precauzione e di proporzionalità, la Commissione suggerisce di modulare l’azione cautelativa in relazione alla evoluzione dei suoi risultati, sottoponendo le misure adottate ad un’opera di controllo e di «revisione, alla luce dei nuovi dati scientifici»”.
Il Giudice Amministrativo ha chiarito, altresì, che tali argomentazioni sono state uniformemente condivise dalla giurisprudenza, “il principio di precauzione, i cui tratti giuridici si individuano lungo il segnalato percorso esegetico fondato sul binomio analisi dei rischi – carattere necessario delle misure adottate, presuppone l’esistenza di un rischio specifico all’esito di una valutazione quanto più possibile completa, condotta alla luce dei dati disponibili che risultino maggiormente affidabili e che deve concludersi con un giudizio di stretta necessità della misura (ex multis, Cons. Stato, sez. V, n. 6250/2013; Cons. Giust. Amm. Sicilia Sez. Giurisd., n. 581/2015; Cons. Stato, sez. IV, n. 1240/2018)”.
In considerazione di tali premesse, la Corte ha ritenuto che, nel caso sottoposto al suo esame, le scelte operate dal soggetto decisore (la competizione al prezzo più basso tra il vaccino tredici-valente e il vaccino decavalente operata dall’Azienda Sanitaria), non manifestassero un esercizio irragionevole del potere, essendo conformi alle attente e approfondite valutazioni scientifiche provenienti da organismi qualificati (Istituto Superiore di Sanità) e ai concludenti ragionamenti argomentativi seguiti. Nell’istruttoria processuale, inoltre, è stata verificata l’assenza di una condizione di rischio indeterminato e non controllabile tale da suggerire l’impiego alla massima intensità di tutti gli strumenti di contenimento del rischio. Tale situazione, peraltro, è stata contemperata dall’adozione di una azione amministrativa prudenziale, volta ad una eventuale futura adozione di interventi incrementali nell’ipotesi di evoluzione peggiorativa del quadro di osservazione.
Il Giudice ha, pertanto, rigettato il ricorso, statuendo che “il sindacato sulla motivazione delle scelte discrezionali, anche se pervaso da significative componenti tecniche, deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità della valutazione degli elementi di fatto acquisiti; e, nel caso di specie, se è indiscussa l’attendibilità delle acquisizioni tecnico-scientifiche poste a base di tale valutazione, altrettanto deve dirsi della plausibile ragionevolezza delle determinazioni che l’amministrazione ha inteso trarne, all’esito della ponderazione dei diversi interessi affidati alle sue cure”.
Dalla superiore disamina, anzitutto, si evidente la trasversalità del principio di precauzione che, dal ristretto ambito della materia ambientale, si è via via ampliato alla salute pubblica – umana, animale e vegetale – e, con il precipuo fine di garantire la più elevata tutela di tali beni nelle ipotesi di incertezza scientifica, si è diffuso in tutti i settori del diritto.
È, altresì, emerso come anche la sua più rigida applicazione non vada ad intaccare la discrezionalità insita nel processo decisionale, ma valorizzi l’importanza del metodo, del rispetto del procedimento, ed indirizzi verso criteri scientifici – e, pertanto, in linea generale obiettivi – di valutazione del rischio, orientando verso le scelte che maggiormente tutelano i consociati e i beni giuridici considerati, pur lasciando al soggetto decisore la determinazione del livello di rischio ritenuto accettabile.
Appare, inoltre, palese come il ricorso al principio di precauzione implichi l’attribuzione di un ruolo preponderante alle valutazioni scientifiche che entrano in gioco, non soltanto quale presupposto necessario per l’applicazione di tale principio nei casi di incertezza, ma anche nella valutazione delle misure da intraprendere. Ruolo che, seppur centrale, non si sostituisce alla decisione politica, ma fa sì che la stessa decisione non scada in libero arbitrio.
4. Applicazione in campo aeronautico: dal caso della cenere vulcanica al Covid-19
Il sistema aeronautico, nelle sue componenti di aviazione e di strutture aeroportuali, è caratterizzato dalla presenza di un’elevata tecnologia e dalla necessità del contemperamento di numerosi fattori, primo fra tutti il suo sicuro funzionamento, ma anche il mantenimento dell’efficienza economica, dell’interesse pubblico alla mobilità, dell’adeguato profitto privato, del rispetto per l’ambiente, il confort e l’economicità per i passeggeri, ecc. Costituito da un sistema complesso[81], in cui figurano elementi eterogenei (enti, aziende, professionalità, mezzi, strutture, utenti) che devono essere coordinati tra loro affinché tutto funzioni perfettamente, rappresenta un settore caratterizzato dalla presenza di rischi peculiari.
In tale sistema, dunque, è imprescindibile il mantenimento di un elevato livello di sicurezza che, tuttavia, non può essere intesa come quella condizione che permette l’eliminazione di tutti i possibili rischi o pericoli al volo, in senso lato, poiché in tale ambito il rischio non può mai essere azzerato del tutto, senza determinare una paralisi dell’attività stessa e del progresso tecnologico. Per tale ragione, secondo gli Allegati tecnici (o Annessi) e gli altri documenti ICAO, la sicurezza nel campo del trasporto aereo[82] va intesa come quella situazione in cui i rischi associati con le attività dell’aviazione, correlate o a supporto delle operazioni dell’aeromobile, sono mantenuti ad un livello accettabile, ponendo sul soggetto decisore la determinazione del livello di rischio tollerabile per la collettività.
Il Safety Management Manual dell’ICAO (Doc 9859), ad esempio, nel prevedere l’adozione di un sistema di gestione del rischio per gli esercenti di aerolinee, per i servizi di controllo del traffico aereo e per le società di gestione aeroportuale, dà atto che il sistema aeronautico non può essere completamente esente da rischi, basti solo pensare all’human factor[83], che ha ad oggetto il comportamento delle persone mentre espletano le loro mansioni, la loro integrazione nell’ambiente di lavoro, inteso in senso fisico ed interpersonale, il loro rapportarsi con gli strumenti di lavoro, con le macchine e con le procedure.
L’Accident Prevention Manual (Doc 9422-AN/923), nel correlare la sicurezza con la prevenzione, definisce quest’ultima come il complesso di misure adottate al fine di impedire il verificarsi di danni, pericoli o rischi considerati intollerabili e inaccettabili, o quanto meno di limitarne le conseguenze.
L’Airport Planning Manual Aircraft (Doc 9184), al fine di ridurre il rischio derivante dalle attività aeronautiche nel circondario aeroportuale, suggerisce – da un punto di vista metodologico – un modello probabilistico di verificazione del danno, correlato a parametri indicativi (dati e statistiche del settore specifico) del rischio stimato delle operazioni in un determinato aeroporto.
In maniera molto più esplicita, l’Annesso 19 (Safety Management)[84] definisce espressamente la safety come “the state in which risks associated with aviation activities, related to, or in direct support of the operation of aircraft, are reduced and controlled to an acceptable level”.
Secondo la teoria del rischio[85], è accettabile un rischio la cui verificazione è molto bassa, al punto da poter essere considerato irrilevante o che non è possibile ridurre ulteriormente con interventi tecnici od organizzativi.
La nozione di rischio implica l’esistenza di una sorgente di pericolo e delle possibilità che essa si trasformi in un danno. Pericolo e rischio, quindi, non sono sinonimi, anche se nel linguaggio comune vengono spesso confusi.
Il rischio è, infatti, il risultato della combinazione di due elementi: la “probabilità” che accada un certo evento capace di causare un danno alle persone e la “gravità” delle conseguenze che ne derivano (magnitudo)[86].
Pertanto, quanto al primo elemento, un rischio può presentarsi come improbabile, poco probabile, ma anche probabile o altamente probabile. Quanto al secondo elemento, invece, un rischio può essere lieve, medio, ma anche grave e gravissimo.
L’attività di valutazione dei rischi risulta più o meno complessa in seguito al tipo di fattori di rischio presenti e ai casi specifici che devono essere valutati. Per la classificazione dei rischi vengono evidentemente applicati requisiti qualitativi e quantitativi.
La sicurezza in ambito aeronautico, dunque, intesa come condizione di contenimento dei rischi ad un livello accettabile, viene garantita attraverso adeguate “azioni preventive” che consistono in un’analisi aprioristica dei rischi e nell’adozione di misure adeguate ad evitare danni o a contenere il loro verificarsi entro il limite della tollerabilità o dell’accettabilità. Può tuttavia verificarsi che, nonostante l’adozione di misure preventive, l’evento dannoso si verifichi: in tal caso è necessario adottare “misure protettive”, volte a contenere i danni.
Ciò significa che la prevenzione agisce riducendo la “probabilità” di accadimento (primo elemento), mentre la protezione agisce diminuendo la “gravità” del danno (secondo elemento).
La prevenzione deve essere realizzata agendo sulle tre componenti fondamentali: l’uomo, la macchina e l’ambiente, attraverso misure che elevano il livello di sicurezza sia con riferimento al personale aeronautico (attraverso un adeguato addestramento e la formazione continua), sia con riguardo all’aeromobile che con riferimento all’ambiente, inteso sia come spazio aereo, che come aeroporto e relative infrastrutture.
Queste misure, comunque, si riferiscono a rischi certi, per i quali è scientificamente provato il nesso di causalità tra il rischio stesso e l’evento dannoso che ne consegue.
Date queste premesse, si potrebbe giungere alla conclusione che il principio di precauzione non trovi applicazione nel settore aeronautico, facendo riferimento al rischio potenziale, incerto, in quanto scientificamente non provato, che è quello che richiede l’adozione di misure proattive di tipo precauzionale.
Ma, come vedremo, così non è. Anche se non specificamente richiamato da alcuna normativa di settore, la precauzione trova applicazione in ambito UE grazie al principio di integrazione e alla c.d. “clausola trasversale” prevista dal Trattato di Amsterdam del 1997. Il principio di precauzione, insieme a quello di prevenzione, permea tutte le politiche e le azioni comunitarie e opera allorquando vi siano ragionevoli timori sulla nocività, per la salute o per l’ambiente, di un fenomeno, di un prodotto o di una determinata attività, ma non sussista una certezza scientifica circa l’esistenza del rischio.
Pertanto, al fine di garantire elevati livelli di sicurezza, il principio di precauzione deve essere tenuto presente anche nel mondo aeronautico[87], inteso nelle sue varie articolazioni (dalla navigazione aerea in sé, all’aeromobile come mezzo di trasporto, alle strutture aeroportuali), in tutti i processi decisionali relativi a potenziali rischi, per i quali non vi sia certezza scientifica, le cui scelte possono andare ad intaccare la salute (intesa anche come incolumità) oppure l’ambiente.
Imponendo un contemperamento di interessi tra loro confliggenti, ma egualmente meritevoli di tutela[88] e consci che una sua rigida applicazione potrebbe portare a gravose conseguenze, fino a questo momento, il principio di precauzione ha avuto un’applicazione ben ponderata e limitata. Tuttavia vi sono stati casi in cui l’adozione di misure precauzionali, seppur adeguate, graduate, appropriate e proporzionate, ha condotto alla quasi paralisi dell’attività aerea.
Un esempio proviene proprio da quanto è accaduto nei mesi di marzo, aprile, maggio e giugno 2020, a causa della diffusione del Covid-19, in seguito alla quale l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), l’11 marzo dello stesso anno, ha dovuto dichiarare lo stato di pandemia, dopo aver, già a gennaio, dichiarato lo stato di emergenza di livello internazionale per la salute pubblica.
Nello stesso mese di marzo, con una Dichiarazione congiunta, l’OMS e l’ICAO si sono impegnate a promuovere una maggiore cooperazione internazionale per il contenimento della diffusione del virus e la protezione dei viaggiatori, invitando gli Stati aderenti ad applicare gli standards relativi alla prevenzione della diffusione delle malattie trasmissibili e all’applicazione del Regolamento Sanitario Internazionale del 2005[89].
Di fronte al fenomeno virale, l’ICAO ha spronato la comunità aeronautica ad una maggiore collaborazione e ad un efficace coordinamento con tutte le parti interessate, nel quadro del programma Collaborative Arrangement for the Prevention and Management of Public Health Events in Civil Aviation (CAPSCA)[90].
In particolare, ha imposto, in via del tutto precauzionale, l’assunzione repentina di iniziative di carattere straordinario ed urgente atte ad assicurare misure adeguate a mantenere un sufficiente livello di sicurezza per la salute umana. Nell’incertezza scientifica sulle cure e sulla prevenzione farmacologica e vaccinale del nuovo virus, le misure intraprese per contenere il suo diffondersi, a tutela sia del personale navigante, sia dei passeggeri, conformemente ai criteri di adeguatezza e proporzionalità, sono state dapprima molto contenute, fino a divenire, correlativamente all’esponenziale espandersi dei contagi a livello globale, sempre più incisive e stringenti per il comparto.
Dall’iniziale rilevazione della temperatura corporea e dotazione di idonei dispositivi di sicurezza contro il contagio per l’equipaggio[91], nonché l’esposizione di locandine informative e misure di monitoraggio per i viaggiatori, in conformità a quanto previsto dal citato Regolamento Sanitario Internazionale, si è passati, dapprima, alla limitazione all’accesso e, successivamente, alla sospensione dei servizi del trasporto aereo, specie di persone.
