Il valore giuridico delle note ministeriali

Le “note ministeriali”, pur non potendo essere considerati atti amministrativi in senso proprio, sono uno strumento giuridico per portare alla conoscenza dei suoi destinatari – i pubblici dipendenti del rispettivo comparto-Ministero – disposizioni normative, organizzative, interpretative o informative. Tali atti non sono fonti di diritto, ma si limitano a veicolare disposizioni a carattere interno, di varia tipologia: ordini di servizio, istruzioni, chiarimenti sulla effettiva portata di norme vere e proprie, e sono impartite a direttori e/o dirigenti e funzionari della PA, al fine di armonizzarne l’operato.

Per giurisprudenza consolidata della Cassazione a SS.UU., peraltro, le “note ministeriali”, assimilabili alle “circolari”, sviluppano un’efficacia interna non assoluta, nel senso che se un dirigente o un funzionario le disattendono non è detto che l’atto amministrativo in concreto adottato sia viziato da eccesso di potere/violazione di legge e quindi annullabile. La circolare, infatti, può essere legittimamente disattesa nel caso in cui risulti palesemente illegittima, in quanto contraria a norme di legge, come nel caso de quo.

In quanto atto interno della PA, la “nota ministeriale” non può, dunque, disporre “contra legem” e, in ogni caso, risulta sempre inidonea ad incidere sulle posizioni soggettive di terzi (cittadini, non dipendenti pubblici) poiché è pacificamente esclusa una loro efficacia erga omnes.

Quanto sopra è confermato anche dalla Suprema Corte di Cassazione (Cass. n. 11931 del 1995; Cass. n. 14619 del 2000; Cass 21154 del 2008; Cass. 5137 del 2014; Cass n. 6185 del 2017), dal Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sez. IV, 12 giugno 2012 n. 3457, Consiglio di Stato sent. n. 567 del 2017) e addirittura dalla Corte Costituzionale (Sentenza Corte Costituzionale 33/2019) che a più riprese hanno chiarito che le circolari dell’Amministrazione non vincolano né cittadini e aziende, né tanto meno i giudici, non costituendo fonte di diritto, e dovrebbero limitarsi a fornire indicazioni utili agli uffici preposti sul territorio per l’attuazione delle norme stesse.

Oltretutto, “la circolare ministeriale, interpretativa di una disposizione di legge, è, in linea di principio, un atto interno finalizzato ad indirizzare uniformemente l’azione degli organi amministrativi, privo di effetti esterni” (Consiglio di Stato, sez. III, 26 ottobre 2016 n. 4478). Tali atti, quindi, non solo non possono essere considerati presupposti di provvedimenti lesivi dei diritti di cittadini e aziende, come già detto, ma addirittura gli ufficiali della P.A. che si limitano a riproporre il contenuto precettivo di atti normativi in vigore, possono tranquillamente disattenderne l’interpretazione senza che ciò comporti l’illegittimità dei loro atti per violazione di legge (Consiglio di Stato, sez. III, 26 ottobre 2016 n. 4478).