La corruzione: cause di un fenomeno dilagante

La corruzione è stata, opportunamente e per ricerca di maggiore incisività, qualificata come “il reato degli infedeli, cioè il tradimento da parte di coloro che dovrebbero curare il bene pubblico e che invece consentono un accesso a benefici pubblici non dovuti, in cambio di denaro e di altre personali utilità”. [1]Il fenomeno della corruzione viene identificato come quel comportamento di un soggetto che abusa del potere a lui affidato, al fine di ottenere vantaggi privati. Tutto ciò che viene definito come abuso, però, non sempre si configura come “deviazione delle regole formali”, ma può coincidere, in senso più ampio, con l’atto di assunzione di decisioni non finalizzate al perseguimento dell’interesse pubblico, pregiudicando così l’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti deputati alla guida di esse.

Il termine “corruzione” deriva dal verbo latino corrumpere e letteralmente significa “decomporre” o “disfare qualcosa”.[2]Ciò nonostante non è possibile identificare con una sola definizione un fenomeno così complesso qual è quello della corruzione. Si può manifestare infatti come un semplice “baratto” tra due persone, in cui le parti si scambiano, in maniera occulta, qualcosa al fine di raggiungere un profitto ingiusto, ovvero tra diversi gruppi di soggetti con svariate forme e modalità ancora più complesse.

La corruzione costituisce così il “peccato capitale della democrazia”[3]. Tale fenomeno stritola i capisaldi del viver comune, minando fortemente la fiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni e provocando un ampio sentimento di risentimento e ingiustizia sociale.

In tale ottica, la corruzione riguarda sia persone che istituzioni che, a causa della diffusione di varie forme di malcostume nella gestione pubblica, “perdono la propria capacità di essere, di crescere, di tendere alla pienezza, di servire la società intera”.[4]

Nel corso del tempo e avanzando una disamina attenta sullo stato in cui versa la società attuale, il fenomeno corruttivo si è profondamente modificato e ampliato, sia per le numerose possibilità di profitto offerte dall’apertura dei mercati europei e internazionali, sia per la maggiore possibilità di occultare utilità illecite sotto varie forme.

La forma tipica di corruzione è quella “amministrativo/burocratica” che vede come corrotto il burocrate e come corruttore potenziale un soggetto privato; è commessa, inoltre, contro l’etica professionale, in quanto un amministratore, nell’esercizio del potere pubblico di cui è titolare, non utilizza una condotta adeguata ma ha dichiaratamente l’intento di raggiungere un fine personale, commettendo delle infrazioni nell’applicazione di leggi o regole in cambio di una ricompensa.

Il codice penale prevede una serie articolata e frammentaria di fattispecie che integrano il reato di corruzione di un determinato decisore pubblico da parte di un soggetto privato.[5]  Il bene giuridico tutelato è da rinvenire nell’interesse della Pubblica Amministrazione all’imparzialità e correttezza dei funzionari pubblici, e, in particolare, che gli atti di ufficio non siano oggetto di compravendita privata. L’elemento fondamentale e comune a tutte le ipotesi di corruzione è il mercimonio dei doveri inerenti alla pubblica funzione o al pubblico servizio che viene a compromettere il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione. Poiché tale mercimonio può avere ad oggetto un comportamento di per sé corrispondente ai doveri di ufficio o contrario ai doveri medesimi, il codice configura due differenti forme di corruzione, propria ed impropria.[6]

Sono, quindi, ormai superate le tesi secondo cui la corruzione sarebbe diffusa nei Paesi meno sviluppati e servirebbe per migliorare il funzionamento dei meccanismi burocratici, agevolando lo sviluppo economico. La diffusione della corruzione in un’amministrazione, al contrario, determina conseguenze negative: le operazioni condotte con intenzioni corrotte ledono i principi costituzionali di economicità, efficacia ed efficienza dell’attività amministrativa, provocando un generale cattivo funzionamento della stessa.[7]Non sono, poi, da tralasciare i costi del fenomeno corruttivo che rilevano sia a livello economico che sociale. Sotto il profilo economico possono, in primo luogo, individuarsi i costi diretti della corruzione che la Corte dei Conti ha stimato nella misura prossima a 50-60 miliardi di euro l’anno, “costituenti una vera e propria tassa immorale e occulta pagata con i soldi prelevati dalle tasche dei cittadini”.[8]