In particolare, in Italia – ma via via anche in altri paesi – dall’iniziale interdizione dei soli voli diretti da e per la Cina, paese in cui ha avuto origine l’infezione, si è arrivati alla drastica sospensione dei servizi di trasporto passeggeri, su scala internazionale, europea e nazionale, nonché alla chiusura di un gran numero di aeroporti[92].
Appare evidente come, in una situazione di emergenza di tale portata, il bilanciamento tra l’esigenza di ridurre al minimo la diffusione dell’agente patogeno e le perdite di vite umane, da un lato, e le limitazioni della libertà di circolazione e i devastanti effetti economici negativi per le compagnie aeree, dall’altro, si è adattato al mutare del diffondersi dei contagi, e dalle iniziali tiepide misure di controllo della temperatura si è giunti fino all’adozione di misure senza precedenti (quasi totale fermo del traffico aereo) che, come è stato rilevato dall’Associazione Internazionale del Trasporto Aereo (IATA), hanno comportano una drammatica crisi per gli esercenti, stimata (a maggio 2020) in 314 miliardi di dollari di perdite per il solo trasporto passeggeri.
Invero, seppur con dimensioni più contenute, anche in passato si è assisto ad emergenze sanitarie su scala mondiale, connesse al rischio della diffusione di epidemie scaturite da virus sconosciuti, che hanno richiesto l’adozione, a livello internazionale, di misure di salvaguardia a bordo degli aeromobili e negli aeroporti, con conseguenti restrizioni di ingresso o di viaggio imposti da vari Paesi e inevitabili impatti negativi sul trasporto aereo, anche se certamente più contenuti rispetto a quello attuale. Si pensi al virus Ebola, diffusosi nel 2014, a quello della sindrome respiratoria acuta grave (SARS) nel 2003, al virus dell’aviaria (H5N1) nel 2002. Epidemie che hanno portato alla revisione del Regolamento Sanitario Internazionale, nel 2005, e del CASPA nel 2015.
La gravità della situazione attuale, determinata dalla diffusione planetaria del Covid-19, però, ha reso tali strumenti inefficaci[93], quanto meno nel settore aereo e, allo scopo di garantire il più elevato livello di sicurezza della salute umana, si è sacrificato l’aspetto economico, in omaggio al principio precauzionale.
Un altro caso eclatante, in cui l’applicazione del principio in parola in campo aeronautico ha comportato il blocco pressoché totale del trasporto aereo, con devastanti effetti economici e gravi disagi per i passeggeri, si è verificato nell’aprile del 2010, in seguito all’eruzione del vulcano islandese Eyjafjöll. In tale evenienza, però, al contrario del caso del Covid-19, le misure precauzionali adottate furono dapprima molto rigide e, successivamente, in seguito all’approfondimento delle valutazioni scientifiche, mitigate.
L’eruzione in parola, iniziata nel mese di marzo di quell’anno, diede vita ad un fenomeno di contaminazione dei cieli di vastissime proporzioni. La gigantesca nube di cenere vulcanica emessa, venne trasportata dai venti in quota verso il centro del vecchio continente, fino a raggiungere l’Europa Meridionale, compresa l’Italia, impedendo la fruibilità dello spazio aereo.
Le nuvole contaminate da cenere vulcanica contengo minuscole particelle di rocce, silicati polverizzati e altre sostanze, abrasive, corrosive, pericolose, in grado di rimanere nell’atmosfera anche per un lungo periodo di tempo ed essere trasportate per migliaia di chilometri[94].
All’epoca dell’eruzione del vulcano islandese era noto – in base agli studi disponibili – che, se le ceneri vulcaniche entrano in contatto con gli aeromobili in volo, possono causare gravi rischi per la sicurezza: danni di natura meccanica (abrasione), fisica (fusione e solidificazione) e chimica (corrosione) sulle diverse componenti dei velivoli.
I possibili effetti negativi noti erano indicati nel Volcanic Ash Contingency Plan dell’ICAO del 2009[95]: arresto dei motori del velivolo, malfunzionamento dei sistemi elettrici e idraulici, danni agli pneumatici, blocco dei sensori, fumo, polvere e inquinamento chimico dell’aria a bordo, disfunzioni nelle comunicazioni, assenza di visibilità.
Pur conoscendo l’impatto negativo sugli aeromobili, tuttavia, non si possedevano riscontri scientifici precisi e certi sulla quantità di contaminazione necessaria affinché ciò si verificasse.
Sulla base di tali premesse e, data l’enorme estensione del fenomeno, non essendo possibile il riposizionamento dei velivoli in aree non contaminate, come previsto dalle allora vigenti linee guida dell’ICAO, le autorità nazionali dell’aviazione civile interessate (circa 25 Stati), in via precauzionale, decisero di chiudere totalmente ognuno il proprio spazio aereo, come da indicazioni fornite da Eurocontrol[96]. La totale chiusura dei cieli per i voli commerciali perdurò ininterrottamente per giorni. Tali decisioni portarono ad un arresto senza precedenti dell’aviazione civile, con enormi disagi per circa dieci milioni di passeggeri in tutto il mondo e perdite finanziarie per il trasporto aereo internazionale stimate in 1,7 miliardi di euro.
Nonostante la persistenza della nube di cenere, la decisione precauzionale di chiudere totalmente lo spazio aereo europeo venne criticata. In particolare, da più parti veniva contestata la fondatezza delle previsioni di diffusione della contaminazione, fondate su un modello matematico per la dispersione atmosferica della cenere vulcanica (NAME model) sviluppato e gestito dal Volcanic Ash Advisory Center (VAAC)[97] di Londra, responsabile del monitoraggio dell’attività vulcanica nell’Atlantico Nord-Orientale. In altri termini, si mise in discussione la validità dei risultati dello stesso modello matematico utilizzato, risultati ritenuti esagerati, nonostante provenissero da autorevole autorità scientifica.
Per approfondire le conoscenze scientifiche esistenti, quindi, si fecero delle rilevazioni in prossimità della nube, grazie ad un aereo da ricerca ad elica del Natural Environment Research Council (NERC), dotato di particolari sensori, con lo scopo di analizzarne le caratteristiche dell’aria e i possibili effetti della contaminazione sui velivoli.
Al contempo, alcune compagnie aeree, quali la British Airways in Gran Bretagna, la KLM in Olanda, l’Air France in Francia, l’Air Berlin e la Lufthansa in Germania, nonché un aereo della Protezione Civile in Italia, effettuarono voli sperimentali, al fine di studiare meglio il fenomeno, rilevando l’effettiva presenza, nello spazio aereo di cenere vulcanica ed effettuando analisi chimiche sui motori, una volta a terra.
Da tali ulteriori approfondimenti emerse che, contrariamente alle previsioni del VAAC londinese, non tutto lo spazio aereo europeo, in realtà, era contaminato. Vi erano alcune zone libere da ceneri, ma difficili da raggiungere, altre non contaminate e, pertanto, disponibili al traffico, altre ancora contaminate. Durante i voli sperimentali, inoltre, non si riscontrò alcuna anomalia e nessun motore riportò anomalie.
Eurocontrol, pertanto, unitamente alla Commissione Europea, concordarono di allentare le rigide misure precauzionali previste e, sempre nel rispetto di elevati livelli di sicurezza, di assumerne di più appropriate e proporzionate ai nuovi dati scientifici acquisiti, ancorché parziali. Con una valutazione del rischio differenziata, caso per caso, nazione per nazione, suggerirono agli Stati di prevedere delle limitazioni di spazio aereo circoscritte alle aree effettivamente contaminate da cenere vulcanica, facendo in tal modo riprendere parzialmente la navigazione aerea.
L’esperienza dell’Eyjafjallajökull ha mostrato, dunque, come l’applicazione del principio di precauzione possa e debba essere modulata, anche nell’ambito del medesimo fenomeno, sulla base delle conoscenze scientifiche e dei dati via via disponibili, senza che ciò sia d’ostacolo alla successiva revisione delle misure precauzionali intraprese, al variare di tali conoscenze, in nome della garanzia dei più elevati livelli di tutela della sicurezza e del minimo sacrificio degli interessi confliggenti.
In una situazione di crisi, derivante da eventi naturali imprevisti, come quella verificatasi a seguito dell’eruzione del vulcano, del resto, è richiesta una pronta reazione. Di fronte al grado di incertezza del rischio e di fronte alla probabile certezza di un danno reale, il processo decisionale deve fornire risposte immediate, senza dilazioni, ossia una pronta ed efficace azione di contenimento, in grado di raggiungere il livello di protezione prescelto, anche con misure fortemente restrittive.
Una volta messo al sicuro il bene giuridico tutelato (l’incolumità dei passeggeri), sarà opportuno approfondire le criticità, eventualmente mettendo in discussione le valutazioni scientifiche fino a quel momento disponibili, seppur provenienti dalla massima autorità scientifica del settore (il VAAC londinese, nel caso di specie).
Se dal confronto tra il metodo delle previsioni teoriche, basate su un modello matematico dominante, e il metodo scientifico empirico, basato sulle nuove informazioni scientifiche (seppur parziali) e sui dati tecnici aggiuntivi più aggiornati, emergono delle discrasie (minore o maggiore densità delle ceneri vulcaniche nell’atmosfera, quindi minore o maggiore possibilità di verificazione del danno), sarà opportuno rimodulare le rigorose misure precauzionali intraprese (quali la chiusura totale dello spazio aereo europeo), con altre protettive, rese più appropriate, adeguate e proporzionate (limitazioni del traffico aereo), quindi meno penalizzanti per gli interessi contrapposti: libertà di circolazione, libertà di impresa, danni economici a livello globale, disagi ai passeggeri.
In campo aeronautico, del resto, non è raro trovarsi – per mancanza di dati o imprecisione dei risultati raggiunti dalle ricerche – in presenza di incertezze scientifiche sulla portata di un determinato rischio, pur nella consapevolezza della probabilità di un danno all’incolumità pubblica. In tali ipotesi, dunque, nell’ambito del processo di valutazione, il principio di precauzione impone, a tutela dell’incolumità pubblica, l’applicazione di misure restrittive anche drastiche, come un provvedimento di sospensione dal volo di un determinato modello di velivolo.
In tale ottica, il 12 marzo 2019, l’Agenzia Europea per la Sicurezza del Volo (EASA), a titolo precauzionale, ha emanato una direttiva di aeronavigabilità[98], con la quale ha sospeso le operazioni di volo di tutti gli aeromobili Boeing modello 737-8 MAX e 737-9 MAX in Europa, nonché tutti i voli commerciali effettuati da operatori di Paesi terzi verso, all’interno o all’esterno dell’Unione Europea, con tali modelli di velivoli. Analoghe misure precauzionali sono state assunte anche negli USA, con una direttiva della Federal Aviation Administration (FAA)[99].
Le misure restrittive assunte (tuttora in atto) furono la reazione immediata a due disastri aerei accaduti a distanza di poco tempo l’uno dall’altro, ancor prima dell’esito delle indagini e in assenza di dati scientifici e tecnici certi sulla causa degli incidenti.
Il 20 ottobre 2018 un Boeing 737 MAX 8 della Lion Air, operativo da un paio di mesi, poco dopo il decollo da Giacarta, iniziò a perdere quota e, subito dopo, si schiantò. A bordo viaggiavano 189 persone, tutte perite nel disastro. Appena quattro mesi dopo, il 10 marzo 2019, uno stesso modello di aereo della Ethiopian Airlines, anche questo in esercizio da pochi mesi, poco dopo il decollo da Addis Abeba, iniziò a perdere quota e precipitò. A bordo vi erano 157 persone: anche in questo caso nessun sopravvissuto. Senza attendere le risultanze dell’inchiesta tecnica sulle cause del danno, e quindi in mancanza di valutazione scientifica definitiva sull’esistenza del rischio, di fronte alla evidenza probabilistica della causa che ha provocato il danno (due disastri), i soggetti decisori (EASA e FAA) non hanno esitato a mettere a terra e interdire il volo a tutti gli aeroplani di quel modello (oltre 350 aerei operativi e più di 5 mila commissionati alla Boeing).
L’indagine sull’incidente del 2019 fu condotta dalle autorità etiopi, con il supporto del National Transportation Safety Board, poiché il velivolo era stato progettato e costruito negli Stati Uniti. L’inchiesta della Commissione del Congresso americano ha, successivamente, messo in luce gravi problemi tecnici, difetti di costruzione e di certificazione[100]. Negli esiti provvisori dell’inchiesta, in particolare, gli investigatori hanno messo in dubbio la validità del sistema automatico di sicurezza del Boeing 737 MAX, particolarmente invasivo, probabilmente entrato in conflitto con i comandi manuali dei piloti.
