La competenza funzionale del Tribunale di Sorveglianza di Roma nel rapporto con l’art. 677 c.p.p.: deroghe e aspetti critici

Sommario: 1. La competenza funzionale del T.S. Roma e la collaborazione con la giustizia: l’art. 16-nonies, comma 8, del d.l. 8/1991 – 1.1. La riaffermazione della deroga: Cass. Pen., Sez. I, sentenza n. 4930/2020 – 1.2. E’ competente il Tribunale di Sorveglianza di Roma per qualsiasi decisione in fase esecutiva? – 1.3. Il criterio operativo della domiciliazione ex lege in Roma e il rapporto con il principio della “perpetuatio iurisdictionis” – 2. La competenza funzionale ex art. 41-bis, comma 2-quinquies: i provvedimenti in materia di “carcere duro”

1. La competenza funzionale del T.S. Roma e la collaborazione con la giustizia: l’art. 16-nonies, comma 8, del d.l. 8/1991

1.1. La riaffermazione della deroga: Cass. Pen., Sez. I, sentenza n. 4930/2020

Una recente sentenza della Corte di Cassazione[1] ha nuovamente annullato l’ordinanza di un Tribunale di Sorveglianza – nel caso di specie, quello di Venezia – senza rinvio per violazione delle regole derogatorie dell’art. 677 c.p.p. stabilite dall’art. 16-nonies, comma 8, del d.l. n. 9 del 1991.

La disciplina generale in materia di competenza a decidere della magistratura di sorveglianza è contenuta nell’art. 677 del codice di procedura penale, il quale perentoriamente stabilisce (comma 1) che competente a decidere è il Tribunale (o l’Ufficio, nei procedimenti monocratici) di Sorveglianza del luogo di detenzione al tempo della proposizione dell’istanza o dell’avvio ex officio del procedimento; in subordine, per i condannati non in stato detentivo, la competenza si radica in base al luogo di residenza o domicilio del condannato – salvo che la legge disponga diversamente. In generale, quindi, la competenza della magistratura di sorveglianza è prettamente territoriale: il singolo Tribunale o Ufficio di Sorveglianza non “segue” il condannato durante l’intero iter di esecuzione della pena, qualora – ad esempio – il condannato sia trasferito da un istituto di detenzione ad un altro collocato fuori dal distretto di Corte di Appello.

La norma eccettua, però, i casi in cui la legge disponga diversamente: ed è proprio in tale rinvio a disposizioni derogatorie del criterio generale che si colloca il disposto dell’art. 16-nonies del decreto legge n. 8 del 1991, convertito dalla legge n. 82 del 1991. L’art. 16-nonies, al comma 8, stabilisce che, qualora debbano adottarsi provvedimenti in materia di liberazione condizionale, assegnazione al lavoro all’esterno, permessi premio o ammissione a misure alternativa nei confronti di soggetti “sottoposti a speciali misure di protezione”, la competenza a decidere spetta al Tribunale o all’Ufficio di Sorveglianza “del luogo in cui la persona medesima ha eletto domicilio”, a norma dell’art. 12, comma 3-bis, dello stesso decreto legge.

Operando un secondo rinvio, viene in rilievo l’art. 12, comma 3-bis, del d.l. 8/1991: il quale stabilisce che il destinatario delle misure speciali di protezione è tenuto ad eleggere il proprio domicilio nel luogo in cui ha sede la Commissione Centrale di cui all’art. 10, comma 2, che ad oggi è istituita e ha sede presso il Ministero dell’Interno. Pertanto, a Roma.

Attraverso tale farraginoso triplice rinvio, l’art. 16-nonies, comma 8, stabilisce pertanto che la competenza a decidere si radica presso il Tribunale di Sorveglianza di Roma, spogliando ex lege qualsiasi altro Tribunale di Sorveglianza del potere decisionale.

