Immunità degli Stati: come utilizzare la Convenzione di New York

Sommario: 1. La regola generale dell’immunità – 2. Le eccezioni alla regola dell’immunità – 2.1. L’eccezione delle transazioni commerciali: il caso Borri c. Repubblica Argentina – 2.2. L’eccezione delle controversie di lavoro: il caso Académie de France à Rome – 3. Il valore ermeneutico della Convenzione di New York

1. La regola generale dell’immunità

La Convenzione di New York delle Nazioni Unite del 2004 sulle immunità giurisdizionali degli Stati e degli enti ad essi appartenenti è un trattato internazionale che all’avvocato operante sul territorio italiano, nella quotidianità di cause di lavoro, decreti ingiuntivi e via dicendo, potrà sembrare di scarsa utilità. Ma in forza degli artt. 10 [1], 80 [2] e 117 [3] della nostra Costituzione, il diritto internazionale è, insieme al diritto comunitario, una delle punte di diamante del sistema di fonti normative maneggiato ogni giorno (a volte inconsapevolmente) nelle aule dei tribunali e negli studi legali. Conoscerlo è bene, saperlo usare è meglio.

L’articolo 5 della Convenzione di New York pone come regola generale per gli Stati quella dell’immunità [4]. Questo non significa ovviamente che gli Stati sono liberi di agire in maniera illecita e restare indiscriminatamente impuniti. Per lo Stato si distinguono due diverse modalità d’azione: iure imperii e iure privatorum. Quando uno Stato agisce nell’esercizio di funzioni tipiche di governo (iure imperii) gode di immunità ai sensi dell’art.5 della Convenzione; quando invece agisce come un soggetto privato, ovvero al di fuori dell’esercizioni di funzioni tipiche di governo (iure privatorum) il sistema delle immunità non si applica (c.d. immunità ristretta, o funzionale).

L’immunità non può essere invocata da uno Stato (che ha agito iure imperii) se ai sensi dell’art. 7 della Convenzione lo stesso ha acconsentito espressamente all’esercizio di giurisdizione da parte di un altro Stato “a) by international agreement; b) in a written contract; or c) by a declaration before the court or by a written communication in a specific proceeding.” Di notevole importanza il seguente articolo 8, par.2, per cui la partecipazione dello Stato al giudizio per sollevare eccezione di giurisdizione non può considerarsi accettazione tacita di giurisdizione ai sensi del precedente articolo 7.

Questa la regola generale, contro la quale l’avvocato può fare poco. Se il nostro assistito vuole intentare una causa contro uno Stato straniero, qualora quest’ultimo abbia agito nell’esercizio delle funzioni di governo e non abbia accettato espressamente la giurisdizione italiana, l’immunità si abbatterà su di noi come una mannaia, chiudendo ogni possibile via d’accesso alla giustizia. Ma ci sono delle importanti eccezioni. Sono quelle a lasciare spiragli di tutela. Vediamole.

2. Le eccezioni alla regola dell’immunità

Come ogni regola che si rispetti, anche quella dell’immunità degli Stati ha delle eccezioni, tassativamente riportate nella terza parte della Convenzione di New York. Le più rilevanti, in una prospettiva di applicazione pratica davanti ai tribunali del nostro foro nazionale, sono sicuramente le prime tre: art. 10, Commercial transaction; art. 11, Contracts of employment; art. 12, Personal injuries and damage to property.

Partendo dall’ultima, l’articolo 12 stabilisce una clausola territoriale in materia di responsabilità extracontrattuale. Se un atto o un’omissione di uno Stato comportano il decesso o le lesioni di un soggetto, o danni o perimento di un bene di proprietà, e l’atto o l’omissione hanno avuto luogo nel territorio di un altro Stato, quest’ultimo ha competenza giurisdizionale sullo Stato a cui si attribuisce l’atto o l’omissione [5]. L’immunità potrà dunque venire meno nei procedimenti in cui si richiederà compensazione pecuniaria per i suddetti danni.

Per l’analisi delle eccezioni di cui agli artt. 10 e 11, invece, è opportuno procedere mediante l’analisi di casi concreti.