Un altro caso in cui non si sono attesi dati scientifici certi per dichiarare l’interdizione al volo di un determinato tipo di aeromobile si è verificato nel 2000, a discapito dell’unico aereo supersonico mai utilizzato in voli commerciali[101]. Il 25 luglio di quell’anno, poco dopo il decollo dall’aeroporto Parigi Charles de Gaulle, un Concorde – operato da Air France – precipitò, schiantandosi su un hotel a Gonesse. Perirono 133 persone, comprese quattro che erano a terra. Iniziate le indagini, dopo pochi giorni dal disastro, nonostante statisticamente il Concorde fosse considerato il tipo di aereo più sicuro nel mondo per il trasporto passeggeri, venne ritirato il certificato di aeronavigabilità, in quanto gli investigatori rinvenirono sul luogo dell’incidente tracce di uno scoppio di pneumatici, evento non raro per quella tipologia di jet[102].
Nel caso in specie, i soggetti decisori, dunque, nonostante la mancanza di prove certe sulla reale esistenza del rischio, nel dubbio che le precedenti misure intraprese fossero inadeguate e di fronte ad una valutazione probabilistica, hanno preferito garantire il più elevato livello di tutela dell’incolumità dei passeggeri, nonostante le pesanti ripercussioni derivanti dalla sospensione dal volo di quel modello di aereo[103].
Un altro caso in cui sono state assunte analoghe misure restrittive – ma rivolte verso una determinata Compagnia – e resesi necessarie in seguito a valutazioni scientifiche che, pur non individuando con certezza il rischio, hanno indicato come altamente probabili fattori causali di un danno delle anomalie tecniche, si è verificato con la sospensione immediata dell’autorizzazione ad operare alla Compagnia aerea tunisina Tuninter, disposta dall’ENAC il 7 settembre 2005, in seguito alla ricostruzione preliminare operata dall’Agenzia Nazionale per la Sicurezza del Volo (ANSV) dell’ammaraggio forzato di un ATR-72, avvenuto al largo di Palermo, il 6 agosto di quell’anno, determinando la morte di sedici persone[104].
Nelle fasi preliminari dell’inchiesta tecnica relativa al disastro, gli investigatori dell’ANSV si resero conto che l’incidente probabilmente era stato causato da un errore di manutenzione del velivolo. In particolare, venne accertato che sull’ATR-72 era stato montato un indicatore della quantità di carburante destinato ad un aereo del tipo ATR-42 che, pur avendo aspetto esteriore identico, se utilizzato su altro tipo di velivolo, poteva indicare una misurazione del liquido non corretta. Sulla base di tali considerazioni scientifiche, non fondate su elementi certi[105], l’Enac, d’intesa con l’EASA, ha disposto in via cautelativa, nei confronti della compagnia Tuninter, il divieto di volo sul territorio italiano, ha previsto – quale ulteriore misura protettiva – una prescrizione di aeronavigabilità, relativa alla verifica immediata su tutta la flotta di ATR operante in Italia, chiedendo, altresì, all’Agenzia europea, la verifica delle procedure di manutenzione inerenti l’installazione degli indicatori di quantità di carburante su tutte le flotte ATR 42 e 72, operanti nell’Unione.
Anche in questo caso, dunque, seppur la valutazione scientifica (indagine tecnica in fase preliminare dell’ANSV) non abbia consentito di stabilire, con sufficiente certezza, l’esistenza del rischio, l’autorità competente (Enac), in forza del suo potere discrezionale, ha ritenuto di dover garantire il più elevato livello di protezione, dando preminenza alla tutela dell’incolumità, della sicurezza e dell’ambiente, rispetto agli interessi economici sottostanti.
Se nei casi sopra riportati l’applicazione del principio di precauzione ha, certamente, condotto ad una efficace tutela, bisogna tuttavia osservare come non sempre un rigido ricorso a tale principio in campo aeronautico possa essere scevro da conseguenze negative, specie nell’ipotesi in cui, nell’ambito del suo processo applicativo, il soggetto decisore non tiene conto dell’intero quadro di riferimento e di tutti i possibili effetti.
Si pensi al più grave incidente avvenuto in Italia, occorso nel 2001, presso l’aeroporto di Linate[106], nel quale perirono 118 persone. L’inchiesta tecnica[107] che ne seguì – ma ad analoghe conclusioni giunse l’inchiesta giudiziaria[108] – ha messo in luce come la collisione tra il McDonnell Douglas MD-87 e il Cessna, in una giornata caratterizzata da una fitta nebbia, fu il risultato di una serie di concause che si aggiunsero alla causa principale (errore del pilota del Cessna, che anziché percorrere il raccordo R5, imboccò il raccordo R6) e sfociarono nell’invasione di pista da parte dell’aereo da turismo e nel conseguente disastroso impatto tra i due velivoli. Una delle concause fu la segnaletica, sia orizzontale che verticale, non a norma. Tra gli elementi che contribuirono a non interrompere la catena causale figura, tra l’altro, il mancato funzionamento del radar che avrebbe permesso una migliore gestione del traffico a terra, anche in condizioni di scarsa visibilità[109]. Ebbene, pur essendo l’aeroporto provvisto di tale strumentazione, la sua entrata in funzione era stata ritardata in attesa delle necessarie autorizzazioni e della verifica, protrattasi per lungo tempo, circa la compatibilità con la normativa concernente l’inquinamento elettromagnetico.
In tale circostanza, dunque, si può ritenere che i soggetti decisori, in un’ottica di eccessiva cautela, non abbiano bilanciato appieno i rischi e le esigenze da contemperare: i discussi effetti negativi dell’elettrosmog, derivanti dalle emissioni elettromagnetiche del radar di terra, da un lato, e l’elevata probabilità di verificazione dell’evento dannoso (come poi effettivamente è avvenuto) nell’ipotesi di sua disattivazione, dall’altro.
Per quanto attiene le strutture aeroportuali, più di recente, è stata introdotta una normativa che, sia per i nuovi insediamenti, sia per l’ampliamento di quelli esistenti, dispone una attenta ed analitica valutazione di impatto ambientale (e non solo) prima della loro realizzazione. È ben noto che gli aerodromi costituiscono volano per lo sviluppo economico e sociale di un determinato territorio, ma, per converso, possono comportare conseguenze negative per l’ambiente e per la salute. Il loro sviluppo, quindi, deve avvenire in maniera quanto più sostenibile possibile.
A tal fine, nell’ottica di una razionalizzazione del sistema aeroportuale, è stata prevista l’adozione del Piano Nazionale degli Aeroporti[110] che rappresenta la rete degli aeroporti di interesse nazionale. Quale atto di programmazione di settore (con effetti analoghi ad un piano regolatore), deve essere sottoposto alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS)[111], procedura finalizzata all’analisi della sostenibilità ambientale, anche in termini precauzionali, dei piani e dei programmi a vasta area.
Per quanto riguarda, invece, gli strumenti di programmazione e di previsioni di sviluppo a breve e medio termine di ciascun aeroporto (Piano di Sviluppo Aeroportuale o Master Plan)[112], la relativa autorizzazione deve essere corredata dalla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA)[113], che opera l’analisi della sostenibilità ambientale in termini di ricadute sul territorio e di correlazione con le popolazioni residenti del singolo aerodromo, comprese tutte le possibili interrelazioni che un determinato progetto può arrecare alla salute umana, al paesaggio, all’ambiente, ecc., nel rispetto del principio precauzionale.
A tal riguardo, la giurisprudenza ammnistrativa italiana ha avuto modo di precisare che “i principi e gli obiettivi ordinamentali in materia ambientale militano a favore di un approccio istruttorio particolarmente rigoroso ed approfondito, quale, appunto, nella specie, quello fondato su una base progettuale caratterizzata da un adeguato livello informativo e di dettaglio (…). I principi in parola (…) «inducono ad ampliare lo spettro dell’indagine circa i risvolti ambientali dell’opera a farsi, poiché sono teleologicamente volti al perseguimento del massimo rispetto dell’ambiente (…) declinano quest’ultimo secondo un’accezione lata e contemplante un insieme di componenti (la salute umana, popolazione, beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio, etc.) che si allontanano anche dalla nozione primigenia di ambiente legata prevalentemente agli habitat naturali (e alla loro salvaguardia); (…) si proiettano in un’ottica diacronica e che guarda alle future generazioni attraverso il riferimento allo sviluppo sostenibile e al principio di precauzione (…)»”[114]. Anche per tali ragioni, il Giudice Amministrativo ha annullato il Decreto del Ministero dell’ambiente del 6 febbraio 2017, n. 36, che dichiarava la compatibilità ambientale del Master Plan dell’aeroporto di Salerno “Costa d’Amalfi” ed il Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 19.12.2018 n. 20896, recante l’approvazione del citato Master Plan ai fini urbanistici, ritenendo detti provvedimenti non aderenti ai criteri dello sviluppo sostenibile e al principio di precauzione[115].
Ulteriore conferma indiretta dell’applicazione del principio di precauzione nella realizzazione o nell’ampliamento di un determinato aeroporto proviene dal Consiglio di Stato[116], il quale ha chiarito – sulla base dell’attuale quadro normativo, nazionale ed europeo – che il giudizio di compatibilità ambientale ha ad oggetto la sostenibilità ambientale, pertanto la Valutazione Ambientale Strategica (VAS) positiva sul Piano nazionale degli aeroporti non è necessariamente presupposto di legittimità della Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA). Quest’ultima deve essere fondata su elementi adeguati (quindi anche potenziali e precauzionali, come la valutazione precauzionale degli scenari probabilistici sul rischio di incidenti aerei, analisi del rischio potenziale di bird strike e, più in generale, di wildlife strike, ecc.) per valutare l’effettiva incidenza dell’opera sull’ambiente, sulla salute, sul paesaggio, ecc. In caso contrario, il giudizio positivo di VIA (ossia le conclusioni della valutazione scientifica) risulta viziato da illogicità, irragionevolezza e difetto di istruttoria.
A livello nazionale, altresì, il codice della navigazione, all’art. 715, prevede che “Al fine di ridurre il rischio derivante dalle attività aeronautiche per le comunità presenti sul territorio limitrofo agli aeroporti, l’Enac individua gli aeroporti per i quali effettuare la valutazione dell’impatto di rischio …” e all’art. 707 dispone “Al fine di garantire la sicurezza della navigazione aerea, l’ENAC individua le zone da sottoporre a vincolo nelle aree limitrofe agli aeroporti e stabilisce le limitazioni relative agli ostacoli per la navigazione aerea ed ai potenziali pericoli per la stessa conformemente alla normativa tecnica internazionale”.
Si tratta, evidentemente, di misure specifiche di salvaguardia della popolazione che, nell’ambito di una completa valutazione dell’impatto del rischio, nonché nell’individuazione dei potenziali pericoli per la navigazione aerea in prossimità degli aerodromi (specie quelli di grandi dimensioni e/o situati in contesti densamente urbanizzati), si fondano su modelli matematici e statistici, applicando i quali il soggetto decisore, ossia l’ENAC, dovrà certamente tenere conto anche del principio di precauzione.
5. Conclusioni
Dalla seconda metà del secolo scorso, il progredire della scienza e l’evoluzione del progresso tecnologico hanno messo in contrapposizione le avveniristiche applicazioni scientifiche e tecnologiche con i principi giuridici fino a quel momento prevalenti, specie relativamente ai rischi difficilmente quantificabili, in materia di protezione ambientale, conducendo all’introduzione di forme di tutela sempre più anticipata, a salvaguardia dei consociati e dei beni collettivi. Ben presto ci si rese conto che una valutazione preventiva del rischio, basata esclusivamente sulle certezze scientifiche esistenti, non era una garanzia sufficiente, soprattutto per il futuro.
Di fronte all’imponderabilità delle conseguenze dell’azione tecnologica, con una visione conforme alla phrònesis aristotelica[117], fa capolino – prima in ambito politico e successivamente in ambito giuridico – il principio di precauzione che, nell’ipotesi in cui si prospetti la possibilità di verificazione di un danno, suggerisce un approccio cautelativo-preventivo riguardo alle possibili conseguenze dell’azione o dell’inazione, supportando quelle scelte che non possono basarsi sul conforto del sapere scientifico.
Dapprima introdotto come principio negativo, ossia come monito ad evitare tutte quelle azioni che potenzialmente potessero causare danni sull’ambiente (vedi la Carta mondiale sulla natura), via via si impone come regola di carattere politico in materia specificamente ambientale, la cui disapplicazione non comporta alcuna conseguenza giuridica.
Progressivamente, con il favore del sentire comunitario e internazionale, l’assioma si struttura con una formulazione più ampia. Basandosi sulla mancanza dell’evidenza scientifica di un determinato rischio potenziale, suggerisce la messa in atto di misure precauzionali atte ad evitare effetti nocivi, divenendo principio cardine in materia ambientale e di salute umana, animale e vegetale e, per tale via, si afferma – grazie al principio di integrazione, introdotto dal Trattato di Amsterdam del 1997 – in tutti i settori e le politiche che possono avere ricadute nelle predette materie.
Successivamente, anche attraverso un ampio recepimento da parte delle normative interne[118], acquista sempre più valenza giuridica, divenendo parametro applicativo e interpretativo la cui inosservanza può comportare l’illegittimità della decisione assunta.
