La competenza giudiziaria in materia di accesso all’identità del figlio adottato: il Tribunale per i Minorenni e l’esclusione del giudice amministrativo

Introduzione. La questione dell’accesso alle informazioni sulle origini da parte dei figli adottati si configura come un nodo cruciale nel panorama giuridico contemporaneo, ponendosi all’intersezione tra diritti fondamentali di rango costituzionale. Da un lato, emerge con forza il diritto del figlio adottato a conoscere la propria identità, inteso come diritto alla piena realizzazione della personalità e alla ricostruzione della propria storia personale. Dall’altro lato, si contrappone l’esigenza di tutelare la riservatezza dei genitori biologici e adottivi, valori anch’essi meritevoli di protezione giuridica. Il bilanciamento tra questi interessi, intrinsecamente delicato e complesso, trova la sua disciplina nell’ordinamento italiano nella legge n. 184/1983, con particolare riferimento all’articolo 28, che delinea la competenza giurisdizionale per le istanze di accesso all’identità. Il dibattito giurisprudenziale sviluppatosi attorno a tale articolo ha visto emergere con chiarezza la competenza del giudice ordinario, segnatamente il Tribunale per i Minorenni, quale organo deputato a dirimere tali controversie, escludendo la competenza del giudice amministrativo, il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Il presente articolo si propone di analizzare in modo approfondito, alla luce della normativa, della giurisprudenza amministrativa e ordinaria più recente, le ragioni per cui la competenza esclusiva in materia sia attribuita al Tribunale per i Minorenni, delineando i confini e i presupposti dell’esclusione del giudice amministrativo.

Quadro normativo: la legge n. 184/1983 e la centralità del Tribunale per i Minorenni. La legge 4 maggio 1983, n. 184, intitolata “Diritto del minore ad una famiglia” (1), rappresenta la legge quadro in materia di adozione, e al suo interno disciplina in modo organico e sistematico la complessa tematica dell’accesso alle informazioni concernenti l’identità del figlio adottato. L’articolo 28 (2) è la norma centrale del sistema, si pone come fulcro della disciplina, delineando un sistema di protezione e riservatezza volto a contemperare e tutelare, in un equilibrio dinamico, sia i diritti del figlio adottato che quelli dei genitori biologici. Il comma 4 dell’articolo 28, in particolare, si sofferma sulla comunicazione delle informazioni relative all’identità dei genitori biologici ai genitori adottivi, esercenti la responsabilità genitoriale. Tale comunicazione è subordinata a una duplice condizione: l’autorizzazione del Tribunale per i Minorenni e la sussistenza di “gravi e comprovati motivi”. La ratio legis che anima tale disposizione è evidente: proteggere con la massima attenzione l’equilibrio psico-emotivo del minore, garantendo che un percorso di conoscenza delle proprie origini avvenga in modo graduale, accompagnato e supportato da adeguate forme di assistenza e preparazione, sotto l’egida di un organo giudiziario specializzato. Illegislatore, in tal senso, ha individuato nel Tribunale per i Minorenni l’organo giudiziario maggiormente idoneo a valutare in concreto la sussistenza dei presupposti per l’accesso alle informazioni, in ragione della sua specifica e consolidata competenza in materia di tutela dei minori e della famiglia. Il comma 5 dell’articolo 28 (3) amplia ulteriormente la sfera di operatività della norma, estendendo la possibilità di accesso alle informazioni direttamente all’adottato che abbia compiuto il venticinquesimo anno di età, ovvero anche prima, qualora sussistano “gravi e comprovati motivi”. Anche in questo caso, la competenza a decidere sull’istanza di accesso è attribuita in via esclusiva al Tribunale per i Minorenni del luogo di residenza del richiedente, confermando la centralità di tale organo giurisdizionale nella gestione di queste delicate procedure. Il comma 6 del medesimo articolo 28 (4) disciplina nel dettaglio il procedimento che il Tribunale per