Tra i costi economici indiretti, di meno agevole quantificazione, vi rientrano anche quelli connessi allo stretto funzionamento e all’efficienza dell’attività amministrativa, traducibili in ritardi nella definizione delle pratiche amministrative, cattivo funzionamento degli apparati pubblici e inadeguatezza o inutilità delle opere, dei servizi pubblici e delle forniture realizzate. [9]

In primo luogo, la corruzione può manifestarsi quando la pubblica amministrazione acquista beni e servizi offerti da soggetti privati a prezzi superiori rispetto a quelli di mercato, dietro pagamento di una tangente. Il secondo tipo di corruzione deriva, viceversa, dalla vendita o dall’assegnazione a privati di beni, servizi e diritti senza alcun corrispettivo oppure in base ad un prezzo inferiore a quello di mercato, ottenendo, in cambio, una tangente. La terza tipologia di corruzione, infine, è connessa al potere autoritativo del pubblico funzionario che, ricevendo una tangente, assicura al privato l’astensione dall’applicazione di una sanzione, di un provvedimento punitivo o, in generale, dall’esercizio dei poteri o doveri d’ufficio legalmente previsti.[10]

È evidente, a seguito di quanto enunciato, quanto sia essenziale e necessario, già solo con un approccio iniziale al tema della corruzione, l’introduzione di un concetto, intrinsecamente, denso di semantica: si tratta, nel dettaglio, dell’idea di etica e della sua percezione, non appena questa entra in contatto con la Pubblica Amministrazione. Tendenzialmente e ponendo un focus sul parere comunemente diffuso, l’etica e gli affari sono da intendere come due estremi non conciliabili. Tale visione dispone, per l’appunto, l’etica in un rapporto di quasi estraneità in relazione all’economia, non rientrando nella logica dei meccanismi interni regolati da mera razionalità strumentale. La pubblica amministrazione diviene, per la motivazione appena esposta, terreno fertile in cui si incontrano, o più frequentemente si scontrano, i due attori in questione, ovvero principi etici e motivazioni di natura economica.

Un resoconto delle inchieste giudiziarie, tra le quali spiccano indubbiamente, come eclatanti, “mani pulite” degli anni ’90 fino alle ultime “tangentopoli”, permette di evidenziare come il sistema degli appalti pubblici di forniture, lavori e servizi sia radicalmente inquinato da abusi e corruttele. [11]

L’Italia possiede un vero e proprio primato in termini di inaffidabilità, sotto il profilo etico ed è  per questo motivo che risulta fondamentale interrogarsi sul significato assunto dall’etica e sulle contromisure o regole da applicare al fine di avere maggiore legalità. Vincenzo Renna, nel contributo citato in nota 10, afferma quanto l’Etica e la legalità debbano essere riscoperti, considerata la realtà drammatica desunta dai seguenti dati:

«Il 6 giugno 2012, presso la Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali, l’allora Vicedirettore Generale della Banca d’Italia, Anna Maria Tarantola, ebbe modo di affermare che il valore medio del sommerso criminale, nel periodo 2005-2008, era stato pari al 10,9% del Pil. Ipotizzando che l’incidenza sia ancora a questi livelli, l’Ufficio studi della CGIA di Mestre stima che per il 2013 il valore economico dell’economia criminale si attesti intorno ai 170 miliardi di euro. Nella metodologia di calcolo eseguita dalla Banca d’Italia, così come stabilito dall’Ocse, si fa riferimento solo alle transazioni criminali avvenute dopo un accordo tra venditore e acquirente, ossia reati di natura economica quali riciclaggio e corruzione». [12]

Occuparsi della corruzione è così doveroso, essendo i suoi effetti devastanti sul tessuto sociale ed economico di un paese. Ne deriva un’alterazione nelle dinamiche che regolano i classici rapporti di competizione e concorrenza. A ciò si accosta un deterioramento del funzionamento del mercato interno e un inevitabile scollamento tra cittadini e istituzioni. Il pactum sceleris stipulato tra corrotto e corruttore sostituisce fino ad annullare il patto di fiducia tra cittadino e gestore della cosa pubblica. [13]

La percezione della corruzione è elevatissima: l’indice di percezione di questo fenomeno, pubblicato da Trasparency International, ossia un’organizzazione internazionale non governativa che si propone di combattere la corruzione e che costruisce il suddetto indice attraverso surveys basate su opinioni di esperti e testimoni qualificati, ha rilevato che l’Italia, dopo un costante peggioramento, ha registrato il risultato più dannoso, in termini assoluti, nel 2011. Si era classificata quart’ultima tra i Paesi dell’Unione Europea e superata, in negativo, solo da Romania, Bulgaria e Grecia. [14]Non appare più roseo il dato registrato dal rapporto Corruption di Eurobarometro, in riferimento al febbraio del 2012.[15]