In tale veste, il principio di precauzione, con l’obiettivo di trovare il giusto equilibrio tra libertà e diritti dei consociati, delle industrie e delle organizzazioni e l’interesse collettivo alla minimizzazione dei rischi potenziali, è diventato criterio guida in tutte quelle decisioni (internazionali, europee e nazionali) in cui, in base a valutazioni scientifiche obiettive, sussistano ragionevoli motivi di temere che un nuovo prodotto, una pratica innovativa o un fenomeno non approfonditamente conosciuto possano comportare effetti nocivi per l’ambiente e la salute.
Quale elemento imprescindibile di risoluzione del rapporto tra interessi confliggenti, il principio di precauzione, come sostenuto da autorevole dottrina, assume il ruolo di principio di azione e, ad un tempo, di norma procedurale.
Alla luce della necessaria valutazione di elementi di fatto, di ordine scientifico e tecnico, altamente complessi, specialistici e variegati, l’applicazione di tale principio richiede l’attribuzione di un ampio potere discrezionale – sia nella determinazione del rischio ritenuto accettabile, sia nelle misure precauzionali da intraprendere – che impone il rispetto delle regole di trasparenza, pluralismo ed emendabilità, affinché sia correttamente esercitato.
In caso di controllo sull’operato del decisore che ha applicato il principio, dunque, il giudicante non andrà a sindacare la scelta concretamente operata, quanto piuttosto, il metodo seguito per l’adozione di quella determinata decisione. Del resto, come si è detto, si tratta di questioni altamente scientifiche o tecniche. In tale conteso, il modo più valido per poter operare un controllo efficace consiste nella verifica della conformità del procedimento seguito per il raggiungimento della decisione[119].
La disamina giurisprudenziale operata in precedenza, infatti, ha permesso di evidenziare che il principio de quo permea l’esercizio del potere decisorio e, nel rispetto della necessaria discrezionalità, lo orienta verso il conseguimento dei più ampi elementi conoscitivi, sia scientifici, sia empirici. Permette, in altri termini, di fondare la scelta su criteri di logicità e scientificità e di basare l’adozione di misure precauzionali (che possono consistere anche nel non agire) sui criteri di proporzionalità, non discriminazione, coerenza, analisi dei vantaggi e degli svantaggi che ne derivano, riservando la possibilità, alla luce dell’evoluzione scientifica, di emendare i provvedimenti adottati.
Ciò è particolarmente evidente nel campo aeronautico – in cui il principio di precauzione trova applicazione in quanto principio strumentale alla tutela della salute, quindi dell’incolumità, e dell’ambiente – dove gli interessi coinvolti sono molteplici e non di rado è necessario assumere decisioni, anche repentine, a garanzia delle più elevate soglie di tutela, nonostante la scarsità di conoscenze scientifiche e nella consapevolezza dell’impossibilità del raggiungimento di rischio zero, se non causando l’arresto del settore. Anche in tale ambito, dunque, attraverso la corretta applicazione del principio di precauzione, si può riuscire ad operare una giusta ponderazione tra livelli di tutela ritenuti accettabili, rischi potenziali, misure idonee a mitigarli, interessi economici, libertà, diritti, difesa della salute e dell’ambiente.
Se correttamente applicato, dunque, il principio di precauzione svolge un ruolo preminente nella protezione della salute e dell’ambiente, fino a ricomprende i potenziali danni futuri scientificamente incerti, riuscendo saggiamente a trovare il giusto equilibrio tra progresso, scienza, tecnologia, economia, politica, diritti e libertà.
Tali obiettivi sono perseguiti imponendo, sia a livello generale e astratto (quindi al legislatore), sia a livello applicativo ed esecutivo (ossia all’amministrazione), l’obbligo di garantire elevati livelli di tutela anticipata, non solo direttamente, mediante la normativa specialistica che i beni tutela, ma andando ad incidere in tutti gli ambiti che possono avere ripercussioni negative sui predetti beni. L’eventuale mancato ricorso al principio o la sua errata applicazione, non saranno privi di conseguenze, causando l’illegittimità delle misure adottate o del comportamento omissivo consistente nella non adozione.
[*] Acknowledgements: The present work frames within the PON project titled “Impiego di tecnologie, materiali e modelli innovativi in ambito aeronautico AEROMAT”, avviso1735/Ric, 13 luglio 2017.
[1] Cfr. Chiti M.P., Il rischio sanitario e l’evoluzione dall’amministrazione dell’emergenza all’amministrazione precauzionale, in Annuario AIPDA 2005, Il diritto amministrativo dell’emergenza, Giuffré, Milano, 2006, p. 147, secondo cui “la crisi delle certezze scientifiche può apparire un paradosso in una fase di straordinario sviluppo tecnologico e scientifico. In realtà, è proprio dal trionfo della scienza che deriva la saggia consapevolezza delle molteplici potenzialità insite in ogni decisione, superandosi l’ottimismo del positivismo scientifico”.
[2] A metà degli anni Ottanta, Ulrich Beck ha codificato l’espressione Risikogesellchaft (società del rischio), ponendo l’accento non tanto sulla maggiore pericolosità del mondo rispetto al passato, quanto sulla centralità del rischio nella vita dell’individuo e nel dibattito politico. Per approfondimenti, Beck U., La società del rischio, Roma, 2000. Più di recente, attraverso una visione allargata e non meramente nazionale, lo stesso A. mette in luce anche la globalità del rischio, con la prospettiva di una sua condivisione a livello mondiale. In tal senso, Beck U., La società globale del rischio, Trieste, 2018, p. 26 s.
[3] Al metodo scientifico, fondato sull’indagine e sulla verifica dei risultati, è connaturato un minimo margine di dubbio. Anche se è possibile dimostrare l’esistenza di un rischio, è metodologicamente impossibile provare l’assenza assoluta di rischio, che equivale alla paralisi del progresso. Sul concetto di rischio, v. Petrini C., Bioetica, ambiente, rischio: evidenze, problematicità, documenti istituzionali nel mondo, Soveria Mannelli, 2003, p. 171.
[4] Il principio di proporzionalità – che governa tutte le azioni dell’Unione, delle sue Istituzioni e degli Organi europei, nonché tutte le autorità nazionali, specie nell’applicazione del diritto europeo – prevede la gradazione delle misure che devono essere adeguate al livello di protezione richiesto. Sul tema, più in generale, v. Galetta U., Il principio di proporzionalità, in Studi sui principi del diritto amministrativo (a cura di Renna M.), Milano 2012, p. 389 ss.
[5] In base al principio di non discriminazione – che rappresenta uno dei capisaldi del diritto europeo e dell’integrazione politica dell’Unione – fattispecie analoghe devono essere affrontate in modo simile e situazioni differenti in maniera diversa, sicché le misure applicate rispondano ai criteri dell’equità e della non discriminazione. Per approfondimenti, cfr. Sollini M., Il principio di precauzione nella disciplina comunitaria della sicurezza alimentare: profili critico-ricostruttivi, Milano, 2006, pp. 86 s.
[6] Secondo il principio di coerenza le misure devono essere uniformi ad altre, già adottate in fattispecie analoghe o equivalenti, ovvero utilizzando approcci similari. In argomento v. Sollini M., Il principio di precauzione nella disciplina comunitaria della sicurezza alimentare, op. ult. cit., p. 87
[7] Cfr. la voce “Precauzione”, in Vocabolario Treccani, on-line, www.treccani.it/vocabolario/precauzione/.
[8] In argomento, Bertarini B., Tutela della salute, principio di precauzione e mercato del medicinale: profili di regolazione giuridica europea e nazionale, Torino, 2016, p. 21; Grassi S., Prime osservazioni sul “Principio di precauzione”, in Diritto e gestione dell’ambiente, 2001, p. 39; Sollini M., Il principio di precauzione nella disciplina comunitaria della sicurezza alimentare: profili critico-ricostruttivi, cit., p. 22.
[9] Molteplici i contributi dottrinali sul principio di precauzione. Tra i più recenti, Napolitano A., L’evoluzione del principio di precauzione nel panorama giuridico nazionale ed europeo, in De Iustitia, n. 1, 2019, www.deiustitia.it; Bertuzzi R. – Tedaldi A., Il principio di precauzione in materia ambientale. Tentativi di definizione a partire dal livello sovranazionale e dagli esempi italiano e francese, in Rivista giuridica (a cura di Ramacci L.), n. 2, 2017; Graziadei M., La regolazione del rischio e il principio di precauzione: Stati Uniti ed Europa a confronto, in Sistemi intelligenti, f. 2, 2017; Sandulli M.A. – Ferrara R., Trattato di diritto ambientale, Le politiche ambientali, lo sviluppo sostenibile e il danno, Milano, 2014; Butti L., Il delicato equilibrio tra precauzione e causalità, in Ecoscienza, n. 2, 2013, su www.arpae.it/dettaglio_documento.asp?id=4873&idlivello=1171; Mormile L., Il principio di precauzione tra gestione del rischio e interessi privati, in Persona e diritto: giornate di studio in onore di Alfredo Galasso (a cura di Alessi R. – Mazzamuto S.), Milano, 2013; Bianchi A. – Gestri M., Il principio precauzionale nel diritto internazionale e comunitario, Milano, 2006; de Leonardis F., Il principio di precauzione nell’amministrazione del rischio, Milano, 2005.
[10] In base al principio di correzione alla fonte i danni già verificatisi devono essere circoscritti il più possibile alla sua origine, al fine di evitare l’amplificazione degli effetti. In argomento, Montini M., Unione Europea e ambiente, in Codice dell’ambiente (a cura di Nespor S. – De Cesaris A.L.), Milano, 2009, p. 67.
[11] Secondo il principio “chi inquina paga” i costi dei danni verificatisi devono essere sostenuti dai responsabili e non addossati alla collettività. Per approfondimenti, v. Montini M., Unione Europea e ambiente, op. ult. cit., p. 68.
[12] Per approfondimenti sull’origine e sull’evoluzione del principio di precauzione nell’ordinamento tedesco, con ivi richiamata bibliografia, v. Gragnani A., Il principio di Precauzione come modello di tutela dell’ambiente, dell’uomo, delle generazioni future, in Riv. Dir. Civ., 2003, p. 9 ss.
[13] L’art. 20A della legge fondamentale della Repubblica Federale di Germania del 23 maggio 1949, rubricato “Protezione dei fondamentali naturali della vita”, testualmente recita “Lo Stato tutela, assumendo con ciò la propria responsabilità nei confronti delle generazioni future, i fondamenti naturali della vita e gli animali mediante l’esercizio del potere legislativo, nel quadro dell’ordinamento costituzionale, e dei poteri esecutivo e giudiziario, in conformità alla legge e al diritto”.
[14] Sul punto, v. Pellegrino F., Sviluppo sostenibile dei trasporti marittimi comunitari, Milano, 2009, p. 26.
[15] La World Charter on Nature, voluta dal Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente (UNEP), è stata adottata dall’Assemblea delle Nazioni Unite il 28 ottobre 1982. Con tale atto si è affermato il rispetto della natura quale principio fondamentale di tutela ambientale. Sul tema, v. Cordini G. – Marchisio S. – Fois P., Diritto Ambientale: Profili internazionali europei e comparati, Torino, 2017, p. 7.
[16] Testualmente il paragrafo due della Carta prevede “Quando i potenziali effetti dannosi non sono completamente compresi, le attività vanno sospese” e, al punto 11, dispone “Le attività che rischiano di causare danni irreversibili alla natura saranno evitate (…) Le attività che comportano un elevato grado di rischio per la natura saranno precedute da un esame esaustivo; i loro promotori dovranno dimostrare che i benefici previsti prevalgono sui potenziali danni per la natura e, nei casi in cui gli effetti nocivi eventuali di queste attività sono perfettamente conosciuti, le attività stesse non dovranno essere intraprese”.
[17] Già la dichiarazione ministeriale della seconda Conferenza internazionale sulla protezione del Mare del Nord del 1987 aveva previsto l’adozione di una “strategia precauzionale” per la tutela da potenziali effetti dannosi derivanti dalle sostanze più pericolose, limitandosi, tuttavia, a stabilire l’adozione di misure di controllo delle emissioni di tali sostanze, pur in assenza di conoscenze scientifiche certe sul rapporto di causa ed effetto, e non un vero e proprio obbligo di adozione di misure precauzionali.
[18] La United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), svoltasi dal 3 al 14 giugno 1992, anche nota come Eco 92 o The Erth Summit, rappresenta una pietra miliare nel processo verso modelli di sviluppo sostenibile a livello globale. Nell’ambito della Conferenza vengono adottati accordi e documenti di principio, basilari per il futuro della Terra, quali a Dichiarazione di Rio, l’Agenda 21, la Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici, il Protocollo di Kyoto e la Convenzione sulla diversità biologica. Sulla tema, Pineschi L.., Tutela dell’ambiente e assistenza allo sviluppo: dalla Conferenza di Stoccolma (1972) alla Conferenza di Rio (1992), in Riv. giur. amb., 1994, 493 ss.; Id., La Conferenza di Rio de Janeiro su ambiente e sviluppo, ivi, 1992, 706 ss.; Aa.Vv., Conferenza di Rio su ambiente e sviluppo: summit delle Nazioni unite, Rio de Janeiro 3-14 giugno, Roma, 1992, pp. 1 ss.; Marchisio S., Gli Atti di Rio nel diritto internazionale, in Riv. giur. amb., 1992, 2, 581-621.
