INCARICHI PUBBLICI: incostituzionale la sanzione per omessa comunicazione del compenso percepito

Corte Costituzionale, sentenza n. 98 del 5 giugno 2015

a cura di Sara Scapin

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 53, comma 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede che «I soggetti di cui al comma 9 che omettono le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono nella sanzione di cui allo stesso comma».

Il fatto

Con l’importante pronuncia in analisi la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità della sanzione comminata agli enti pubblici ed ai soggetti privati che, a seguito del conferimento di incarichi professionali ad un dipendente pubblico, non comunicano nel termine previsto dalla legge i compensi erogati nel corso dell’anno precedente.

Il Tribunale ordinario di Ancona, in funzione di giudice del lavoro, era chiamato a decidere sull’opposizione proposta da alcuni soggetti privati avverso una serie di ordinanze-ingiunzione emesse dall’Agenzia delle Entrate per sanzioni amministrative pecuniarie irrogate a due dipendenti della Marina militare, rei di aver svolto incarichi professionali negli anni 2008 e 2009 senza aver ottenuto la previa autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza, e per non aver comunicato  quest’ultima i compensi erogati nei medesimi anni.

Infatti l’art. 53, comma 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «nella versione introdotta» dall’art. 26 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, sancisce l’obbligo per il pubblico lavoratore, in caso di assenza di autorizzazione allo svolgimento di incarichi esterni all’amministrazione e di mancata comunicazione del compenso, di restituire il doppio di quanto percepito.

La decisione

La Corte, come anticipato, ha ritenuto fondata la questione sollevata ed ha dichiarato incostituzionale l’art. 53, comma 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), per violazione degli artt. 3 e 76 Cost., nella parte in cui prevede che «I soggetti di cui al comma 9 che omettono le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono nella sanzione di cui allo stesso comma 9».

Il Giudice delle leggi, infatti, ha più volte sottolineato come l’art. 76 Cost., in merito all’esercizio della funzione legislativa da parte del Governo, non vieti a quest’ultimo l’emanazione di norme che rappresentano un coerente sviluppo e completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante. Il legislatore delegato, quindi, non deve limitarsi ad una semplice scansione linguistica delle disposizioni già stabilite dal delegante, anche perché, a sostenere il contrario, il legislatore delegato finirebbe per svolgere una mera funzione regolamentare, in palese contrasto con il carattere, pur sempre primario, del provvedimento delegato.

La delega legislativa, pertanto, non esclude qualsiasi discrezionalità del legislatore delegato – più o meno limitata in base al grado di specificità dei criteri fissati dalla legge di delega. Pertanto la valutazione dell’eccesso (o del difetto) nell’esercizio della delega deve essere compiuta in base  alla «ratio» di quest’ultima, di modo così da capire se la norma delegata sia coerente con quella delegante.

Con riferimento al caso di specie, la Corte sottolinea come, in una direttiva intesa a conferire al legislatore delegato il compito di prevedere come obbligatoria una determinata condotta, debba necessariamente ricomprendersi anche la facoltà di stabilire eventuali e conseguenti sanzioni per l’inosservanza di quest’obbligo. In linea di principio, infatti, la sanzione non rappresenta affatto l’indispensabile corollario di una prescrizione e può tranquillamente svolgere, di per sé, una propria autosufficiente funzione, richiedendo e ottenendo un’esauriente ed efficace osservanza.

Oltretutto viene anche evidenziato come la previsione della sanzione per l’omessa comunicazione dei compensi risulta particolarmente vessatoria, atteso che la sanzione si duplica rispetto a quella già prevista per il conferimento degli incarichi senza autorizzazione. La sanzione per la violazione di un obbligo che appare del tutto servente rispetto a quello relativo alla comunicazione del conferimento di un incarico finisce, infatti, per sovrapporsi senza alcuna valida ragione a quella prevista per la violazione di un obbligo di carattere sostanziale, ponendo sullo stesso piano situazioni completamente differenti sia quanto a gravità che natura.

Ne consegue, pertanto, che tale sanzione accessoria (nonché posta a carico di un soggetto terzo rispetto al rapporto di servizio tra pubblica amministrazione e dipendente) finisce per venire applicata automaticamente e in assenza della necessaria graduabilità, contrastando, pertanto, apertamente con i principi di proporzionalità ed adeguatezza, i quali devono sempre essere tenuti ben presenti anche in tema di sanzioni amministrative.