L’87% dei cittadini italiani percepivano la corruzione come un concreto e drammatico problema nel proprio Paese, in crescita del 4% rispetto a 2 anni prima; il 95% degli italiani riscontrava la presenza della corruzione nelle proprie istituzioni nazionali; il 92% nelle istituzioni regionali e locali; il 75% degli italiani considerava l’operato del governo inopportuna e inefficace, nella missione di debellare la corruzione. [16]La corruzione, come spesso ricordato dai magistrati della Corte dei Conti, è ormai da tempo un fenomeno sistematico. [17]

Indubbiamente ciò che maggiormente aggrava il panorama italiano, in generale, è, da sempre, la consapevolezza e l’informazione prevalente all’interno della comunità secondo la quale le radici della corruzione si ricercano non solo «nelle distorsioni di specifiche procedure decisionali (tempi lunghi, opacità, discrezionalità impropria, debolezza dei controlli), ma anche in fattori di natura culturale e istituzionale comuni ai diversi processi di scelta pubblica»[18].

I dati allarmanti, in riferimento al nostro paese e non, hanno, conseguentemente, portato ad una cospicua produzione di norme: sul piano internazionale, la Convenzione dell’ONU contro la corruzione, del 2003; sul piano comunitario laConvenzione penale sulla corruzione, aperta alla firma a Strasburgo nel 1999.[19]

Sul piano nazionale, la produzione normativa appare, nel corso del tempo, a partire dagli anni ’90, piuttosto copiosa. Quanto detto consente di introdurre la legge n. 190/2012 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” e il decreto legislativo n. 33/2013 recante “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”.

L’approvazione della legge 190/2012 avviene dopo un convulso iter parlamentare ed è degno di nota in quanto rappresenta un delicato intervento di prevenzione della corruzione nell’azione amministrativa, correlato, in aggiunta, al tentativo di conferire piena integrità all’azione della Pubblica Amministrazione. Oltre all’autentica contrapposizione e avversione al fenomeno in questione, l’Italia si impegna così ufficialmente a rispettare gli impegni assunti a livello internazionale. [20]

La legge 6 novembre 2012 n. 190, previa pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, entra in vigore il 28 novembre 2012, con un’accelerazione evidente nell’iter burocratico a seguito di eventi che hanno acceso i riflettori dello scandalo su giunte regionali e hanno portato alla ribalta il tema della legalità. [21]  Si parla dunque di corruzione pubblica, non di quella privata. Sul piano meramente tecnico, al fine di elaborare un quadro il più possibile esaustivo, la legge risulta composta da due esclusivi articoli. Dai 27 articoli in origine previsti nel disegno di legge approvato dalla Camera nel giugno del 2012, si è passati ad un esplicito snellimento, attuato con una riarticolazione normativa. Il primo articolo risulta suddiviso in 83 commi; il secondo contiene invece la c. d. “clausola di invarianza”, a garanzia del fatto che la legge non comporti oneri aggiuntivi per le finanze pubbliche. [22]

Negli 83 commi del testo dell’art. 1 della L. n. 190/2012:

«ci si limita a prevedere (nei commi 15, 16 e 32) un regime di pubblicità su determinati dati inerenti aggiudicazione ed esecuzione dei contratti; (nel comma 17) ciò che potremmo definire come la “copertura” legislativa dei patti di integrità – se si preferisce, dei protocolli di legalità -, (nei commi 18-25) alcune cautele in tema di arbitrato, quali il divieto di nominare come arbitri i magistrati e gli avvocati dello Stato e la disposizione per cui il deferimento ad arbitri di una controversia dev’essere motivatamente autorizzato da parte dell’organo di governo dell’amministrazione interessata; (nei commi 52-57) l’obbligatorietà delle cosiddette white list; (nel comma 58) la modifica dell’art. 135 del Codice dei contratti pubblici nel senso dell’ampliamento del novero dei reati che conducono alla risoluzione unilaterale del contratto». [23]

Disposizioni aggiuntive si trovano nel D.L. n. 90/2014, in seguito L. n. 144 del 2014. Nello specifico, vi sono novità:

«nell’art. 19, che prevede la soppressione dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici e il trasferimento dei suoi compiti e delle sue funzioni alla Autorità nazionale anticorruzione; nell’art. 29, che contempla un ulteriore rafforzamento del sistema delle white list; nell’art. 32, che introduce nel nostro ordinamento una serie di istituti intesi a rinnovare gli organi sociali delle imprese aggiudicatarie di contratti pubblici o concessionarie di lavori pubblici, oppure a gestirne l’attività fino alla completa esecuzione del contratto o della concessione, quando l’autorità giudiziaria procede per determinati reati nei confronti di amministratori o in presenza di “condotte illecite o eventi criminali”; nell’art. 36, ove si prevede il monitoraggio finanziario dei lavori relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi; nell’art. 37, che prevede la trasmissione all’Autorità anticorruzione delle varianti in corso d’opera degli appalti sopra la soglia comunitaria». [24]

Riprendendo la disamina della legge 190/2012, si può, in aggiunta, sostenere che questa si propone di affrontare il tema della corruzione, incentrando la propria discussione su molteplici sfumature e da differenti punti di analisi. Vi è un duplice approccio: un approccio prettamente penalistico, con finalità di repressione dei fenomeni corruttivi; un approccio amministrativo, orientato alla prevenzione della corruzione mediante la promozione dell’etica pubblica, accostata alla garanzia di trasparenza delle attività svolte dalla pubblica amministrazione.

«L’idea sottesa a questo nuovo approccio è che la lotta alla corruzione debba avvenire attraverso strumenti in grado di agire sulle condizioni ambientali che incidono negativamente sull’azione della pubblica amministrazione e non solo attraverso strumenti repressivi e successivi all’evento corruttivo». [25]

Ciò è comprensibile in un’ottica in cui il fenomeno corruttivo si presenta con una veste mutata: non è più un evento sporadico ed esterno a tutto ciò che gravita attorno alle amministrazioni, ma si tratta piuttosto di un rapporto, sempre più vigoroso e impavido, tra corrotti e chi ricopre le funzioni amministrative. È un legame di subalternità, nel quale è evidente, quando non obbligatorio, una postura di asservimento degli ultimi a favore degli interessi dei corrotti di turno. A ciò si lega il sintomo definito, con approvazione pressoché generale, maladministration. Si intende, con questo termine, una serie di fenomeni che «vanno dai ritardi nell’espletamento delle pratiche, alla scarsa attenzione alle domande dei cittadini, al mancato rispetto degli orari di lavoro, fino alle stesse modalità di trattare le persone senza il dovuto rispetto e la necessaria gentilezza»[26].

Oltre ai termini maladministration,il fenomeno di disfunzioni viene indicato con espressioni come “desgobierno” e “administrative malpractice”. L’entroterra cospicuo di malversazioni attuate e praticate dall’amministrazione a danno del cittadino e della collettività necessita l’elaborazione di un focus ulteriore su ciò che si configura quale morfologia della maladministration. La morfologia in questione è piuttosto semplice. Tutti gli uffici pubblici, disponendo di poteri e risorse, possono amministrare nell’interesse pubblico o a discapito di quest’ultimo, favorendo, invero, interessi di singoli privati, di categorie o di associazioni. Il fenomeno presenta così due aspetti differenti.

«Vi è quello più noto nel quale l’amministrazione dispone di risorse per stipulare contratti di esecuzione di opere e di fornitura. In questo caso c’è un esborso dello Stato e le “malpractices” sono più visibili, quando i contratti non vengono attribuiti secondo i criteri dell’imparzialità e del merito. Vi è, poi, un’ipotesi meno visibile, quella nella quale vengono monetizzati beni non monetari. Ad esempio, le amministrazioni danno concessioni, autorizzazioni, nullaosta, licenze. In questi casi, l’adozione del provvedimento amministrativo può essere condizionata dall’amministrazione all’esborso di somme da parte di privati. E questi, a loro volta, possono non ritenere neppure troppo costoso tale esborso, perché consente di abbreviare i tempi amministrativi, che, a loro volta, costituiscono un costo». [27]