[19] La Rio Declaration on Environment and Development mette in evidenza il rapporto tra protezione ambientale e sviluppo, nonché la necessità di interventi adeguati a favore dei poveri, tenendo in considerazione le esigenze dei Paesi in via di sviluppo. La Dichiarazione promuove un sistema economico internazionale aperto, improntato allo sviluppo sostenibile ed enuncia, in forma solenne, i 27 principi cui gli Stati devono attenersi nell’attuazione della futura strategia. Tra questi, spiccano il principio dello sviluppo sostenibile, quello di precauzione e quello di “chi inquina paga”.
[20] La Convention on Biological Diversity è stata adottata con il precipuo obiettivo della promozione dell’accesso equilibrato alle risorse biologiche degli ecosistemi, invitando gli Stati, le organizzazioni intergovernative ed il settore non governativo, alla cooperazione internazionale per lo sviluppo di piani e programmi volti alla conservazione della biodiversità.
[21] La United Nations Framework Convention on Climate Change, al fine di limitare le conseguenze negative sul clima, è volta alla stabilizzazione della concentrazione dei gas a effetto serra (emessi in seguito all’utilizzo dei combustibili fossili) in atmosfera. La Convenzione detta le azioni da intraprendere e le linee guida da seguire per la prevenzione delle conseguenze dannose sul sistema climatico.
[22] Con lo scopo di rilanciare l’integrazione europea e completare il mercato interno, The Single European Act, firmato a Lussemburgo, il 17 febbraio 1986, entrato in vigore nel 1987, ha rivisto i Trattati di Roma, istitutivi della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea dell’Energia Amomica (CEEA). In G.U.C.E., 29 giugno 1987, n. L169/1.
[23] Il Treaty on European Union, firmato a Maastricht, il 7 febbraio 1992, entrato in vigore nel 1993, sancisce la nascita dell’Unione Europea ed è sostenuto da tre pilastri: le Comunità europee, la politica estera e di sicurezza comune, la cooperazione in materia di giustizia e affari interni. In G.U.C.E., 29 luglio 1992, n. C191/1. Tale trattato inserisce il principio di precauzione quale principio cardine, unitamente al principio dell’azione preventiva, della correzione alla fonte dei danni all’ambiente, nonché della responsabilità finanziaria a carico degli inquinatori, per rimediare di danni cagionati.
[24] Il Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001, entrato in vigore nel 2003, al fine di riformare le istituzioni europee, in seguito all’allargamento a 25 Paesi, ha modificato il Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea, firmato a Roma, il 25 marzo 1957, entrato in vigore nel 1958, con l’obiettivo di realizzare l’integrazione europea e di istituire il mercato comune. In G.U.C.E., 10 marzo 2001, n. C80/1.
[25] Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, entrato in vigore nel 2009, ha modificato il T.C.E., assumendo il nome di Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea. Tale Trattato ha apportando sostanziali modifiche: sono stati aboliti i tre pilastri, è stato previsto il riparto di competenze tra l’Unione e gli Stati membri, è stato rafforzato il principio democratico e la tutela dei diritti fondamentali. In G.U.U.E., 17 dicembre 2007, n. C306.
[26] È, ad esempio, stato sostenuto che “la definizione ‘vaga’ permette applicazioni molteplici e nuove, mostrando l’elasticità dello stesso, ma è anche causa di legislazioni molto diverse e usi impropri della precauzione, collegati ad interessi economici o protezionistici”. Così, Marchese M., Il principio di precauzione tra luci ed ombre, in Comparazionedirittocivile.it, p. 3.
[27] Il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997, entrato in vigore nel 1999, ha modificato il Trattato sull’Unione europea, i trattati istitutivi delle Comunità europee e alcuni atti connessi, aumentando le competenze dell’Unione, rafforzando il Parlamento europeo, introducendo la cooperazione rafforzata, operando un’azione di semplificazione, con l’eliminazione delle norme superate dai tempi ed introducendo le riforme propedeutiche all’allargamento dell’Unione. In G.U.C.E., 10 novembre 1997, n. C340.
[28] La clausola sociale trasversale è contenuta nell’art. 9 T.F.U.E., secondo cui nella “definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana”. Per approfondimenti, cfr. Adam R. – Tizzano A., Manuale di diritto dell’Unione Europea, Torino, 2017, p. 710.
[29] Cartagena Protocol on Biosafety, concluso a Montreal, il 29 gennaio 2000, entrato in vigore nel 2003.
[30] Il Protocollo, all’art. 10, comma 6, nell’ambito della procedura decisionale, dispone che “la mancanza di certezza scientifica dovuta a conoscenze e prove scientifiche insufficienti circa l’entità degli effetti negativi che un organismo vivente modificato potrebbe esercitare sulla conservazione e l’utilizzazione sostenibile della diversità biologica nella parte di importazione, tenuto conto anche dei rischi per la salute umana, non impedisce a tale parte di adottare decisioni adeguate rispetto all’introduzione degli organismi viventi modificati in questione, di cui al precedente paragrafo 3, al fine di evitare o limitare tali effetti potenzialmente negativi”.
[31] Il Compendio, attraverso un’opera sistemica, raccogliendo e uniformando una serie di encicliche e discorsi pontifici sui temi dei diritti fondamentali dell’uomo, della politica, della giustizia, contiene i capisaldi della dottrina sociale cattolica. Cfr. Pontificio Consiglio della Giustizia e della Pace (a cura di), Compendio della Dottrina sociale della Chiesa, Città del Vaticano, 2004.
[32] Il n. 469 del Compendio afferma “Le autorità chiamate a prendere decisioni per fronteggiare rischi sanitari ed ambientali talvolta si trovano di fronte a situazioni nelle quali i dati scientifici disponibili sono contraddittori oppure quantitativamente scarsi: può essere opportuna allora una valutazione ispirata dal «principio di precauzione», che non comporta una regola da applicare, bensì un orientamento volto a gestire situazioni di incertezza”.
[33] Il nuovo testo dell’art. 2, paragrafo 5, del T.F.U.E. recita “Nelle relazioni con il resto del mondo l’Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite”.
[34] Per un excursus sull’affermazione giurisprudenziale del principio di precauzione in Italia, v. Thies G., Il principio di precauzione nell’ordinamento italiano, in Salvis Juribus, 2017, su http://www.salvisjuribus.it/il-principio-di-precauzione-nellordinamento-italiano/.
[35] Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, in G.U., 7 marzo 2001, n. 55. Per approfondimenti, v. Bellenda G. – Labarile M., Elettrosmog: rischio e principio di precauzione, 2011, su www.tuttoambiente.it/commenti-premium/elettrosmog-rischio-e-principio-di-precauzione/; Persichetti A., 5G: Scanzano Jonico dice “no” invocando il principio di precauzione, in Salvis Juribus, 2019, su www.salvisjuribus.it.
[36] Decreto legislativo relativo all’attuazione della Direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati, in G.U., 22 agosto 2003, n. 194. In argomento, Cavaliere S., La regolamentazione degli organismi geneticamente modificati e il principio di precauzione alla luce della sentenza della Corte di giustizia UE, causa C-111/16, in Osservatorio Costituzionale, f. 1/2018, 2018; Corcione E., Emergency measures against GMOs between harmonizing and deharmonizing trends: the case Fidenato et al., in European Papers – European Forum, 2018, su www.europeanpapers.eu; Pitto S., La legittimità delle limitazioni statali agli alimenti OGM alla luce del principio di precauzione, in Diritto pubblico comparato ed europeo online, 2018, www.dpceonline.it; Marini L., Il principio di precauzione nel diritto internazionale e comunitario: disciplina del commercio geneticamente modificati e profili di sicurezza alimentare, Padova, 2004, pp. 1 ss.
[37] In particolare, l’art. 1 del D. Lgs. n. 206/05 delimita l’ambito di applicazione del Decreto stesso, prevedendo che “Il presente decreto stabilisce, nel rispetto del principio di precauzione, le misure volte a proteggere la salute umana, animale e l’ambiente relativamente alle attività di rilascio di organismi geneticamente modificati, in seguito denominati OGM, nei confronti della: a) emissione deliberata per scopi diversi dall’immissione sul mercato; b) immissione sul mercato di OGM come tali o contenuti in prodotti. 2. Ai fini del presente decreto, i riferimenti agli OGM vanno intesi in senso estensivo ricomprendente, oltre ai singoli OGM, come tali o contenuti in prodotti, anche le loro combinazioni. 3. È comunque vietata l’emissione deliberata o l’immissione sul mercato di OGM al di fuori delle ipotesi previste dal presente decreto”. Mentre l’art. 5, individua gli obblighi generali e, dopo aver delineato l’iter istruttorio, al comma 4, dispone che “L’autorità nazionale competente adotta le misure necessarie per porre immediatamente termine all’emissione deliberata nell’ambiente o all’immissione sul mercato di OGM che non siano stati autorizzati ai sensi del presente decreto. Detta autorità, sentita la Commissione di cui all’art. 6, stabilisce le misure necessarie per la messa in sicurezza, il ripristino e la bonifica dei siti interessati, nonché per lo smaltimento dei rifiuti e dà immediata comunicazione alla Commissione europea, alle autorità competenti degli altri Stati membri, ai Ministeri di cui all’art. 2, alle regioni e province autonome e la pubblico dei provvedimenti adottati ai sensi del presente comma”.
[38] Codice del consumo, a norma dell’art. 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229, in G.U., 8 ottobre 2005, n. 162. Successivamente il Codice è stato più volte modificato, ma non nella parte d’interesse. Per approfondimenti, v. Cuffaro V., Codice del consumo, Milano, 2012, pp. 589-592.
[39] In particolare, l’art. 107 del Codice del consumo, nell’ambito dei controlli, dispone, al comma 1, che le amministrazioni competenti controllano “che i prodotti immessi sul mercato siano sicuri” e, dopo aver elencato le misure che possono essere adottate, al comma 4, prevede che quando adottano misure che tengono conto del principio di precauzione “agiscono nel rispetto del Trattato istitutivo della Comunità europea, in particolare degli articoli 28 e 30, per attuarle in modo proporzionato alla gravità del rischio” e al comma 5 stabilisce che “Le amministrazioni competenti, nell’ambito delle misure adottate sulla base del principio di precauzione e, senza maggiori oneri per la finanza pubblica, incoraggiano e favoriscono l’azione volontaria dei produttori e dei distributori di adeguamento agli obblighi imposti dal presente titolo, anche mediante l’eventuale elaborazione di codici di buona condotta ed accordi con le categorie di settore”.
[40] Norme in materia ambientale, in G.U., 14 aprile 2006, n. 88. In dottrina, v. Leonardi R., Principi e organizzazione per l’ambiente, in Codice dell’ambiente (a cura di Nespor S. – De Cesaris A.L.), Milano, 2009, pp. 143 ss., con ivi ambia bibliografia.
[41] Testualmente, il secondo comma dell’art. 301 del Codice dell’ambiente, recita: “L’applicazione del principio di cui al comma 1 concerne il rischio che comunque possa essere individuato a seguito di una preliminare valutazione scientifica obiettiva”. I commi 4 e 5 dispongono “Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in applicazione del principio di precauzione, ha facoltà di adottare in qualsiasi momento misure di prevenzione, ai sensi dell’articolo 304, che risultino: a) proporzionali rispetto al livello di protezione che s’intende raggiungere; b) non discriminatorie nella loro applicazione e coerenti con misure analoghe già adottate; c) basate sull’esame dei potenziali vantaggi ed oneri; d) aggiornabili alla luce di nuovi dati scientifici. 5. Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare promuove l’informazione del pubblico quanto agli effetti negativi di un prodotto o di un processo e, tenuto conto delle risorse finanziarie previste a legislazione vigente, può finanziare programmi di ricerca, disporre il ricorso a sistemi di certificazione ambientale ed assumere ogni altra iniziativa volta a ridurre i rischi di danno ambientale”.
[42] Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, in G.U., 18 agosto 1990, n. 192.
[43] Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa, in G.U., 21 febbraio 2005, n. 42. Per approfondimenti, v. De Leonardis F., I principi generali dell’azione amministrativa, in L’azione amministrativa (a cura di Cioffi A. – Romano C. e altri), Torino, 2016, pp. 90 ss.; Perongini S., Percorsi di diritto amministrativo, Torino, 2014, pp. 137 ss.
[44] Comunicazione della Commissione sul principio di precauzione, Bruxelles, 2 febbraio 2000, su https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=CELEX:52000DC0001.
[45] V. nota precedente. Le Comunicazioni – come è noto – sono atti atipici dell’Unione europea che forniscono indicazioni e orientamenti sulla condotta da tenere, alle quali i giudici comunitari si uniformeranno. Per una attenta analisi, cfr. Persichetti A., 5G: Scanzano Jonico dice ‘no’ invocando il principio di precauzione, in Salvis Juribus, cit.
