Il silenzio amministrativo: tipologie ed effetti

Sommario: 1. La normativa – 2. Il silenzio – diniego – 3. Il silenzio – devolutivo – 4. Il silenzio – inadempimento – 5. Il Silenzio – facoltativo

 1. La normativa

Il silenzio della pubblica amministrazione si concretizza mediante un comportamento omissivo a fronte di un dovere di provvedere, di emanare un atto e di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento entro un termine prestabilito. E’ la L. 241/1990 a disciplinare la materia nella parte in cui, all’art. 2, prevede il c.d “diritto alla conclusione del procedimento”.

Nello specifico [1], il silenzio-assenso costituisce la regola generale e si concretizza con l’accoglimento dell’istanza, mentre le altre tipologie di silenzio (qui di seguito trattate) costituiscono eccezioni alla regola generale.

 2. Il Silenzio-diniego

La legge collega all’inerzia della Pubblica Amministrazione il significato di diniego dell’istanza. Si conferisce quindi allo stesso una qualificazione giuridica negativa.

Un esempio,  in materia di diritto di accesso ai documenti amministrativi è rinvenibile all’art. 25, co. 4, L. 241/1990 [2] e si verifica con il decorso inutile del tempo entro un certo lasso di tempo.

3. Il Silenzio-devolutivo 

Il silenzio della Pubblica Amministrazione determina l’attribuzione della competenza ad altra autorità. L’art.17, co. 1,  L. 241/1990 [3] infatti prevede la devoluzione di competenze ad altri organi ed enti di valutazioni tecniche con qualificazione e capacità tecnica equipollenti ovvero ad istituti universitari.

È doveroso specificare che queste  disposizioni non sono applicabili alle valutazioni di spettanza delle Amministrazioni predisposte alla tutela ambientale, paesaggistico – territoriale e alla salute dei cittadini.

4. Il Silenzio-inadempimento

Si verifica col mancato adempimento del proprio compito da parte della Pubblica Amministrazione e con l’omissione di indicazioni in merito alla richiesta ricevuta.

Trattasi nella specie, di omissioni di provvedimenti concernenti temi quali: a) il patrimonio culturale e paesaggistico; b) l’ambiente e la difesa nazionale; c) la pubblica sicurezza; d) l’immigrazione; e) la salute e la pubblica incolumità; f) procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della funzione pubblica, di concerto con i ministri competenti.

5. Il Silenzio-facoltativo 

Questa tipologia di silenzio a carattere procedimentale si configura alla decorrenza del termine inutilmente trascorso. Le Amministrazioni interpellate hanno il compito di comunicare il termine entro cui l’atto consultivo sarà emanato ed il decorso del termine può subire interruzioni soltanto per esigenze istruttorie.

Il responsabile, in questo caso, potrà attendere il parere ovvero giungere ad una qualificazione negativa dell’inerzia mediante la “messa in mora” dell’organo consultivo e quindi alla formazione del silenzio inadempimento.

Da ultimo, la legge 241/1990, all’ art. 16 [4], in tema di pareri ha generalizzato la figura del silenzio-facoltativo, stabilendo che l’amministrazione può prescindere dall’acquisizione del parere stesso.

Tuttavia, tale regola non trova applicazione nel caso di valutazioni riguardanti la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o della salute dei cittadini.

Note

[1] Si riporta il testo dell’art.20, co.1, l.241/1990 – Silenzio assenso: “nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2” e cioè non indice una conferenza dei servizi, “entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza di cui al comma 1,(…) anche tenendo conto delle situazioni giuridiche soggettive dei controinteressati”. 

[2] Si riporta il testo dell’art.25 l.241/1990 – Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi:  “1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura. 2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. 3. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall’articolo 24 e debbono essere motivati. 4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’articolo 24 comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l’accesso di cui all’articolo 27. Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa. Se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso. Qualora un procedimento di cui alla sezione III del capo I del titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 154, 157, 158, 159 e 160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica amministrazione, interessi l’accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la protezione dei dati personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la pronuncia del Garante sino all’acquisizione del parere, e comunque per non oltre quindici giorni. Decorso inutilmente detto termine, il Garante adotta la propria decisione. 5. Contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso e nei casi previsti dal comma 4 è dato ricorso, nel termine di trenta giorni, al tribunale amministrativo regionale, il quale decide in camera di consiglio entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne abbiano fatto richiesta. In pendenza di un ricorso presentato ai sensi della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, il ricorso può essere proposto con istanza presentata al presidente e depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso, previa notifica all’amministrazione o ai controinteressati, e viene deciso con ordinanza istruttoria adottata in camera di consiglio. La decisione del tribunale è appellabile, entro trenta giorni dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide con le medesime modalità e negli stessi termini. Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo 5-bis. Nei giudizi in materia di accesso, le parti possono stare in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente, purché in possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal rappresentante legale dell’ente 6. Il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti richiesti.”

[3]Si riporta il testo dell’art.17, co.1, l.241/1990 – Valutazioni tecniche: ”Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l’adozione di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti appositi e tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di competenza dell’amministrazione procedente nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dell’amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari.”

[4]Si riporta il testo dell’art. 16 l.241/1990 – Attività consultiva: “1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso. 2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, e in facoltà dell’amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere. 3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini. 4. Nel caso in cui l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie il predetto termine può essere interrotto per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate. 5. Qualora il parere sia favorevole, senza osservazioni, il dispositivo è comunicato telegraficamente o con mezzi telematici. 6. Gli organi consultivi dello Stato predispongono procedure di particolare urgenza per l’adozione dei pareri loro richiesti.”

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Anna Guarnaccia

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