I casi più recenti di maladministration hanno riguardato anche l’adozione di provvedimenti, in alcuni casi persino di provvedimenti dovuti. I casi più noti interessano però, in misura piuttosto eclatante, gli appalti. Per riassumere quest’ultima casistica, i dati sono schematizzabili come segue: solo metà dei contratti d’appalto, in Italia, viene stipulata dopo una gara; metà degli appalti ha inizio con bandi di gara irregolari; la metà degli appalti aggiudicati dopo una gara lo sono mediante lo strumento dell’offerta più vantaggiosa (ampia discrezionalità all’amministrazione); solo lo 0,14% dei contratti risulta essere aggiudicata a imprese di altri Stati; i contratti vengono stipulati dalle pubbliche amministrazioni sulla base di progetti di massima; i privati seguono le medesime modalità, con un’offerta di prezzi bassi e contando sulla revisione degli stessi e sull’allungamento dei tempi; le gare, molto affollate, sono regolate da meccanismi preliminari di selezione, sulla base di requisiti oggettivi; i sistemi “devianti” risultano essere molteplici e consistono, prevalentemente, nei vari tipi di concessione e in diverse specie di riserve. [28]

In accordo con il quadro offerto, è inevitabile porre il focus della discussione su quelle che, mediante disamine minuziose, sono state additate come cause, a cui si legano degli effetti specifici.

Nell’elenco delle cause, alcuni fattori, nel dettaglio cinque, sono stati additati e incriminati: il rafforzamento dei poteri locali; l’istituzionalizzazione dei partiti; la confusione legislativa; la debolezza dell’amministrazione; l’assenza di controlli adeguati.

Ognuno di questi fattori porta con sé una storia e un’evoluzione. In riferimento al primo fattore citato, risale agli anni ’70 il processo di decentramento del potere, con annesso spostamento di questo dal centro alle periferie: si tratta di una circostanza che, sin da subito, ha permesso di constatare quanto fosse fragile e inconsistente la classe politica locale, la quale, per il centralismo su cui si era cullata, non ha mai mostrato spiccate ed esaustive capacità, in termini di autonomia. A ciò si associa un aggravamento considerevole del panorama preso in esame, non appena si è assistito ad un ampliamento dei compiti e delle risorse in gestione delle amministrazioni locali. Non essendo tale innovazione supportata da un idoneo rafforzamento delle strutture, si è diffusa, a macchia d’olio e in modo spesso ingestibile, una radicata corruzione locale.

In riferimento all’istituzionalizzazione dei partiti, si può sostenere che questi ultimi, avendo assunto la veste di veri e propri enti pubblici, hanno inevitabilmente conosciuto un incremento dei compiti a loro assegnati, a cui si ricollega persino un corrispondente incremento del fabbisogno finanziario. [29]

Il tutto è accompagnato da una compenetrazione eccessiva, spesso ingestibile, tra politica e amministrazione. A ciò si lega il fattore della confusione legislativa, ossia una sovrabbondanza di norme regolatrici. Ciò comporta, come conseguenza negativa, una sorta di licenza e discrezionalità eccessiva al momento della loro applicazione. Infine, vi sono, rispettivamente: la debolezza dell’amministrazione, spesso carente sul piano della partecipazione e della collaborazione da parte di corpi professionali (ingegneri, tecnici …); l’assenza di dovuti e rigorosi controlli, tra i quali sono da menzionare i controlli costi-rendimenti, i controlli di efficacia e i controlli di risultato.

Tra gli effetti derivanti vi sono: la distorsione del pubblico interesse; la sfiducia da parte del pubblico verso chi gestisce il potere pubblico, percepito come tutt’altro che impersonale; la violazione del principio di eguaglianza; la gestione interessata delle risorse pubbliche. [30]

Parlare di corruzione “amministrativa” comporta, in primis, un riferimento su quell’andamento, più o meno ottimale o più o meno inquinato, dell’amministrazione, in termini di correttezza e limpidezza nel rapporto tra amministrazione stessa e cittadini. In aggiunta, si accosta un focus imprescindibile su ciò che gravita attorno ai cosiddetti strumenti di tutela, i quali non devono essere condizionati da meccanismi repressivi ma devono ricercare il benessere dell’amministrazione, in tema di controlli, organizzazione, trasparenza e formazione del personale. [31]

Tornando alla legge 190/2012, l’intento di ridurre e, soprattutto, prevenire il fenomeno corruttivo si pone come elemento cardine, sin dall’individuazione, per volontà del legislatore, di molteplici strumenti di diritto amministrativo, utili nel tentativo di sbaragliare qualunque tipo di meccanismo repressivo.

Le linee direttive della legge “anti-corruzione” sono, in definitiva, tre.