[46] La Comunicazione, invero, era stata preceduta da un altro documento, datato 17 ottobre 1998, redatto dalla direzione generale “Politica dei consumatori e protezione della loro salute” della Commissione, contenente le “linee guida sull’applicazione del principio di precauzione”. Tale documento, definito come documento di riflessione, fu redatto ai fini della futura adozione di una Comunicazione, non fu mai ufficialmente adottato o pubblicato, tuttavia, fu diffuso tra le parti interessate, al fine di metterle al corrente sulle posizioni assunte dalla direzione generale e raccogliere le opinioni di queste.
[47] Nella Comunicazione, al punto 2, si legge: “La presente comunicazione intende informare tutte le parti interessate, e in particolare il Parlamento europeo, il Consiglio e gli Stati membri, sul modo in cui la Commissione applica o intende applicare il principio di precauzione al momento di adottare decisioni collegate alla limitazione dei rischi”.
[48] Al punto 5.1.3, la Comunicazione chiarisce che “l’incertezza scientifica deriva di solito da cinque caratteristiche del metodo scientifico: le variabili prescelte, le misurazioni effettuate, i campioni individuati, i modelli utilizzati e le relazioni causali impiegate. L’incertezza scientifica può derivare inoltre da controversie sui dati esistenti o dalla mancanza di dati. L’incertezza può riguardare elementi qualitativi o quantitativi dell’analisi”.
[49] In particolare, il punto 5.2.1, afferma “La scelta della risposta da dare di fronte ad una certa situazione deriva quindi da una decisione eminentemente politica, funzione del livello del rischio ‘accettabile’ dalla società che deve sopportarlo”.
[50] Per esempio, potrà formularsi una campagna informativa sui possibili effetti negativi di un prodotto o di un processo, formulare delle raccomandazioni, ecc.
[51] In base alla quale, le misure devono essere proporzionali al livello di protezione prescelto. Cfr. nota 4.
[52] Per il quale le misure non devono introdurre discriminazioni della loro applicazione. Cfr. nota 5.
[53] Secondo cui le misure devono essere coerenti con misure analoghe già adottate in circostanze simili o utilizzando analoghe strategie. Cfr. nota 6
[54] In tale quadro, se possibile, dovrebbero essere sottoposte all’analisi costi-benefici, ovvero ad altri metodi di analisi che misurino l’efficacia, l’impatto socio-economico o altre considerazioni non economiche.
[55] Ossia, mantenute fino a quando non muta lo stato delle conoscenze scientifiche e il rischio non sia ritenuto accettabile. Inoltre, è opportuno incentivare le ricerche scientifiche, al fine di disporre maggiori conoscenze e riesaminare e modificare tali misure alla luce dell’evoluzione della ricerca e del controllo del loro impatto.
[56] Vale a dire, dell’attribuzione della responsabilità per la produzione delle prove scientifiche necessarie alla valutazione completa del rischio.
[57] In tal senso, Manfredi G., Cambiamenti climatici e principio di precauzione, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 1, 2011, p. 8. Secondo l’A. “il principio di precauzione non solo è tutt’altro che oscurantistico, o antiscientifico, ma finisce piuttosto per risultare connotato da un’intrinseca scientificità”.
[58] Per una analisi della giurisprudenza comunitaria, cfr. Napolitano A., L’evoluzione del principio di precauzione nel panorama giuridico nazionale ed europeo, in De Iustizia, n. 1, 2019, pp. 8-13; Munari F., Il ruolo della scienza nella giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di tutela della salute e dell’ambiente, in Il diritto dell’Unione europea, n. 1, 2017, p. 132-152.
[59] Sentenza della Corte di Giustizia (Grande Sezione) del 10 ottobre 2019 (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal correctionnel de Foix – Francia) – Procedimento penale a carico di Mathieu Blaise e a. [Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Immissioni sul mercato di prodotti fitosanitari – Regolamento /CE n. 1107/2009 – Validità – Principio di precauzione – Definizione della nozione di «sostanza attiva» – Cumulo di sostanze attive – Affidabilità della procedura di valutazione – Accesso del pubblico al fascicolo – Test relativi alla tossicità a lungo termine – Pesticidi – Glifosato], Causa C-616/17, in G.U.U.E., 9 dicembre 2019, n. C 413.
[60] La composizione plenaria della Corte di Giustizia può essere adita, oltre che nelle ipotesi determinate dallo Statuto, quando, come nel caso di specie, la stessa Corte attribuisce ad una determinata questione una eccezionale importanza.
[61] Nel caso di specie, autorizzazione alla commercializzazione in Francia di un prodotto contenente glifosato.
[62] Come per esempio un avvertimento che quel determinato prodotto può provocare danni alla salute.
[63] Nello specifico, in quanto: 1. pongono su colui che richiede l’autorizzazione ad immettere sul mercato tale prodotto l’onere di corredare la domanda di un fascicolo completo e di un fascicolo sintetico per ogni sostanza attiva contenuta nel prodotto, così come individuata da apposita normativa [Regolamento UE n. 283/2013 che stabilisce i requisiti relativi ai dati applicabili alle sostanze attive, conformemente al regolamento (CE) n. 1107/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari, in G.U.U.E., 3 aprile 2013, n. L 93/1] , potendo le autorità competenti verificare ogni singola sostanza attiva contenuta nel prodotto e l’approvazione di ognuna di tali sostanze, nonché, in caso di inadempienze, revocare l’autorizzazione; 2. includono una valutazione scientifica, seppur indiretta (cioè fornita dal richiedente), sia degli effetti propri delle sostanze attive contenute, sia degli effetti cumulativi di tali sostanze in sé e con altri componenti del prodotto; 3. la valutazione scientifica è operata sulla base di test, studi e analisi forniti dal richiedente, senza l’imposizione sistemica dello svolgimento di controanalisi indipendenti, purché il fascicolo sintetico includa il nome di colui che ha effettuato i test e gli studi, sicché l’autorità competente possa valutarne l’affidabilità in base a metodi conformi ai principi scientifici riconosciuti; 4. consente l’accesso del pubblico agli elementi del fascicolo rilevanti per la valutazione dei rischi derivanti dall’uso di un prodotto fitosanitario; 5. le autorità competenti possono “verificare che gli elementi forniti dal richiedente, tra i quali si collocano al primo posto i test, le analisi e gli studi relativi al prodotto, siano sufficienti a escludere, alla luce delle conoscenze scientifiche e tecniche attuali, il rischio che detto prodotto presenti una cancerogenicità o una tossicità di tal genere”.
[64] Sentenza della Corte di Giustizia (Seconda Sezione) del 24 ottobre 2019 (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte – Italia) – Prato Nevoso Termo Energy srl/Provincia di Cuneo, ARPA Piemonte (Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 2008/98/CE – Rifiuti – Oli vegetali esausti sottoposti a trattamento chimico – Art. 6, paragrafi 1 e 4 – Cessazione della qualifica di rifiuto – Direttiva 2009/28/CE – Promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili – Articolo 13 – Procedure nazionali di autorizzazione, certificazione e concessione di licenze applicabili agli impianti per la produzione di elettricità, di calore o di freddo a partire da fonti energetiche rinnovabili – Utilizzo di bioliquido come fonte di alimentazione di una centrale di produzione di energia elettrica), Causa C-212/18, in G.U.U.E., 23 dicembre 2019, n. C 432/7.
[65] Direttiva 2008/98/CE, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, in G.U.U.E., 22 novembre 2008, n. L 312/3.
[66] Direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, in G.U.U.E., 5 giugno 2009, n. L 140/16.
[67] La Corte, pertanto, ha statuito che “la circostanza che l’autorità nazionale competente accerti che, una volta soddisfatti certi criteri, un rifiuto determinato perde la sua qualità di rifiuto in relazione a un particolare utilizzo, non comporta che detto rifiuto cessi di essere tale quando è destinato ad altri fini. Infatti, non è escluso che il rispetto delle condizioni enunciate all’articolo 1, all’articolo 6, paragrafo 1, e all’articolo 13 della direttiva 2008/98 dipenda dal trattamento specifico e dagli utilizzi specifici previsti, il che implica che tale rispetto sia verificato separatamente per ciascuno di tali utilizzi”.
[68] Come statuito dal Giudice europeo “conformemente al principio di precauzione sancito all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, se la valutazione dei migliori dati scientifici disponibili lascia persistere un’incertezza in ordine alla questione se l’utilizzo, in circostanze precise, di una sostanza ottenuta dal recupero di rifiuti sia privo di qualsiasi possibile effetto nocivo sull’ambiente e sulla salute umana, lo Stato membro deve astenersi dal prevedere criteri di cessazione della qualifica di rifiuto di tale sostanza o la possibilità di adottare una decisione individuale che accerti tale cessazione”.
[69] Sentenza della Corte di Giustizia (Quinta Sezione) del 5 settembre 2019 – Commissione europea/Repubblica italiana 2019/C 383/33) (Inadempimento di uno Stato – Protezione sanitaria dei vegetali – Direttiva 2000/29/CE- Protezione contro l’introduzione e la diffusione nell’Unione europea di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali – Articolo 16, paragrafi 1 e 3 – Decisione di esecuzione (UE) 2015/789 – Misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa (Wells et al.) – Articolo 7, paragrafo 2, lettera c) – Misure di contenimento – Obbligo di procedere alla rimozione immediata delle piante infette in una fascia di 20 km nella zona infetta – Articolo 7, paragrafo 7 – Obbligo di monitoraggio – Ispezioni annuali – Articolo 6, paragrafi 2, 7 e 9 – Misure di eradicazione – Inadempimento costante e generale – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Obbligo di leale cooperazione), Causa C – 443/18, in G.U.U.E., 11 novembre 2019, n. C 383/31.
[70] Relativa a domande di pronuncia pregiudiziale sulla validità dell’art. 6, par. da 2 a 4, della decisione di esecuzione del 18 maggio 2015, UE 2015/789, con oggetto “misure per combattere l’introduzione e la diffusione sull’intero territorio europeo del batterio della Xylella fastidiosa”. Sentenza della Corte di Giustizia (Prima Sezione) del 9 giugno 2016 (domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Italia) – Giovanni Pesce e a. (C-78/16), Cesare Serinelli e a. (C-79/16)/Presidenza del Consiglio dei Ministri (C-79/16), Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile, Commissario Delegato per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario Connesso alla Diffusione della Xylella nel Territorio della Regione Puglia, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Regione Puglia (Cause riunite C-78/16 e C-9/16) [Rinvio pregiudiziale – Protezione sanitaria dei vegetali – Direttiva 2000/29/CE – Protezione contro l’introduzione e la diffusione nell’Unione europea di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali – Decisione di esecuzione (UE) 2015/789 – Misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa (Wells ed Raju) – Articolo 6, paragrafo 2, lettera a) – Obbligo di procedere alla rimozione immediata delle piante ospiti, indipendentemente dal loro stato di salute, in un raggio di 100 metri attorno alle piante infette – Validità – Articolo 16, paragrafo 3, della direttiva 2000/29 – Principio di proporzionalità – Principio di precauzione – Obbligo di motivazione – Diritto a un indennizzo], in G.U.U.E., 16 agosto 2016, n. C 296.
[71] Come peraltro aveva già fatto nella sentenza del 22 dicembre 2010, nella causa C-77/09 (in G.U.U.E., 26 febbraio 2011, n. C 63), inerente alla Direttiva 91/414 sull’immissione in commercio di prodotti fitosanitari, relativamente alla limitazione all’uso del fenarimol come sostanza attiva, in considerazione delle complesse e incerte valutazioni scientifiche sui possibili effetti nocivi sul sistema endocrino.
[72] Nel caso di specie, la valutazione scientifica dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare, EFSA, non ha dimostrato l’esistenza certa di un nesso causale tra il batterio Xylella e il disseccamento rapido nella regione Puglia, pur sottolineando una correlazione significativa tra il batterio e il manifestarsi della patologia.
[73] Controparte, infatti, contesta la sussistenza del nesso causale tra batterio e disseccamento, ma non fornisce alcun elemento probatorio sul proprio assunto.
[74] Autorevole dottrina ha evidenziato come “questo modus operandi” sia “correlato all’applicazione di principi generali di diritto dell’Unione europea” ed “è rimasto costante nella giurisprudenza unionale”, cfr. Munari F., Il ruolo della scienza nella giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di tutela della salute e dell’ambiente, in Il Diritto dell’Unione europea, f.1/2017, 2017, www.dirittounioneeuropea.eu. Sentenza della Corte di Giustizia del 5 maggio 1998, Causa C-157/1996, in Raccolta della Giurisprudenza, 1998, I-02211, consultabile su eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:61996CJ0 157&rid=1.
[75] Nel caso di specie, la misura della rimozione di tutte le piante insistenti nel raggio di cento metri dalla pianta infetta era giustificata dal parere dell’EFSA, che pur ritenendo che “i contributi alla propagazione derivanti dal fattore umano e dal vento sono ancora incerti e vi è una mancanza di dati riguardo alla distanza che gli insetti vettori possono coprire volando (…) taluni dati disponibili suggeriscono che una distanza di 100 metri costituisce una distanza di diffusione che pare appropriata (…). La diffusione è essenzialmente limitata a delle cicaline, che possono volare, in media, per un centinaio di metri, ma che possono anche essere sospinte dal vento su distanze più lunghe”.