La competenza del Tribunale di Sorveglianza di Roma, che a prima occhiata sembrerebbe di natura meramente territoriale (in virtù del collegamento con il luogo del domicilio), in realtà si declina come competenza chiaramente funzionale a causa del particolare sistema di protezione dei collaboratori di giustizia. In tal senso, la Cassazione aveva già avuto modo di precisare la scelta del legislatore derogatoria della regola generale di cui all’art. 677 c.p.p.: “il legislatore, per pregnanti e particolari ragioni di salvaguardia della sicurezza dei collaboratori di giustizia, ha inteso sottrarre a qualsiasi altro tribunale di sorveglianza, che non sia quello di Roma, la competenza a decidere sulle domande di concessione di liberazione condizionale, di misure alternative o di qualsiasi altro beneficio penitenziario, che siano state presentate […][2]. Tali “particolari ragioni” sono ben esplicitate in una risalente sentenza della Corte Costituzionale, laddove i giudici delle leggi fondano la competenza funzionale, esclusiva ed inderogabile del Tribunale di Sorveglianza di Roma sulla necessità di fortificare quanto più possibile la protezione nei confronti dei collaboratori di giustizia, “impedendo che si possa risalire al luogo ove costoro sono ristretti o comunque sottoposti a regime detentivo”[3]. In tal senso, la domiciliazione ex lege in Roma è una mera fictio iuris funzionale al rafforzamento delle garanzie predisposte dalla normativa sui collaboratori di giustizia.

Va altresì notato di come la scelta del Tribunale di Sorveglianza di Roma non sia statica, ma derivante dalla semplice opzione effettuata dal Ministero dell’Interno nel collocare territorialmente la Commissione Centrale per le speciali misure di protezione a favore dei collaboratori di giustizia a Roma: con la conseguenza che, in caso di sopravvenienza di fatti modificativi della sede della Commissione, rimarrebbe operativo il criterio della competenza funzionale, ma tale competenza transiterebbe ad altro Tribunale di Sorveglianza collocato sul territorio della Repubblica.

1.2. È competente il Tribunale di Sorveglianza di Roma per qualsiasi decisione in fase esecutiva?

Il primo problema interpretativo posto dall’art. 16-nonies al comma 8 è relativo all’ampiezza della devoluzione di competenze in favore del Tribunale di Sorveglianza di Roma. La norma ricomprende le decisioni in materia di liberazione condizionale (art. 176 c.p.), assegnazione al lavoro all’esterno (art. 12, l. 354/1975), concessione di permessi premio (art. 30-ter o.p.) e ammissione a misura alternativa alla detenzione previste dal titolo I, capo VI (ossia: affidamento in prova al servizio sociale ex art. 47; le diverse ipotesi di detenzione domiciliare ex artt. 47-ter – 47-quinquies; la semilibertà ex artt. 50-51). La norma, quindi, sembra non trasferire la competenza a decidere su qualsiasi materia al Tribunale di Sorveglianza di Roma: sembrano implicitamente eccettuate le materie, ad esempio, dei permessi di necessità (art. 30), le misure previste dal D.P.R. 309 del 1990 (Testo Unico in materia di stupefacenti: l’affidamento in prova cd. “terapeutico” ex art. 94, la sospensione dell’esecuzione della pena detentiva ex art. 90) e le misure in materia di differimento dell’esecuzione (in particolare, l’art. 147 c.p.).

La norma introduttiva della competenza funzionale è norma del tutto eccezionale, in quanto profondamente derogatoria della regola generale posta dall’art. 677 c.p.[4]: in quanto tale, non suscettibile di applicazione estensiva quanto alle materie espressamente ricondottevi.

In tal senso, però, va osservata la ratio legislatoris che ha condotto all’introduzione di tale meccanismo derogatorio: il legislatore, introducendo tale competenza funzionale, ha voluto espressamente rafforzare la protezione dell’incolumità dei soggetti che decidono di collaborare con la giustizia, sacrificando peraltro la vitalità derivante dal possibile contrasto giurisprudenziale in relazione all’incardinarsi di diverse competenze territoriali sul territorio della Repubblica. Si tratta pertanto delle “pregnanti ragioni di salvaguardia” di cui si parlava prima: ed è qui che probabilmente va rivenuta la chiave interpretativa a livello sistematico, utile a coordinare le disposizioni in materia di competenza della magistratura di sorveglianza.