«In primo luogo, nel rispetto degli obblighi derivanti dalla Convenzione di Merida, individua nella Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche[32](Civit) l’Autorità nazionale anticorruzione, ruolo che precedentemente era ricoperto dal Dipartimento della funzione pubblica. La funzione assegnata alla Civit è quella di collaborare con gli altri organi chiamati ad assicurare la lotta alla corruzione al fine di coordinare le azioni ed i meccanismi di contrasto della corruzione e dell’illegalità nelle pubbliche amministrazioni. In particolare, l’art. comma 2 della legge 190 assegna alla Civit una serie piuttosto ampia di funzioni e competenze, tra cui quello di collaborare con i paritetici organismi stranieri, approvare il piano nazionale anticorruzione predisposto dal Dipartimento della funzione pubblica, esprimere pareri facoltativi ed esercitare una attività di vigilanza e di controllo. Per esercitare queste funzioni, il legislatore attribuisce alla Commissione poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle amministrazioni. Inoltre, al fine di rendere effettivo il suo potere di controllo la legge dispone che la Civit possa imporre l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dai piani anticorruzione nazionali e la rimozione di comportamenti contrari alla disciplina in materia di trasparenza e contrasto alla corruzione. In definitiva la Civit diventa, nel disegno del legislatore il centro del sistema di prevenzione e controllo, avendo un compito di coordinamento delle diverse attività di prevenzione». [33]

Come secondo punto, la legge in questione stabilisce e ordina, su un livello prettamente organizzativo, la presenza, per l’appunto obbligatoria, di un Responsabile della prevenzione, individuato tra i dirigenti di ruolo di prima fascia, con annessi controlli circa, ad esempio, la rotazione di incarichi dirigenziali e l’aggiornamento costante della formazione del personale. Al Responsabile della prevenzione della corruzione spettano, tra i compiti principali:

«la predisposizione del piano annuale anticorruzione, la cui approvazione spetta all’organo politico, la selezione del personale operante in settori particolarmente esposti a rischi di corruzione da inserire in percorsi formativi sulla materia, nonché l’individuazione delle modalità di formazione e del loro finanziamento fermo restando l’obbligo di non introdurre nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica». [34]

Supportato dai vertici amministrativi, il Responsabile anticorruzione, dopo aver riconosciuto i settori dell’amministrazione particolarmente inclini ai rischi della corruzione, deve selezionare e individuare il personale più adeguato in termini di formazione, da collocare in questi settori sensibili e con predisposizione alla rilassatezza e disonestà. In realtà, tutto ciò che è stato stabilito teoricamente, nella pratica si sintetizza nel seguente quadro: il Responsabile anticorruzione, nella cui figura dovrebbe concretizzarsi lo strumento da sfoggiare come soluzione al problema della corruzione, in verità, non disponendo di risorse finanziarie, vede la sua attività limitata ad un’operazione di regolazione, sensibilizzazione e formazione. Infine, come terzo punto, porta ad un ineludibile implemento degli strumenti adibiti alla pianificazione amministrativa, a cui si accosta la necessità dell’approvazione del Piano triennale anticorruzione dell’amministrazione, il quale, a sua volta, deve rispettare quanto stabilito, con cadenza annuale, nel Piano anticorruzione nazionale dell’Autorità nazionale anticorruzione. Il Piano della singola amministrazione ha, così, durata triennale e ha, tra i criteri fondamentali per una fortunata accettazione, la scadenza di approvazione stabilita entro e non oltre il 31 gennaio di ogni anno.

Le invenzioni e innovazioni apportate dalla legge 190 convivono, malgrado ciò, con evidenti criticità.

«In primo luogo, importante porre in rilievo che la legge si occupa molto della corruzione amministrativa, poco di quella politica. Infatti, si occupa e assegna un rilievo centrale alla trasparenza amministrativa, ma tace quasi del tutto sulla trasparenza nel finanziamento della politica, ancorché norme innovative siano state al riguardo introdotte, come di seguito si porrà in rilievo, nel decreto trasparenza (d.lgs. 14 marzo 2013, n.33); rafforza il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, prevedendo il rilievo disciplinare della violazione delle relative prescrizioni, ma non ne prevede per i politici; infine si fa carico dei conflitti di interessi dei dipendenti pubblici, non di quelli dei parlamentari per i quali il conflitto di interessi continua ad essere giuridicamente spesso irrilevante». [35]

In più, sono stati individuati veri e propri vuoti normativi, risolvibili, ad esempio, con un’adeguata attività di lobbing, con una centralizzazione dei concorsi pubblici o con una revisione totale e radicale del sistema di nomina dei Segretari Comunali.