i Minorenni è chiamato a seguire, prevedendo un’attenta istruttoria che include l’audizione delle persone ritenute opportune e l’acquisizione di informazioni di carattere sociale e psicologico. L’obiettivo primario di tale istruttoria è valutare che l’accesso alle notizie non comporti un grave turbamento all’equilibrio psico-fisico del richiedente, ponendo l’accento sulla necessità di una valutazione individualizzata e attenta alle specificità del caso concreto. Un elemento di particolare rilievo, che testimonia la volontà del legislatore di bilanciare il diritto alla conoscenza con la tutela della riservatezza, è contenuto nel comma 7 dello stesso articolo (5). Tale disposizione introduce un’importante limitazione al diritto di accesso, stabilendo che esso non è consentito nei confronti della madre che abbia dichiarato alla nascita di non volere essere nominata. Questa previsione normativa tutela in modo espresso e incondizionato il diritto all’anonimato della madre biologica, operando un bilanciamento ponderato tra il diritto dell’adottato alla conoscenza delle proprie origini e il diritto, parimenti costituzionalmente rilevante, della madre al mantenimento della propria riservatezza e alla protezione della propria sfera personale. La competenza esclusiva del Tribunale per i Minorenni in materia di accesso all’identità del figlio adottato trova ulteriore e significativa conferma in altre disposizioni della legge sull’adozione. L’articolo 56 (6), rubricato “Competenza per territorio”, attribuisce in termini generali al Tribunale per i Minorenni la competenza a pronunciarsi su tutti i procedimenti in materia di adozione, radicando la competenza territoriale nel Tribunale del luogo ove si trova il minore al momento della presentazione della domanda. L’articolo 68 (7), a sua volta, elenca in modo specifico e tassativo le tipologie di provvedimenti che rientrano nella competenza del Tribunale per i Minorenni, confermando la centralità di tale organo giurisdizionale in tutte le fasi del procedimento adottivo e nelle questioni ad esso connesse. Anche l’articolo 37 (8), che disciplina la conservazione delle informazioni acquisite sull’origine del minore, individua nel Tribunale per i Minorenni e nella Commissione per le adozioni internazionali i soggetti istituzionali responsabili della conservazione delle informazioni relative all’identità dei genitori biologici e all’anamnesi sanitaria del minore, rafforzando ulteriormente il ruolo centrale del Tribunale per i Minorenni nella gestione e nella tutela delle informazioni sensibili in materia di adozione. Ulteriori disposizioni normative, pur non direttamente concernenti la competenza giurisdizionale in materia di accesso all’identità, concorrono a delineare in modo univoco il ruolo centrale e preminente del Tribunale per i Minorenni nel sistema adottivo italiano, come ad esempio gli articoli 4, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 19, 22, 25, 26, 29-bis, 30, 31, 33, 35, 36, 40, 43, 50, 57, 74, 79 (9), che, nel loro complesso, delineano un sistema normativo coerente e organico, fondato sulla specializzazione e sulla competenza del Tribunale per i Minorenni in tutte le materie relative alla tutela dei minori e della famiglia. Tale impostazione normativa esclude in radice e in modo categorico la competenza del Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) in questa materia. Il TAR, quale giudice deputato al controllo della legittimità dell’azione amministrativa e garante del diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990, non possiede né la specifica competenza tecnica ratione materiae né gli strumenti valutativi multidisciplinari necessari per gestire le complesse implicazioni psicologiche e relazionali intrinsecamente connesse all’accesso alle informazioni sull’identità dei genitori biologici. La natura peculiare della materia, che trascende la mera dimensione documentale e amministrativa, richiede infatti un approccio specialistico e una sensibilità particolare che sono propri del giudice minorile.