[76] Sentenza del Tribunale di primo grado (Terza Sezione) dell’11 settembre 2002 – Alpharma Inc. contro Consiglio dell’Unione europea – Trasferimento della resistenza agli antibiotici dall’animale all’uomo – Direttiva 70/524/CEE – Regolamento recante revoca dell’autorizzazione di un additivo nell’alimentazione degli animali – Ricevibilità – Violazione delle forme sostanziali – Errore manifesto di valutazione – Principio di precauzione – Valutazione e gestione dei rischi – Consultazione in un comitato scientifico – Principio di proporzionalità – Legittimo affidamento – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa. Causa T-70/99, in Raccolta della giurisprudenza, 2002, II-03495, consultabile su eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:61999TJ0070&from=IT.
[77] Nel caso di specie lo Scientific Committee for Animal Nutrition (SCAN, Comitato consultivo istituito presso la Commissione) è pervenuto alla conclusione che l’uso di virginiamicina come additivo nei mangimi animali quale promotore della crescita, non costituiva un rischio reale e immediato per la sanità pubblica, dando tuttavia atto che, secondo altri pareri scientifici, vi poteva essere un rischio per la salute umana connesso all’impiego di tale antibiotico, consistente nel trasferimento della resistenza antimicrobica dagli animali all’uomo, accertata in generale, ma non dimostrata specificatamente per la virginiamicina. La Commissione, discostandosi dalle conclusioni cui è pervenuto il Comitato consultivo, ha aderito alla tesi minoritaria e precauzionalmente ha revocato l’autorizzazione.
[78] Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Seconda Sezione, 10 maggio 2019, n. 5892, in De Jure, Banche Dati editoriali GFL.
[79] Tale D.M. consentiva la possibilità, per i visitatori partecipanti a specifici programmi di educazione e sensibilizzazione del pubblico in materia di biodiversità, di entrare nella vasca coi delfini, nonostante le valutazioni scientifiche condotte in fase di adozione del Decreto stesso avessero rilevato la possibilità che i programmi di nuoto con tali mammiferi avrebbero potuto “avere implicazioni negative per il benessere degli animali” o non avere “i presupposti per essere coinvolti in interventi assistiti con gli animali”, vista la “scarsità di informazioni su metodi e procedure”, nonché bisognava “non sottovalutare il rischio di trasmissione di malattie dal delfino all’uomo e viceversa, nonché il rischio di lesioni riportate dai partecipanti spesso legato allo stress cui sono soggetti i delfini in cattività ed all’imprevedibilità del loro comportamento”.
[80] Consiglio di Stato, Terza Sezione, 3 ottobre 2019, n. 6655, in De Jure, Banche Dati Editoriali GFL.
[81] Secondo James Reason, il sistema dell’aviazione è un sistema organizzativo complesso, avente la finalità di condurre in sicurezza le operazioni di volo. In tale sistema “devono essere previsti ruoli e funzioni atte ad assicurare che le attività vengano svolte in conformità a normativa cogente e regole stabilite (…)”. Cfr. Maggiore P.- Gajetti M. – Bonifacino A., Dal fattore Umano alla safety in aviazione, Bologna, 2017, p. 83.
[82] Sul tema della sicurezza in ambito aeronautico, v. approfonditamente Pellegrino F., Sicurezza e prevenzione degli incidenti aeronautici, Milano, 2007, pp. 34 ss. V. anche Brischetto S., Elementi di Sicurezza Aeronautica, Bologna, 2019, pp. 1 ss.; Cacciabue C., Sicurezza del trasporto aereo, op. cit. Più in generale, sul tema della sicurezza dei trasporti, anche marittimi, v. Zunarelli S. – Comenale Pinto M.M., Manuale di diritto della navigazione e dei trasporti, Padova, 2013, pp. 87 ss.; Chillemi D.L., La sicurezza delle operazioni di carico e scarico delle navi portarinfuse, in Sviluppo sostenibile dei trasporti nel Mediterraneo (a cura di Pellegrino F.), Napoli, 2013, p. 255 s.; Pellegrino F., Sviluppo sostenibile dei trasporti marittimi comunitari, Milano, 2009, pp. 1 ss.; Aa. Vv., Sicurezza, navigazione e trasporto (a cura di Tranquilli Leali R. – Rosafio E.), Milano, 2008, pp. 1 ss.
[83] Per fattori umani “s’intende lo studio dell’insieme delle operazioni e delle modalità con cui l’essere umano agisce nel suo ambiente di lavoro e, quindi, con i prodotti (aeromobili), le attrezzature, le procedure, le infrastrutture, le altre persone, ecc.”. Così, Brischetto S., Elementi di Sicurezza Aeronautica, cit., p. 64; In argomento, v. anche Maggiore P. – Gajetti M. – Bonifacino A., Dal Fattore Umano alla Safety in Aviazione, cit., p. 63 ss.
[84] Per approfondimenti sull’Allegato 19, v. Busti S., Nuovi spunti normativi per la safety aeronautica, in Prevenzione degli incidenti aerei – La nuova normativa internazionale e dell’Unione Europea (a cura di Franchi B. – Vernizzi S.), Torino, 2015, pp. 139 ss.; Rallo N., L’Allegato 19 “Safety Management” e gli obiettivi dell’ICAO in tema di sicurezza del volo, in Prevenzione degli incidenti aerei, op. cit., p. 173 ss.; Torre G., Riflessioni sull’Allegato 19 ICAO, in Prevenzione degli incidenti aerei, op. ult. cit., pp. 179 ss.
[85] Il concetto di rischio è stato definito come “il prodotto della severità delle conseguenze (C) di uno specifico incidente e la probabilità/frequenza (Ø) della sua occorrenza: R= C * Ø”. In tal senso, Cacciabue C., Sicurezza del trasporto aereo, Milano, 2010, p. 14.
[86] Per approfondimenti, v. Maggiore P. – Gajetti M. – Bonifacino A., Dal Fattore Umano alla Safety, cit., p. 47, secondo cui “la valutazione dei rischi consiste nella valutazione della probabilità di occorrenza che il danno potenziale derivante da un pericolo si verifichi effettivamente e dell’entità del danno manifestatosi (grado di severità”.
[87] Per un approfondimento sul principio di precauzione in ambito aeronautico, cfr. Pellegrino F., Sicurezza e prevenzione, op. ult. cit., pp. 56 ss.
[88] Quali la salute e l’ambiente, da un lato, e la libertà di impresa e la libertà circolazione delle persone, dall’altro.
[89] Adottato nell’ambito della LVIII Assemblea Mondiale della Sanità, tenutasi il 23 maggio 2005, l’International Health Regulations (IHR) è entrato in vigore in Italia il 15 giugno 2007. Il Regolamento sostituisce l’International Sanitary Regulations, adottato nel 1951, successivamente modificato nel 1971 e nel 1981, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 6 febbraio 1982, n. 106 (in G.U., 30.03.1982, n. 87). La versione del 1981 era volta al monitoraggio e al controllo di gravi malattie infettive, quali il colera, la peste, la febbre gialla, il vaiolo, la febbre ricorrente e il tifo. In occasione dell’Assemblea Mondiale della Sanità del 1995, tuttavia, si avvertì l’esigenza di aggiornare il Regolamento, anche in seguito all’esplosione delle epidemie di colera in Sudamerica e di peste in India. Le modifiche tardarono, tuttavia, ad arrivare e furono adottate solo dieci anni più tardi, dopo diverse risoluzioni internazionali, scaturite dalla consapevolezza della necessità di un intervento a livello globale per il contenimento di nuove malattie infettive, nonché dalla contingenza della limitazione della diffusione di organismi patogeni a livello globale. Ad incentivare la revisione del Regolamento del 2005, hanno senz’altro influito l’epidemia di febbre emorragica e di SARS. L’art. 2, rubricato, Purpose and scope, dispone: “The purpose and scope of these Regulations are to prevent, protect against, control and provide a public health response to the international spread of disease in ways that are commensurate with and restricted to public health risks, and which avoid unnecessary interference with international traffic and trade”. Cfr. World Health Organization, International Health Regulations (2005), Third Edition, Ginevra, 2016, p. 10.
[90] Il Programma CAPSCA – così come il Regolamento Sanitario – trae origine dall’art. 14 della Convenzione di Chicago del 1944, secondo cui “Gli Stati contraenti convengono di prendere provvedimenti efficaci per prevenire la propagazione, occasionata dalla navigazione aerea, del colera, del tifo epidemico, del vaiolo, della febbre gialla e della peste, come pure di qualsiasi altra malattia contagiosa che gli Stati contraenti crederanno utile di designare di volta in volta (…)”. Il CAPSCA è un progetto di cooperazione tra le due organizzazioni delle Nazioni Unite, ICAO e OMS, che offre assistenza agli Stati, nonché indicazioni e raccomandazioni, con l’obbiettivo di coordinare la risposta dell’aviazione civile internazionale ai rischi per la salute pubblica in caso di pandemie o di situazioni di diffusione di malattie infettive, attraverso gli spostamenti aerei. Nell’ambito di tale programma, il Consiglio dell’ICAO, nella IV riunione della CCXIX sessione, tenutasi il 9 marzo 2020, ha adottato la Dichiarazione relativa allo scoppio di nuovi Coronavirus, ravvisando l’urgente necessità di ridurre il rischio per la salute pubblica della diffusione del Covid-19 nel trasporto aereo e proteggere la salute dei viaggiatori e del personale aeronautico. A tal fine, oltre all’adesione al CAPSCA, ha sollecitato gli Stati ad applicare le normative e le linee guida esistenti, in particolare le norme e le pratiche raccomandate (SARP) dell’Allegato 9, nonché le raccomandazioni e gli orientamenti forniti dall’OMS, in conformità con la valutazione del rischio di ciascun Paese. Ha, altresì, promosso la collaborazione e la condivisione delle informazioni tra le autorità della Sanità pubblica e dell’aviazione civile, attraverso l’istituzione di comitati nazionali di facilitazione, nonché spronato ad intraprendere le azioni necessarie per mantenere la sostenibilità del trasporto aereo e il massimo livello di sicurezza.
[91] Nel dettaglio, si è disposto l’uso di gel antibatterico, guanti e mascherine a bordo per crew e passengers, nonché l’attivazione della procedura sanitaria per verificare l’eventuale presenza, a bordo degli aerei provenienti da Wuhan, di casi sospetti sintomatici e il loro eventuale trasferimento in bio-contenimento in ospedale, attivazione di cordoni sanitari negli aeroporti e sorveglianza attiva per i viaggiatori, sottoposizione allo scanner termico per misurare la temperatura.
[92] Il Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, emesso di concerto con il Ministro della Salute, del 12 marzo 2020, n. 112 (consultabile su http://www.mit.gov.it/sites/default/files/media/notizia/2020-03/d.m.%20n.%20112% 202020.pdf), al fine di contrastare il diffondersi dell’emergenza epidemiologica, ha disposto l’operatività su tutto il territorio nazionale dei soli aeroporti di Ancona, Bari, Bologna, Cagliari, Catania, Genova, Lamezia Terme, Lampedusa, Milano Malpensa, Napoli Capodichino, Palermo, Pantelleria, Pescara, Pisa, Roma Fiumicino, Torino, Venezia Tessera e Roma Ciampino per i soli voli di Stato, trasporti organi, canadair e servizi emergenziali.
[93] Sulla necessità di una modifica del Regolamento Sanitario Internazionale del 2005 di fronte alla planetaria diffusione del nuovo virus, specie con riferimento alle lacune applicative, v. Perrone G., Il regolamento Sanitario Internazionale dell’OMS alla prova dell’emergenza Covid-19, su https://www.biodiritto.org/content/download/3829/45447/version/1 /file/47+Perrone.pdf, p. 6, secondo cui “Un’azione efficace di implementazione porterebbe con sé un doppio beneficio: per la popolazione mondiale, la pronta tutela dalla diffusione delle malattie nel pieno rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali; per il diritto internazionale, l’osservanza di obblighi assunti volontariamente dagli Stati, in uno spirito di leale collaborazione per il perseguimento di obiettivi condivisi”.
[94] Per approfondimenti sul fenomeno della cenere vulcanica e sugli impatti nell’aviazione, cfr. Labò M., Cenere vulcanica!, in Notam (periodico di informazione tecnica piloti Uilt), n. 11, numero speciale: cenere vulcanica, pp. 1-8; Brischetto S., Elementi di sicurezza aeronautica, cit., pp. 209-321;Storaci L., Pericoli in volo: la cenere vulcanica, in Il Giornale dell’Ingegnere, n. 4, 2019, p. 12 s.; Di Diodato A., La cenere vulcanica. Impatto sulla navigazione aerea, in Rivista di Meteorologia Aeronautica, n. 3, 2018, pp. 30-45; Sgrò F., Il servizio di informazione aeronautica, in Regole e pratiche della navigazione aerea in Europa: verso un’armonizzazione (a cura di Pellegrino F.), Milano, 2012, p. 157 s.; Trebbi R., I segreti del volo, Milano, 2011, pp. 85-89; Pellegrino F., Sicurezza e prevenzione degli incidenti aeronautici, cit., p. 47;
[95] EUR Doc 019. Il Piano di emergenza del 2009 riguardava le misure da adottare in caso di eruzione vulcanica, le cui linee guida per la gestione del traffico in caso di spazio aereo contaminato erano molto dettagliate, ma non facevano alcuna distinzione tra eruzioni di grandi o modeste dimensione, tra i diversi livelli di contaminazione dello spazio aereo, la cui gestione – sorretta dal principio precauzionale – era la totale chiusura alla navigazione aerea, ossia un generale divieto che impediva agli aeromobili di volare in presenza di segnalazioni di nube di cenere vulcaniche.