Con uno sguardo al passato, è inevitabile però percepire e ammettere quanti cambiamenti siano stati apportati con la L. n. 190/2012 e, in seguito, con il D.Lgs. n. 33/2013 recante “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte della pubblica amministrazione”. È stato possibile infatti, nonostante le lacune menzionate, sanare, senza dubbi, la situazione prodotta invece dalla L. n. 241/1990 mediante la quale erano state accolte le proposte della Commissione di Nigro in tema di accesso ai documenti amministrativi solo parzialmente.

Conseguenza di questa decisione era una concreta limitazione del controllo democratico dell’operato della pubblica amministrazione, in quanto al diritto di accesso era stato posto un freno, essendo utilizzabile, in esclusiva, per finalità di garanzia delle posizioni soggettive ed individuali. [36]

Nondimeno, gli aspetti di criticità in riferimento al regime di trasparenza previsto in tema di contratti pubblici sono molteplici. Così come, è fonte di perplessità la clausola dell’art. 1 della L. n. 190 per cui «le stazioni appaltanti possono prevedere negli avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisce causa di esclusione dalla gara». I patti, o protocolli, rappresentano infatti uno strumento che è stato ideato, con ragionato criterio, intorno agli anni novanta da parte della già citata Trasparency international, con lo scopo di prevenire qualsiasi forma di corruzione, nel rispetto, da parte dei concorrenti a una gara, di tutti i più stringenti adempimenti previsti ex lege, evitando, in tal modo, una qualunque ipotesi di esclusione. [37]

[1]Francesco Manganaro, Corruzione e criminalità organizzata, in Antigone. L’area grigia della ‘ndrangheta, a cura di Claudio La Camera, Reggio Calabria, Aracne Editore, 2012, pp. 125-140.

[2]In dizionario online Treccani, http://www.treccani.it/vocabolario/corruzione.

[3]Raffaele Cantone, Gianluca Di Feo, Il male italiano. Liberarsi dalla corruzione per cambiare il Paese, Milano, Rizzoli, 2015.

[4]Francesco (Jorge Mario Bergoglio), Guarire dalla corruzione, Bologna, Emi Editore, 2013.

[5]Codice penale, Libro II – Dei delitti in particolare, Titolo II – Dei delitti contro la pubblica amministrazione.

[6]Simone Marani,Corruzione, AltalexPedia, voce agg. Al 24/10/2018, in Altalex. (www.altalex.com)

[7]Per l’analisi del superamento delle tesi pregresse si veda: Camera dei deputati – Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione, La lotta alla corruzione, Roma, Laterza, 1998, p. 5.

[8]Cfr: Corte dei Conti, Giudizio sul rendiconto generale dello Stato 2008, memoria del Procuratore generale, udienza del 25 giugno 2009, p. 237. (www.corteconti.it)

[9]Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, Rapporto finale, 2011, p. 16 ss. (www.funzionepubblica.gov.it/la-struttura/anticorruzione.aspx).

[10]Per l’analisi delle tipologie di corruzione si veda: Alberto Vannucci, Atlante della corruzione, Torino, Ega Editore-Gruppo Abele, 2012, p. 27-30.

[11]Vincenzo Candido Renna, La cosiddetta “certificazione etica” può costituire un requisito di accreditamento per la selezione dei contraenti della P. A.?, in Amministrativamente, Rivista di diritto amministrativo, diretta da Gennaro Terracciano, Piero Bontadini, Stefano Toschei, Mauro Orefice e Domenico Mutino, fascicolo n. 1-2/2015, pp. 3-19.

[12]Vincenzo Candido Renna, La cosiddetta “certificazione etica” può costituire un requisito di accreditamento per la selezione dei contraenti della P. A.?, in Amministrativamente, Rivista di diritto amministrativo, diretta da Gennaro Terracciano, Piero Bontadini, Stefano Toschei, Mauro Orefice e Domenico Mutino, fascicolo n. 1-2/2015, p. 4.

[13]Enrico Torrisi, Anticorruzione e Trasparenza nella Pubblica Amministrazione, relazione alle lezioni tenute dalla dott.ssa A. Liotta nell’ambito del Master di II livello in Management pubblico dello sviluppo locale, edizione 2015.

[14]Daniele David e Valentina Lepore, La legge anticorruzione: novità e limiti applicativi negli enti locali, in Amministrazione in cammino, Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione, 2013, pp. 1-27.  (www.amministrazioneincammino.luiss.it)

[15]Si tratta di un rapporto prodotto dalla Commissione Europea a seguito di un’indagine condotta attraverso interviste a 26.856 cittadini della Comunità Europea. Link di riferimento:

http://ec.europa.eu/public- opinion/archives/ebs/ebs-374-en.pdf

[16]Daniele David e Valentina Lepore, Op. cit., p. 2.