A livello teorico, la competenza del Tribunale di Sorveglianza di Roma per i collaboratori di giustizia dovrebbe estendersi a tutte le materie in cui emergano profili di criticità riguardanti la gestione dei collaboratori di giustizia e la loro possibile esposizione a dinamiche ritorsive, che pongano in concreto pericolo la loro incolumità – e l’utilità che l’apparato giudiziario può trarre dalla collaborazion: per questo motivo la competenza funzionale è “idonea a garantire il […] coordinamento funzionale tra gli interventi della magistratura di sorveglianza e degli organi amministrativi deputati alla misure di protezione nei riguardi dei collaboratori di giustizia”. In tal senso sarebbe ragionevole eccettuare da tale trasferimento di competenza le materie in cui la decisione del Tribunale di Sorveglianza è strutturalmente inidonea ad esporre il condannato a tale pericolo (in materia di riabilitazione, di differimento dell’esecuzione). E, difatti, il sistema congegnato dal legislatore non è estraneo a tale dinamica: con il rilievo critico dell’esclusione dei permessi di necessità ex art. 30 o.p.

Il comma 8 dell’art. 16-nonies cita esclusivamente la materia dei permessi premio, appartenente alle competenze monocratiche de plano della magistratura di sorveglianza: e, analizzando la norma in collegamento con l’art. 4-bis dell’ordinamento penitenziario, rende competente il T.S. Roma per tutte e sole le materie non concedibili in caso di reati ostativi nel caso di mancata collaborazione con la giustizia, con le modalità di cui agli artt. 4-bis e 58-ter.

Tale analisi, a livello sistematico, condurrebbe a ritenere che si instauri una doppia competenza: l’una territoriale per le materie “altre” rispetto a quelle di cui all’art. 4-bis, comma 1, e una funzionale per le materie di cui all’art. 16-nonies del d.l. 8 del 1991. Ed infatti tale sistema è stato accolto da una delle ultime pronunce della Corte di Cassazione in sede di conflitto di competenza[5]: la Corte ha infatti ripercorso la ratio della regola derogatoria posta dal comma 8 dell’art. 16-nonies, ossia quella di sottrarre a qualsiasi altro Tribunale di Sorveglianza la competenza su istanze relative a benefici penitenziari per i collaboratori sottoposti a speciali misure di protezione, così da permettere un più stretto collegamento tra gli organi amministrativi competenti in materia di collaborazione con la giustizia e la concessione dei benefici riportati dalla norma. In tale ottica, il Tribunale di Sorveglianza di Roma, per le sole materie espressamente indicate dalla norma derogatoria[6], è capace di “recare un preventivo contributo ai fini di una più pregnante valutazione sull’attualità e sulla serietà del percorso seguito dal collaboratore (Sez. 1, n. 43798 del 24/09/2015, citata), che costituisce il presupposto per il più ampio accesso ai benefici sopra menzionato”.

E in tal senso è evidente l’esistenza di un doppio binario di giurisdizione, così schematizzabile.

– Il T.S. Roma è competente in via funzionale ed esclusiva per tutti i benefici penitenziari di cui al comma 8 dell’art. 16-nonies del d.l. 8 del 1991, da valutarsi nei confronti di collaboratori di giustizia soggetti a “speciali misure di protezione”, che espongano l’istante a forme di pericolo per l’attuazione del programma collaborativo.

– Gli altri Tribunali di Sorveglianza, in base alle regole ordinarie di competenza territoriale ex art. 677 c.p.p., rimangono invece competenti per tutti i benefici non testualmente ricompresi nel novero della disposizione derogatoria in materia di competenza della magistratura di sorveglianza – ossia, per tutti i benefici penitenziari che, nella valutazione del legislatore, non rendano necessaria quella “vicinanza” tra organi giurisdizionali e amministrativi al fine di un più efficace coordinamento.

1.3. Il criterio operativo della domiciliazione ex lege in Roma e il rapporto con il principio della “perpetuatio iurisdictionis”

La materia dei criteri di competenza della magistratura di sorveglianza risponde (anch’essa) al principio processuale della perpetuatio iurisdictionis[7], in base al quale la legge proclama l’irrilevanza delle modificazioni di fatto nei confronti della competenza già radicatasi. Così, a titolo esemplificativo, è irrilevante che il condannato dopo il deposito di un’istanza di ammissione a misure alternativa abbia cambiato il proprio locus domicilii (comma 2 dell’art. 677 c.p.p.) o sia stato soggetto a mutamento del locus custodiae (comma 1 dell’art. 677 c.p.p.): persiste la competenza dell’Ufficio o del Tribunale di Sorveglianza che era competente all’epoca di avvio del procedimento di sorveglianza.