2.1. L’eccezione delle transazioni commerciali: il caso Borri c. Repubblica Argentina

Secondo l’articolo 10 della Convenzione di New York, non vige la regola dell’immunità per quello Stato che pone in essere transazioni commerciali che ricadono nella giurisdizione di un altro Stato. Ma cosa si intende per transazioni commerciali? L’articolo stesso tenta di offrire una definizione della nozione, suggerendo di dover guardare alla natura e allo scopo della transazione. Torna qui la distinzione tra atti iure imperii e iure privatorum. Qualora lo scopo perseguito dallo Stato attraverso la transazione commerciale sia pubblicistico lo Stato godrà, per buona pace dell’articolo 10, dell’immunità. Ecco allora che l’eccezione conferma la regola: l’immunità è limitata agli atti iure imperii; neppure nel caso delle commercial transactions sconfina negli atti iure privatorum.

Questo, d’altra parte, è quanto ribadisce la Corte di Cassazione nel caso Borri c. Repubblica Argentina [6]. L’avvocato Borri aveva acquistato bonds argentini e richiedeva al Governo Argentino, mediante decreti ingiuntivi emessi dal Giudice di Pace di Firenze, il pagamento delle suddette obbligazioni in applicazione del principio civilistico della “decadenza del beneficio del termine” [7], poiché l’Argentina versava, all’epoca dei fatti, in grave crisi economica. Emergeva il quesito della sussistenza o meno dell’immunità giurisdizionale dello Stato ingiunto, e dunque della natura privatistica o meno degli atti di emissione e collocazione delle obbligazioni, ma soprattutto della natura privatistica o meno dei successivi provvedimenti di moratoria adottati dal Governo Argentino ai quali il Borri ricollegava la perdita del beneficio del termine. Questi ultimi, per la Corte di Cassazione, “manifestano, evidentemente, la potestà sovrana dello Stato (…) per le (…) finalità eminentemente pubbliche perseguite di governo della finanza in funzione della tutela di bisogni primari di sopravvivenza economica della popolazione in un contesto storico di grave emergenza nazionale.” In altre parole, la sospensione dei pagamenti da parte dell’Argentina era avvenuta perché i fondi statali venivano utilizzati per far fronte alla crisi economica, e dunque per tutelare gli interessi della collettività organizzata (un atto, innegabilmente, iure imperii). L’Argentina, pertanto, gode di immunità.

2.2. L’eccezione delle controversie di lavoro: il caso Académie de France à Rome

Ai sensi dell’art. 11 della Convenzione di New York, per i rapporti di lavoro intercorrenti tra un soggetto ed uno Stato, qualora il luogo della prestazione di lavoro sia un altro Stato, quest’ultimo ha la giurisdizione in caso di controversia e lo Stato-datore non può giovare dell’immunita, con tre importanti eccezzioni (dell’eccezione) inerenti: 1) la tipologia di mansioni (se il prestatore di lavoro è stato assunto per svolgere particolari funzioni nell’esercizio dell’autorità di governo, da verificarsi caso per caso, lo Stato-datore godrà di immunità); 2) la tipologia di ricorso, ovverso il tipo di domanda che si rivolge al giudice competente per territorio (come si vedrà meglio a breve, la domanda di reintegra nel posto di lavoro è coperta da immunità, quella di mero risarcimento pecuniario a seguito di licenziamento no); 3) la nazionalità (se il prestatore di lavoro è cittadino dello Stato-datore, quest’ultimo gode di immunità; si suppone infatti che l’elemento della nazionalità crei uno stretto legame tra il prestatore e lo Stato, al punto che è presumibile che il primo possa trovare adeguata tutela nel secondo).

Caso paradigmatico è il noto Académie de France à Rome c. Galamini di Recanati. La signora Galamini di Recanati, assunta dall’Académie presso Villa Medici a Roma, con qualifica di “Secrétaire de Direction”, e successivamente addetta alle locazioni, veniva licenziata; impugnava il licenziamento e chiedeva reintegra nel posto di lavoro, oltre al pagamento di un’indennità risarcitoria. Essendo l’Académie un’istituzione pubblica dello Stato francese quale diretta emanazione del Ministero degli affari culturali, emergeva l’ormai ben nota questione: quella dell’immunità. Il giudice italiano ha o meno giurisdizione nel caso di specie? Per dare risposta al quesito, la Corte di Cassazione [8] recupera il concetto di immunità ristretta, o funzionale, previamente chiarito, per cui l’immunità “non opera allorché gli atti compiuti dai soggetti internazionali stranieri nell’ordinamento locale non siano riconducibili all’esercizio di poteri sovrani”. Analizzando le mansioni della Galamini di Recanati, queste “non erano correlate all’attività pubblicistica dell’Académie de France”, pertanto trova applicazione l’eccezione di cui all’articolo 11. Ma la stessa norma riconosce un’immunità allo Stato estero su base oggettiva, qualora l’azione da questo posta in essere abbia ad oggetto assunzione, proroga del rapporto di lavoro o reinserimento di un candidato, ovvero licenziamento o risoluzione del contratto. La ratio è di facile intuizione: il rapporto di lavoro è, prima di tutto, un rapporto fiduciario; qualora venga meno la fiducia tra il prestatore di lavoro licenziato e lo Stato-datore, a quest’ultimo non può essere imposta la reintegra del primo, poiché un’azione del genere interferirebbe inevitabilmente con gli interessi pubblicistici in materia di sicurezza. Ecco che la sfera dell’immunità allora si riespande, e la soluzione che la nostra Corte di Cassazione offre nel caso di specie è la seguente: difetto di giurisdizione del giudice italiano limitatamente alla domanda di reintregrazione nel posto di lavoro ex art. 18 l. n. 300/1970; piena giurisdizione dello stesso, invece, in ordine alla domanda di risarcimento di un’indennità pecuniaria.