[96] Eurocontrol è l’organizzazione che coordina il traffico aereo a livello europeo, sviluppa e coordina i programmi per incrementare l’efficienza e la sicurezza del sistema di controllo del traffico aereo, a medio e lungo periodo. Per approfondimenti sul ruolo di Eurocontrol, v. Stadler G., The Role of Eurocontrol in the Implementation of Single European Sky, in Gestione del traffico aereo: profili di diritto internazionale e comunitario (a cura di Rizzo M.P.), Milano, 2009, pp. 267-280.
[97] I VAACs sono stati istituiti negli anni Novanta, nell’ambito degli accordi internazionali per il monitoraggio e la fornitura di avvisi aeronautici di presenza di cenere vulcanica nell’atmosfera (International Airways Volcano Watch – IAVW) del 1987. Si tratta di nove Centri, ognuno responsabile del coordinamento e della diffusione degli avvisi di cenere vulcanica nella regione di propria competenza. Nello specifico, forniscono indicazioni ai Meteorological Watch Office (MWO) e agli Area Control Center (ACC) sull’estensione e sul movimento previsto della nube di cenere vulcanica. Il MWO, in seguito alla segnalazione, emette un SIGMET (avviso di sicurezza per la navigazione aerea, generalmente relativo a fenomeni meteorologici che, nel caso di presenza o nell’ipotesi di prevista presenza di cenere vulcanica in atmosfera, diviene un messaggio di allerta), in attesa del Volcanic Ash Advisor (VAA) da parte del VAAC.
[98] La Airworthiness Directive del 12 marzo 2019 è stata corredata dalla Safety Directive 2019-01, consultabile su https://ad.easa.europa.eu/ad/SD-2019-01, con la quale l’EASA ha sospeso tutte le operazioni di trasporto aereo commerciale anche da parte degli operatori di Paesi terzi all’interno o all’esterno del territorio dell’Unione.
[99] Sugli incidenti che hanno dato luogo alla citata direttiva di aeronavigabilità, con annessa citata documentazione, v. Grimm L., FAA Orders Grounding of MAX Jet, in Historic Documents of 2019 (a cura di Kerrigan H.), U.S.A., 2020.
[100] Rilevando, tra l’altro, la necessità di rivedere il sistema di sorveglianza dell’aviazione americana, a causa del mancato approfondimento, da parte della FAA, delle preoccupazioni in materia di sicurezza sollevate dagli stessi tecnici della Boeing prima dei due disastri.
[101] Per ulteriori dettagli sul caso Concorde, v. Binda D. – Dominelli M. – El Gawohary N. – Lapenta G., Concorde. L’aeroplano supersonico civile, Milano, 2019, pp. 1 ss.; Morandi F. – Izzo U., L’Aria, Torino, 2014, p. 135; Pellegrino F., Sicurezza e prevenzione degli incidenti aeronautici, cit., p. 70 s.
[102] Nei ventiquattro anni di servizio di quel modello di aeromobile, si erano verificati circa quaranta casi di scoppio di pneumatici in fase di decollo o atterraggio, che avevano comportato un incremento delle misure di controllo, con l’installazione di spie di rilevamento dei guasti e l’uso di pneumatici più adeguati. L’inchiesta tecnica, condotta dal Bureau d’Enquêtes et d’Analyses (BEA), concluse che il velivolo era in buone condizioni e l’incidente fu provocato da un frammento di titanio, perso da un altro aeroplano, decollato pochi minuti prima del Concorde, che colpendo uno pneumatico, lo fece esplodere. L’onda d’urto fece saltare la chiusura del bocchettone del serbatoio, con la conseguente fuoriuscita di carburante che, a causa delle scintille propagate da un cavo elettrico tranciato nell’esplosione, fece incendiare uno dei motori. L’aereo, durante il volo, entrò in una condizione di stallo e precipitò.
[103] A distanza di alcuni mesi, a seguito di alcune migliorie, il Concorde riottenne il certificato di navigabilità, ma fu definitivamente ritirato dal servizio nel 2003, a causa del basso numero di passeggeri e degli eccessivi costi di manutenzione.
[104] Sul caso, v. Pellegrino F., Sicurezza e prevenzione degli incidenti aeronautici, cit., p. 69.
[105] L’inchiesta tecnica, infatti, era solo all’inizio e non era ancora in grado di conoscere tutti i fattori causali che avessero contribuito al verificarsi dell’evento. In particolare, nella Raccomandazione di sicurezza del 6 settembre 2005, l’ANSV – pur riservandosi di proseguire l’azione investigativa sull’incidente – raccomanda all’EASA di “1. Verificare che sulla flotta ATR-72 e ATR-42 siano installati Fuel Quantity Indicator del tipo previsto per il tipo di aeromobile (ANSV-6/443-05/1/A05). 2. Considerare la possibilità di effettuare una modifica installativa in grado di prevenire il montaggio di FQI non appropriati (ANSV-7/443-05/2/05)”, consultabile alla pagina http://www.ansv.it/cgi-bin/ita/TSLBB%20RS% 20ITA.pdf http://www.ansv.it/cgi-bin/ita/TS-LBB%20RS%20ITA.pdf. Nel prosieguo delle indagini, il 5 dicembre 2005, l’ANSV emana un’altra Raccomandazione di sicurezza per caldeggiare all’EASA di “considerare la possibilità di modificare l’attuale normativa di certificazione dell’impianto carburante per i velivoli adibiti al trasporto pubblico, allo scopo di prevedere obbligatoriamente che il sistema di avviso di basso livello sia indipendente da quello di indicazione della quantità di carburante (ANSV-13/443-05/3/A/05)”, su http://www.ansv.it/cgi-bin/ita/ATR%2072%20TS-LBB%20-%20Racc.%20sicurezza%203.pdf.
[106] Sull’incidente di Linate, v. Morandi F. – Izzo U., L’Aria, cit., p. 94; Pellegrino F., Sicurezza e prevenzione degli incidenti aeronautici, op. ult. cit., p. 112. Peraltro, l’evento ha dato luogo ad una indagine conoscitiva da parte del Parlamento italiano che ha fatto emergere la necessità di una riforma della normativa dell’aviazione civile, specie al fine di garantire la sicurezza, definendo i compiti decisionali e le responsabilità, nonché prevedendo la separazione delle funzioni di regolazione da quelle di erogazione dei servizi. Così, Salerno F., Sicurezza aeroportuale e assistenza al volo, in La gestione del traffico aereo, cit., p. 529.
[107] Copiosa documentazione sull’incidente è consultabile sul sito dell’Agenzia Nazionale per la Sicurezza del Volo, alla pagina http://www.ansv.it/It/detail_Relazioni.asp?ID=177.
[108] Cass. Penale, Sez. IV, 5 giugno 2008, n. 22614, in De Jure, Banche Dati Editoriali GFL.
[109] Nella citata sentenza della Cassazione n. 22614/2008 si evidenzia come la dismissione del vecchio radar in data 29 novembre 1999, senza provvedere alla sua sostituzione, abbia significato “l’indebolimento del sistema di sicurezza di Linate, privo di un supporto tecnico fondamentale e determinante, direttamente e specificamente incidente su tale sistema”, nonché come tale radar, se presente e funzionante “con assoluta verosimiglianza sarebbe stato decisivo per evitare il disastro”. La Suprema Corte ha, altresì, statuito che l’apparecchiatura malfunzionante doveva essere sostituita con sollecitudine, al fine di ripristinare i livelli di sicurezza preesistenti.
[110] L’attuale Piano Nazionale degli Aeroporti è stato adottato con Decreto del Presidente della Repubblica del 17 settembre 2015, n. 201, Regolamento recante l’individuazione degli aeroporti di interesse nazionale, a norma dell’art. 698 del cod. nav., in G.U., 18 dicembre 2015, n. 294, ed è entrato in vigore a gennaio 2016. Il Piano individua gli aeroporti e i sistemi aeroportuali di interesse nazionale, quali nodi essenziali per l’esercizio delle competenze esclusive dello Stato. La distinzione tra aeroporti di interesse nazionale e aeroporti regionali è operata in base alle dimensioni e alla tipologia di traffico, all’ubicazione territoriale, al ruolo strategico, nonché all’inclusione nelle reti di trasporto transeuropeo TEN-T. Il Piano individua, altresì, gli aeroporti che rivestono particolare rilevanza strategica, nonché quelli che rivestono il ruolo di gate intercontinentali. Nonostante sia in vigore da soli quattro anni, è in corso al Senato l’esame di una proposta di legge per la revisione delle norme in materia di trasporto aereo, compresa la ridefinizione della classificazione degli aeroporti, auspicata da più parti (Disegno di legge n. 727 – Legislatura XVIII, consultabile alla pagina http: //www.senato.it/japp/bgt/showdoc/18/ DDLPRES/0/1093749/index.html?part=ddlpres_ddlpres1-articolato_articolato1). In argomento, v. Redondi R., Il trasporto aereo in Italia: evoluzione del traffico aeroportuale, in L’impresa aeroportuale a dieci anni dalla riforma del codice della navigazione: stato dell’arte (a cura di Busti s. – Signorini E. – Simoncini G.S.), Torino, 2017, p. 9 s.; Turco Bulgherini E., Il settore aeroportuale, in Aa. Vv., La regolazione dei trasporti in Italia: l’ART e i suoi poteri, alla prova dei mercati, Torino, 2015, p. 266 s.
[111] Per approfondimenti sulla VAS, cfr. Aa.Vv., Valutazione ambientale strategica nella pianificazione territoriale: nuove prospettive (a cura di Zoppi C. – Garano M.), Roma, 2012, p. 23 ss.
[112] Il Piano di sviluppo aeroportuale è l’atto attraverso il quale si programmano gli interventi di un determinato aeroporto, al fine di implementare i livelli di qualità del servizio e la capacità aeroportuale.
[113] Sulla VIA, v. Torretta V., Studi e procedure di valutazione impatto ambientale. Aspetti normativi, approccio metodologico e prassi operativa, Roma, 2010, pp. 11 ss.
[114] Così Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. Salerno, 23 dicembre 2019, n. 2253, in DeJure, Banche Dati editoriali GFL.
[115] Cfr. Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. Salerno, 24 febbraio 2020, n. 632, in DeJure, Banche Dati editoriali GFL.
[116] Con la recente sentenza del 13 febbraio 2020, n. 1166, in DeJure, Banche Dati editoriali GFL. Il provvedimento ha rigettato l’appello avverso la Sentenza n. 792/2019, emessa dal T.A.R. Toscana, con la quale era stato annullato il Decreto n. 377 del 28 dicembre 2017, relativo alla compatibilità ambientale del Master Plan 2014-2029 dell’aeroporto Vespucci di Firenze, per la realizzazione di una nuova pista a orientamento monodirezionale.
[117] È stato evidenziato in dottrina come il principio di precauzione opera un mutamento nei paradigmi della responsabilità, rappresentando un principio giuridico di responsabilità a monte delle scelte e non un criterio di imputazione a valle della responsabilità. “Promuovendo una logica di decisione ‘pura’, il principio di precauzione dà invece forma ad una responsabilità che non si fonda sulla predeterminazione delle regole che debbono guidare l’agire, ma fa esattamente dell’impossibilità di una loro determinazione a priori il suo metodo operativo, introducendo anche in ambito giuridico e politico l’idea aristotelica di phrònesis, che porta il diritto a declinarsi secondo un modello prudenziale, che induce taluni a parlare di un vero e proprio ‘diritto in situazione’”. In tal senso, v. Gorgone G., La responsabilità come progetto. Primi elementi per un’analisi dell’idea giuridica di responsabilità prospettica, in Diritto e società, 2009, 2, p. 243.
[118] In ambito nazionale, si pensi, a mero titolo esemplificativo, alla modifica introdotta alla legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo – di cui si è detto in precedenza – che, operando un rinvio ai principi generali dell’ordinamento comunitario, fa sì che il principio di precauzione sia regola strumentale all’azione amministrativa.
[119] In dottrina è stato sostenuto come “il metodo seguito dal Giudice europeo nella risoluzione di controversie implicanti valutazioni di ordine tecnico o scientifico tenga conto di tale impatto, e nel rispetto delle altre scienze riservi per sé un sindacato ‘indiretto’, ma certamente più sicuro ed efficace”. In tal senso, Munari F., Il ruolo della scienza nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, cit., p. 151
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