Nel caso delle regole derogatorie fin qui analizzate, il meccanismo ideato dal legislatore sembra confliggere con tale principio, sebbene il giudice romano sia predeterminato per legge proprio in base al meccanismo della domiciliazione ex lege in Roma: in quanto nulla osta a che il condannato, dopo il radicarsi della competenza territoriale di uno specifico Tribunale di Sorveglianza, sia sottoposto alle “speciali misure” di protezione[8], così determinando lo spostamento di competenza – per le materie indicate dalla norma – nei confronti della magistratura di sorveglianza romana.

La questione trova uno scarso eco in giurisprudenza. In una risalente pronuncia della Prima Sezione[9] i giudici di legittimità optano per una translatio iudicii giustificata dall’assoluta eccezionalità della regola di cui al comma 8 dell’art. 16-nonies, stabilendo che la sottoposizione del soggetto interessato allo speciale programma di protezione per i collaboratori di giustizia dopo l’instaurazione del procedimento di sorveglianza determina il trasferimento de plano della competenza al Tribunale di Sorveglianza di Roma. E tale soluzione, sebbene formalmente contrastante con il principio di permanenza della giurisdizione, è giustificabile a livello sistematico attraverso l’esame di un altro istituto – estraneo alla materia penitenziaria – qual è la rimessione del processo ex artt. 45 ss. c.p.p.

La rimessione del processo penale è un istituto del tutto peculiare nel novero dei meccanismi che incidentalmente possono intervenire nello svolgimento del processo: da alcuni criticato per l’utilizzo potenzialmente strumentale che può farsene[10], è utilizzabile qualora si tema che condizioni ambientali relative ad un determinato territorio possano concretamente influire sull’imparzialità degli organi giudicanti e sulla regolarità dell’evolversi processuale. Sono queste le “gravi situazioni locali” che possono pregiudicare la libera determinazione dei soggetti del processo, ovvero porre a repentaglio l’incolumità pubblica, ovvero che determinano un “legittimo sospetto”: in tali casi, per il solo processo di merito[11], la Corte di Cassazione rimette il processo ad altro giudice sul territorio nazionale, predeterminato in base alla tabella operante per i procedimenti riguardanti i magistrati (art. 11 c.p.p.).

Anche nel caso della rimessione del processo penale si ha una violazione della perpetuatio iurisdictionis: una violazione, però, che assume i connotati di una vistosa deroga attenuata dalla predeterminazione ex lege del giudice competente in caso di rimessione.

Identico meccanismo opera per la regola ex art. 16-nonies, comma 8: il legislatore non permette che si verifichi la translatio iudicii ad un qualsiasi, altro Tribunale di Sorveglianza sul territorio della Repubblica, ma predetermina per legge la competenza del Tribunale di Sorveglianza di Roma attraverso una regola ad altissimo livello di eccezionalità, giustificata dalle necessità di protezione e tutela dei collaboratori di giustizia, per l’apporto determinante che possono fornire.

2. La competenza funzionale ex art. 41-bis, comma 2-quinquies: i provvedimenti in materia di “carcere duro”

Il secondo caso di attribuzione della competenza funzionale al Tribunale di Sorveglianza di Roma si rinviene in fase di impugnazione, qualora sia proposto reclamo avverso il provvedimento applicativo delle misure extra ordinem previste dall’art. 41-bis della legge n. 354 del 1975 (comma 2-quinquies). Sulla scelta accentramento della giurisdizione sono stati sollevati forti dubbi[12], che però ad oggi non hanno condotto alla sperata modifica legislativa. Difatti, a differenza della ratio che sostiene la competenza funzionale ex art. 16-nonies per i collaboratori di giustizia, in tal caso è maggiormente complesso rinvenire il motivo che ha indotto il legislatore a ritenere opportuno sottrarre ai tribunali distrettuali la competenza a decidere, posto che – come rilevato nella relazione in nota – i magistrati distrettuali possono meglio addentrarsi a livello istruttorio sulla sussistenza dei requisiti che hanno indotto all’adozione del provvedimento reclamato. Di parere contrario parte della dottrina[13] secondo cui la scelta dell’accentramento “corrisponde al duplice intento di ridurre il tasso di difformità delle decisioni (sebbene per le esigenze di nomofilachia vi sia il presidio del controllo di legittimità della Corte di Cassazione) e di concentrare i mezzi tecnici ed amministrativi necessari alla trattazione dei complessi procedimenti in materia di 41-bis in un unico ufficio giudiziario”.