Analisi giurisprudenziale: conferme della giurisprudenza amministrativa e ordinaria. La giurisprudenza amministrativa e ordinaria, nel corso degli anni, ha univocamente e costantemente ribadito e confermato la competenza esclusiva del Tribunale per i Minorenni in materia di accesso all’identità del figlio adottato, escludendo in modo netto e inequivocabile la competenza del giudice amministrativo. Tale orientamento giurisprudenziale, si fonda su una lettura sistematica e costituzionalmente orientata della normativa in materia di adozione, che valorizza la specialità e la delicatezza della materia, nonché la necessità di una tutela giurisdizionale specializzata e multidisciplinare.

Giurisprudenza amministrativa (TAR e Consiglio di Stato). Il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) Toscana, con la sentenza n. 1269 del 2018 (10), ha statuito in termini chiari e perentori l’incompetenza del giudice amministrativo a ordinare l’ostensione di atti relativi a un procedimento di adozione. La pronuncia del TAR Toscana ha evidenziato in modo puntuale e argomentato l’esistenza di un divieto assoluto di fornire informazioni identificative sull’adozione, divieto espressamente previsto dall’art. 28, comma 3, della legge 184/1983, salvo il rilascio di una specifica autorizzazione da parte dell’autorità giudiziaria ordinaria, individuata nel Tribunale per i Minorenni. Il TAR Toscana ha, in sostanza, riconosciuto la specialità della disciplina in materia di adozione, che deroga in modoespresso alle norme generali sull’accesso ai documenti amministrativi, e ha coerentemente affermato la propria incompetenza a pronunciarsi su una materia riservata dalla legge alla competenza esclusiva del giudice ordinario specializzato. In linea di piena continuità con tale orientamento, la successiva sentenza del TAR Campania n. 2081 del 2019 (11) ha ulteriormente ribadito e rafforzato il principio secondo cui il diritto di accesso agli atti amministrativi, pur costituzionalmente garantito e presidio fondamentale di trasparenza e legalità dell’azione amministrativa, non può in alcun modo prevalere e superare il divieto legislativo di divulgazione espressamente previsto dalla normativa speciale in materia di adozione. La sentenza del TAR Campania ha sottolineato come la materia dell’accesso all’identità del figlio adottato non si riduca a una mera questione di accesso documentale, ma involga un bilanciamento estremamente delicato di diritti fondamentali, richiedendo una valutazione complessa e multidisciplinare che esula dalla competenza tipica del giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato, organo di vertice della giurisdizione amministrativa, con la sentenza n. 8537 del 2022 (12), ha posto la parola fine alla questione, confermando in modo definitivo e inappellabile che “l’unica sede deputata a valutare la possibilità di rimuovere i vincoli all’accesso è quella giurisdizionale ordinaria, specificamente il Tribunale per i Minorenni”. Il Consiglio di Stato ha, in tal modo, avallato e consolidato l’orientamento dei TAR, ribadendo con forza la specialità della disciplina in materia di adozione e la conseguente e inequivocabile esclusione della competenza del giudice amministrativo in ordine alle istanze di accesso all’identità dei genitori biologici.

Giurisprudenza della Cassazione. La Corte di Cassazione, organo di vertice della giurisdizione ordinaria, ha elaborato nel tempo una giurisprudenza particolarmente articolata, approfondita e sensibile in materia di accesso alle origini da parte dei figli adottati. L’ordinanza n. 22497 del 9 agosto 2021 (13) rappresenta un punto di svolta significativo nell’evoluzione giurisprudenziale, introducendo un approccio più dinamico e moderno al tema dell’accesso alle origini. La Suprema Corte, in tale pronuncia, ha stabilito in modo chiaro e innovativo che il diritto dell’adottato a conoscere le proprie origini non può più essere considerato un diritto assoluto e incondizionato, ma deve essere attentamente e rigorosamente bilanciato con il diritto, di pari rango costituzionale, all’anonimato della madre biologica. La Cassazione ha, in sostanza, superato una visione eccessivamente rigida e formalistica del diritto all’anonimato, aprendo a una valutazione più flessibile e contestualizzata, che tenga conto delle specifiche circostanze del caso concreto e delle esigenze di tutela di tutti i soggetti coinvolti. L’ordinanza n. 6963 del 20 marzo 2018 (14) ha ulteriormente ampliato la prospettivadel diritto di accesso, precisando che esso non si limita alla mera conoscenza dell’identità dei genitori biologici, ma si estende potenzialmente anche all’identità di eventuali fratelli o sorelle dell’adottato. La Cassazione ha, in tal modo, riconosciuto la rilevanza del diritto dell’adottato a ricostruire in modo completo e veritiero la propria storia familiare, aprendo la strada a una interpretazione evolutiva e dinamica del diritto di accesso, sempre nel rispetto dei principi di riservatezza e tutela della privacy. Con l’ordinanza n. 14065 del 21 maggio 2024 (15), la Cassazione ha ribadito con forza e chiarezza che il Tribunale per i Minorenni detiene una competenza esclusiva e inderogabile in materia di procedimenti che riguardano lo status dei minori e le relative tutele. Questo principio fondamentale, più volte affermato dalla giurisprudenza di legittimità, trova il suo fondamento nella necessità di assicurare una valutazione altamente specializzata e multidisciplinare, che tenga conto degli aspetti psicologici e relazionali specifici e peculiari di ciascuna vicenda adottiva. In tema di competenza territoriale, la Cassazione, con l’ordinanza n. 32678 del 24 novembre 2023 (16), ha precisato che, nei procedimenti che coinvolgono minori, la competenza territoriale deve essere determinata in base al criterio della residenza di fatto del minore al momento dell’avvio del procedimento, privilegiando un approccio sostanziale e concreto rispetto a criteri eccessivamente formali e astratti. L’ordinanza della Cassazione n. 32678/2023 ha, in tal modo, valorizzato la prossimità territoriale del giudice rispetto alla situazione concreta del minore, al fine di garantire una tutela più efficace e tempestiva. L’ordinanza n. 26616 del 9 settembre 2022 (17) ha introdotto un principio di grande rilievo, affermando che, venendo meno in concreto l’esigenza originaria di tutela dell’anonimato della madre biologica (ad esempio, in caso di decesso della madre), decade di conseguenza anche l’ostacolo all’accertamento dello status di figlio adottato e, quindi, all’accesso alle informazioni sulle origini. La Cassazione ha, in sostanza, riconosciuto che il diritto all’anonimato della madre biologica non è un diritto assoluto e perpetuo, ma un diritto relativo e funzionale alla tutela di specifici interessi, che possono venire meno in determinate circostanze. Infine, l’ordinanza n. 21153 del 4 luglio 2022 (18) ha delineato in modo puntuale e dettagliato il procedimento di interpello della madre biologica, che il Tribunale per i Minorenni è chiamato a seguire nelle procedure di accesso all’identità. Tale procedimento prevede una serie di garanzie procedurali volte a tutelare la riservatezza e la privacy di tutti i soggetti coinvolti, tra cui: la formazione di un fascicolo processuale secretato, l’acquisizione di informazioni con modalità strettamente riservate, l’interpello diretto e personale della madre biologica, e la valutazione approfondita delle sue condizioni personali e del suo attuale orientamento rispetto alla richiesta di accesso.