[17]Daniele David e Valentina Lepore, Op. cit., p. 2 (vedi nota 6): Il Presidente della Corte dei Conti, Luigi Giampaolino, in carica dal 2010 al 2013, nella relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario ha sottolineato la portata della corruzione nel nostro sistema che “oltre al prestigio, all’imparzialità e al buon andamento della pubblica amministrazione pregiudica l’economia della nazione”.

[18]Alberto Vannucci, Un nuovo paradigma contro la corruzione, Bologna, Il Mulino (La rivista), n. 3, 2012, p. 423.

[19]Enrico Torrisi, Op. cit., p. 2 (vedi nota 4 del testo di riferimento): Le Convenzioni sono state entrambe ratificate dall’Italia, seppur con netti ritardi. La prima con legge n. 116/2009, dopo sei anni dalla stipula; la seconda, ben tredici anni dopo la firma di Strasburgo, con legge n. 110/2012.

[20]L’Italia partecipa ad innumerevoli iniziative di carattere internazionale, aventi come oggetto la ricerca e la definizione condivisa di strumenti di prevenzione. Ad esempio, entra a far parte, come Stato membro, del GRECO (Gruppo di Stati contro la corruzione) e dà il suo contributo al WGB (Working Group on Bribery) presso l’OCSE.

[21]Daniele David e Valentina Lepore, Op. cit., pp. 4-5.

[22]Daniele David e Valentina Lepore, Op. cit., p. 4.

[23]Gabriella Margherita Racca, La prevenzione e il contrasto alla corruzione nei contratti pubblici, in La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, a cura di B. G. Mattarella – M. Pellissero, Torino, Giappichelli Editore, 2013.

[24]Manfredi Giuseppe, Brevi note su contratti pubblici e corruzione, Urbanistica e appalti 7/2015, pp. 749-750.

[25]Daniele David e Valentina Lepore, Op. cit., p. 5.

[26]Sabino Cassese, “Maladministration” e rimedi, in Foro Italiano, Vol. 115, Parte Quinta: Monografie e varietà, Società Editrice Il Foro Italiano ARL, 1992, pp. 243/244-249/250; Vincenzo Cerulli Irelli, Etica pubblica e disciplina delle funzioni amministrative, in La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, Volume Astrid, a cura di Francesco Merloni e Luciano Vandelli, Firenze, Passigli Editori, 2010.

[27]Sabino Cassese, Op. cit., pp. 244-245.

[28]Ivi, p. 245.

[29]Sabino Cassese, Op. cit., p. 246: «Il secondo ordine di cause è quello relativo all’istituzionalizzazione dei partiti politici. Questi, nell’ordinamento attuale, sono divenuti veri e propri enti pubblici, secondo il modello sperimentato nel periodo fascista, quando il partito nazionale fascista divenne prima ente pubblico, poi addirittura organo dello Stato. Questa istituzionalizzazione dei partiti ha comportato un forte aumento dei loro compiti e un corrispondente incremento del fabbisogno finanziario. Questo è oggi calcolato in circa cinquemila miliardi, di cui solo un decimo finanziato in maniera legittima […]».

[30]Sabino Cassese, Op. cit., p. 247.

[31]Rocco Cifarelli, Corruzione “amministrativa” e controlli: spunti di riflessione, in Amministrazione in Cammino, 2013, pp. 1-8. (www.amministrazioneincammino.luiss.it)

[32]È, nel dettaglio, un’Autorità istituita dall’art. 14 del d.lgs 150/2009, con l’intento dichiarato di attivare i sistemi di valutazione e il ciclo delle performance nelle amministrazioni pubbliche.

[33]Daniele David e Valentina Lepore, Op. cit., p. 6.

[34]Daniele David e Valentina Lepore, Op. cit., p. 7.

[35]Roberto Garofoli, La nuova legge anticorruzione, tra prevenzione e repressione, relazione svolta al Convegno “Il contrasto alla corruzione: le prospettive aperte dopo la legge 6 novembre 2012, n. 190”, Corte di Cassazione, 17 aprile 2013.

[36]G. Pastori, Il diritto di accesso ai documenti amministrativi in Italia, in Amministrare, 1986, p. 147.

[37]Giuseppe Manfredi, Brevi note su contratti pubblici e corruzione, in Contratti. Opinioni. Atti amministrativi, Urbanistica e appalti 7/2015, p. 750.