[1] Cass. Pen., Sez. I, sentenza del 5 febbraio 2020, n. 4930.

[2] Cass. Pen., Sez. I, sentenza 20 dicembre 2005 n. 1888.

[3] Corte Cost., sentenza n. 227 del 1999.

[4] Cass. Pen, Sez. I , sentenza 13 dicembre 1996 n. 6799.

[5] Cass. Pen., Sez. I, sentenza n. 8131/2018, sul conflitto di competenza sollevato dal Magistrato di Sorveglianza di Alessandria nei confronti del Tribunale di Sorveglianza di Roma.

[6] Estratto dalla succitata sentenza: “Nell’escludere l’applicabilità delle regole derogatorie di competenza, stabilite dall’art. 16-nonies decreto legge n. 8 del 1991, convertito dalla legge n. 82 del 1991, alla liberazione anticipata – pur formalmente rientrante tra le misure alternative alla detenzione previste dal Titolo I, Capo VI, della legge n. 354 del 1975 – richiesta dal detenuto collaboratore di giustizia, assoggettato a speciali misure di protezione, la giurisprudenza di legittimità (Sez. 1, n. 43798 del 24/09/2015, conti. di comp. in proc. C., Rv. 265252) ha da ultimo sottolineato la natura di stretta interpretazione delle regole derogatorie anzidette, correlata al principio costituzionale del giudice naturale precostituito per legge (art. 25, secondo comma, Cost.).”

[7]Ex multis: Cass. Pen., Sez. I, sentenza n. 1137 del 13 gennaio 2010 (sull’applicazione del principio della perpetuatio iurisdictionis nei procedimenti di sorveglianza in generale e nel caso di sopravvenienza di un provvedimento di cumulo proveniente da altro distretto di Corte di Appello); per l’applicazione del principio nei confronti della magistratura di sorveglianza minorile: GREGORI C., La perpetuatio iurisdictionis del magistrato di sorveglianza per i minorenni, Salvis Juribus, 10 maggio 2020.

[8] In quanto, come ribadito più volte dalla giurisprudenza, il criterio di competenza ex art. 16-nonies è operativo soltanto se si tratta di collaboratore sottoposto a misure speciali di protezione, non di collaboratore sottoposto ad altre misure.

[9] Cass. Pen., Sez. I, sentenza n. 6799 del 4 febbraio 1997.

[10] BRUTI LIBERATI E., Magistratura e società nell’Italia repubblicana, Laterza, 2019.

[11] Da cui ne deriva l’inapplicabilità ai procedimenti di sorveglianza.

[12] In particolare, durante gli Stati Generali dell’Esecuzione, la relazione conclusiva sorta dai lavori del Tavolo II ha sintetizzato a maggioranza la tematica affrontata nel seguendo modo: “Si propone di ripristinare la competenza dei Tribunali di sorveglianza che hanno giurisdizione sull’istituto di pena di assegnazione del detenuto a valutare la legittimità della sottoposizione al regime differenziato e alle sue eventuali proroghe, garantendo il ripristino del principio del giudice naturale (art. 25 Cost) ed eliminando una specialità che non incontra alcuna giustificazione nelle finalità proprie del regime differenziato (difficilmente compatibile dunque con i principi di uguaglianza, difesa e giusto processo ex artt. 3, 24 e 11 Cost.), finendo persino per privare il Tribunale di sorveglianza di Roma di informazioni individualizzanti importanti, conosciute invece dai magistrati di sorveglianza sul territorio.”.

[13] M.CANEPA – S.MERLO, Manuale di diritto penitenziario, Milano, 2010, 217, citato in “Brevi note sull’art. 41-bis O.P.”, a cura di Sergio Romice, Giurisprudenza Penale, 2017 (12), pag. 36.