Ratio della competenza esclusiva del Tribunale per i Minorenni. La competenza esclusiva attribuita dalla legge e confermata dalla giurisprudenza al Tribunale per i Minorenni per la materia dell’accesso all’identità del figlio adottato si giustifica in ragione della necessità di affidare valutazioni così delicate, complesse e intrise di profili umani e psicologici a un organo giurisdizionale altamente specializzato e dotato di una composizione multidisciplinare. Il Tribunale per i Minorenni, infatti, si caratterizza per la presenza, accanto ai magistrati togati, di esperti in discipline psicologiche e sociali (psicologi, assistenti sociali, neuropsichiatri infantili), in grado di affrontare con competenza e sensibilità la complessità delle dinamiche familiari e personali sottese alle richieste di accesso all’identità. La valutazione delle domande di accesso, come più volte sottolineato dalla giurisprudenza, non può ridursi a un mero e formale bilanciamento tra il diritto alla conoscenza e il diritto alla riservatezza, ma implica una complessa e approfondita analisi delle implicazioni psicologiche ed emotive per tutti i soggetti coinvolti nel procedimento: il figlio adottato, i genitori adottivi e i genitori biologici. Il Tribunale per i Minorenni, grazie alla sua composizione multidisciplinare, alla sua specifica competenza in materia minorile e familiare, e alla sua peculiare sensibilità per le dinamiche umane e relazionali , si configura come l’organo giudiziario più idoneo a garantire una valutazione completa, approfondita e individualizzata di ogni singolo caso, assicurando in tal modo la massima tutela dei diritti di tutti gli interessati e preservando, per quanto possibile, l’equilibrio psico-fisico dei soggetti coinvolti, in particolare dei minori.

Esclusione della competenza del Giudice Amministrativo. L’esclusione della competenza del giudice amministrativo in materia di accesso all’identità del figlio adottato si fonda su una serie di ragioni convergenti, che attengono alla specialità della normativa sull’adozione, alla natura peculiare del diritto di accesso in questo specifico contesto, e alla diversa ratio e natura della giurisdizione amministrativa rispetto alla giurisdizione ordinaria in materia di famiglia e minori. Sebbene il giudice amministrativo sia il giudice naturale e competente a tutelare il diritto di accesso ai documenti amministrativi, ai sensi dei principi generali sanciti dalla legge n. 241/1990 e dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, tale competenza cede necessariamente e logicamente di fronte alla disciplina speciale e derogatoria dettata in materia di adozione dalla legge n. 184/1983. La richiesta di accesso all’identità del figlio adottato, infatti, non si configura come un ordinario e tradizionale accesso documentale, volto a garantire la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, ma si connota come un procedimento complesso, articolato e delicato, disciplinato in modo puntuale e specifico da una normativa ad hoc, che richiede una valutazione approfondita e multidisciplinare non riconducibile ai canoni tipici e tradizionali del giudizio amministrativo. Il giudice amministrativo, pur essendo il garante della legalità e della correttezza dell’azione amministrativa, non possiede le competenze specialistiche ratione materiae e la composizione multidisciplinare del Tribunale per i Minorenni, che si rivelano invece imprescindibili e necessarie per affrontare le delicate e complesse questioni psicologiche e relazionali che inevitabilmente caratterizzano le richieste di accesso all’identità in ambito adottivo. La materia dell’adozione, per sua stessa natura e per espressa volontà del legislatore, è sottratta alla sfera di competenza del giudice amministrativo, in ragione della sua specialità e delicatezza, e affidata in via esclusiva alla giurisdizione ordinaria specializzata del Tribunale per i Minorenni, organo giudiziario ritenuto più idoneo a garantire una tutela piena ed effettiva dei diritti e degli interessi in gioco.