3. Il valore ermeneutico della Convenzione di New York

Abbiamo visto la regola dell’immunità. Abbiamo visto le sue eccezioni, e i risvolti pratici dell’applicazione di tali norme nel nostro ordinamento. Tuttavia, non abbiamo ancora chiarito il valore e la portata della Convenzione di New York. È un trattato internazionale, e come abbiamo accennato all’inizio di questa analisi, come tale necessita di legge di adesione e ratifica nel nostro Stato. L’Italia ha provveduto in tal senso con la l. n. 5 del 14 gennaio 2013, perciò la Convenzione dovrebbe avere, nel nostro ordinamento, rango di legge ordinaria. Invece no.

L’articolo 30 della Convenzione di New York pone un limite operativo alla stessa: la Convenzione entrerà in vigore il trentesimo giorno successivo al deposito del trentesimo strumento di ratifica. Ad oggi, gli strumenti di ratifica depositati sono 28. Questo significa che la Convenzione non è ancora entrata in vigore.

Allora perché ne parliamo? E perché la Corte di Cassazione ne utilizza regole ed eccezioni? È la stessa Suprema Corte a chiarire i dubbi. Nella già citata ordinanza Académie de France à Rome, viene evidenziato come l’articolo 11 della Convenzione “riflette l’evoluzione del diritto consuetudinario nella materia e rileva anche come paramentro della compatibilità dell’immunità giurisdizionale dello Stato convenuto con le garanzie del giusto processo.”

La Convenzione di New York è, in altre parole, una convenzione di codificazione di consuetudini internazionali. Pertanto, sebbene non ancora in vigore, e pertanto priva di vincolatività, riflette il diritto consuetudinario. E il diritto consuetudinario internazionale, nel nostro ordinamento, ai sensi dell’articolo 10 della Costituzione, ha rango costituzionale. Da questo discende che il diritto interno, per un’esigenza di interpretazione sistematica e costituzionale, necessita di essere letto anche alla luce della Convenzione di New York, come di tutte le altre consuetudini internazionali.

In attesa degli ultimi due strumenti di ratifica, perciò, la Convenzione di New York riveste un ruolo primario in chiave ermeneutica ai fini dell’individuazione del diritto consuetudinario applicabile di volta in volta al caso concreto che presenti elementi di internazionalità.

Per questo è bene che l’avvocato operante nel foro nazionale non solo la conosca, ma la utilizzi nelle proprie argomentazioni, al fine di persuadere il giudice ad operare una lettura costituzionalmente orientata del diritto, per la miglior tutela della parte lesa.

[1] L’art. 10 della Costituzione conferisce valore di copertura costituzionale alle consutudini internazionali.

[2] Ai sensi dell’art. 80 Cost., il Parlamento autorizza le leggi di ratifica dei trattati internazionali.

[3] La potestà legislativa dello Stato è esercitata, ex art. 117 Cost., “nel rispetto (…) dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

[4] “A State enjoys immunity, in respect of itself and its property, from the jurisdiction of the courts of another State subject to the provisions of the present Convention.”

[5] “Unless otherwise agreed between the States concerned.”

[6] Corte di Cass., Sez. Unite, ordin. 27 maggio 2005, n. 6532.

[7] Articolo 1186 c.c.

[8] Corte di Cass., Sez. Unite, ordin. 18 settembre 2014, n. 19674.