Conclusioni. In conclusione, l’analisi del quadro normativo e la disamina della consolidata giurisprudenza amministrativa e ordinaria conducono a una conclusione univoca e inequivocabile: il Tribunale per i Minorenni si configura come l’unico giudice competente a decidere in merito alle istanze e alle richieste di accesso all’identità del figlio adottato. Questa attribuzione di competenza, frutto di una scelta legislativa ponderata e avvalorata dalla giurisprudenza, risponde all’esigenza primaria di affidare valutazioni intrinsecamente delicate e complesse a un organo giurisdizionale altamente specializzato, capace di gestire la complessità della materia e di tutelare in modo adeguato e bilanciato tutti gli interessi in gioco, in primis quelli dei minori. L’esclusione della competenza del giudice amministrativo, pertanto, non rappresenta una limitazione del diritto di accesso, ma una precisa scelta di sistema, volta a garantire che le istanze di accesso all’identità siano esaminate e decise dal giudice più idoneo e competente ratione materiae, in grado di assicurare un procedimento equo, trasparente e rispettoso della dignità e della sensibilità di tutti i soggetti coinvolti. La chiarezza e la univocità del quadro normativo e giurisprudenziale, così delineato, offrono un solido e affidabile punto di riferimento per gli operatori del diritto, per le istituzioni e, soprattutto, per i soggetti direttamente interessati, garantendo un sistema di tutela efficace, specializzato e rispettoso dei diritti fondamentali nella gestione di queste delicate e complesse questioni.

Note

(1) Legge 4 maggio 1983, n. 184, Diritto del minore ad una famiglia. (2) Art. 28 Legge 4 maggio 1983, n. 184. (3) Ibidem. (4) Ibidem. (5) Ibidem. (6) Art. 56 Legge 4 maggio 1983, n. 184. (7) Art. 68 Legge 4 maggio 1983, n. 184. (8) Art. 37 Legge 4 maggio 1983, n. 184. (9) Artt. 4, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 19, 22, 25, 26, 29-bis, 30, 31, 33, 35, 36, 40, 43, 50, 57, 74, 79 Legge 4 maggio 1983, n. 184. (10) TAR Toscana, sentenza n. 1269 del 2018. TAR Toscana Sentenza n. 1269/2018 (11) TAR Campania, sentenza n. 2081 del 2019. TAR Campania Sentenza n. 2081/2019 (12) Consiglio di Stato, sentenza n. 8537 del 2022. Consiglio di Stato Sentenza n. 8537/2022 (13) Cass. civ. ord., n. 22497 del 9 agosto 2021. Cassazione civile n. 22497/2021 (14) Cass. civ. ord., n. 6963 del 20 marzo 2018. Cassazione civile n. 6963/2018 (15) Cass. civ. ord., n. 14065 del 21 maggio 2024. Cassazione civile n. 14065/2024 (16) Cass. civ. ord., n. 32678 del 24 novembre 2023. Cassazione civile n. 32678/2023 (17) Cass. civ. ord., n. 26616 del 9 settembre 2022. Cassazione civile n. 26616/2022 (18) Cass. civ. ord., n. 21153 del 4 luglio 2022. Cassazione civile n. 21153/2022

Normativa

◦ Legge 4 maggio 1983, n. 184, Diritto del minore ad una famiglia.

Giurisprudenza Amministrativa

◦ TAR Toscana, sentenza n. 1269 del 2018. TAR Toscana Sentenza n. 1269/2018

◦ TAR Campania, sentenza n. 2081 del 2019. TAR Campania Sentenza n. 2081/2019

◦ Consiglio di Stato, sentenza n. 8537 del 2022. Consiglio di Stato Sentenza n. 8537/2022

Giurisprudenza della Cassazione

◦ Cass. civ. ord., n. 22497 del 9 agosto 2021. Cassazione civile n. 22497/2021

◦ Cass. civ. ord., n. 6963 del 20 marzo 2018. Cassazione civile n. 6963/2018

◦ Cass. civ. ord., n. 14065 del 21 maggio 2024. Cassazione civile n. 14065/2024

◦ Cass. civ. ord., n. 32678 del 24 novembre 2023. Cassazione civile n. 32678/2023

◦ Cass. civ. ord., n. 26616 del 9 settembre 2022. Cassazione civile n. 26616/2022

◦ Cass. civ. ord., n. 21153 del 4 luglio 2022. Cassazione civile n. 211