La Corte Costituzionale si pronuncia sull’illegittimità costituzionale della Legge Regione Veneto

Corte Costituzionale, 12/11/2020 n. 236 – Pres. MORELLI – Rel. VIGANÒ

La legge Regione Veneto n. 34/2019, contenente un’articolata disciplina relativa al controllo di vicinato, è costituzionalmente illegittima, avendo disciplinato direttamente, al di fuori del quadro istituzionale delineato dalla legislazione statale, forme di collaborazione tra Stato ed enti locali con il sostegno della Regione, in una materia di esclusiva competenza statale, in cui l’intervento del legislatore regionale è ammissibile soltanto nel rispetto delle procedure e dei limiti sostanziali stabiliti dal legislatore statale ai sensi dell’art. 118, co. 3, Cost.

Con la Sentenza n. 236/2020 la Corte Costituzionale si è pronunciata su una questione di legittimità costituzionale che ha interessato la legge della Regione Veneto 8 agosto 2019, n. 34 (Norme per il riconoscimento ed il sostegno della funzione sociale del controllo di vicinato nell’ambito di un sistema di cooperazione interistituzionale integrata per la promozione della sicurezza e della legalità), di cui se ne deduce un contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettere g) e h), e 118, terzo comma, della Costituzione.

In particolare, il thema decidendum è stato quello di determinare se, come ritiene la difesa statale, la legge regionale impugnata incida effettivamente sulla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza e se, in caso affermativo, essa sia riconducibile a forme di coordinamento fra Stato e Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza già contemplate da una disciplina statale adottata ai sensi dell’art. 118, terzo comma, Cost.

A tal proposito, l’art. 117, secondo comma, Cost. preclude al legislatore regionale, da un lato (lettera h)), la disciplina dell’ordine pubblico e della sicurezza, dall’altro (lettera g)), di disporre delle competenze e delle attribuzioni di organi ed uffici pubblici statali riservando al legislatore statale l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici.

L’art. 118, terzo comma, Cost., invece, riserva il coordinamento in detta materia al legislatore statale precludendo, conseguentemente, al legislatore regionale l’introduzione di regole di coordinamento interistituzionale.

Tuttavia, la legge regionale n. 34/2019 detta un’articolata disciplina relativa al controllo di vicinato definito dall’art 2, comma 2, come «quella forma di cittadinanza attiva che favorisce lo sviluppo di una cultura di partecipazione al tema della sicurezza urbana ed integrata per il miglioramento della qualità della vita e dei livelli di coesione sociale e territoriale delle comunità, svolgendo una funzione di osservazione, ascolto e monitoraggio, quale contributo funzionale all’attività istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio», precisando altresì che «non costituisce comunque oggetto dell’azione di controllo di vicinato l’assunzione di iniziative di intervento per la repressione di reati o di altre condotte a vario titolo sanzionabili, nonché la definizione di iniziative a qualsivoglia titolo incidenti sulla riservatezza delle persone».

Alla suindicata nozione, peraltro, si riferiscono tutte le altre disposizioni, con la sola eccezione dell’art. 1, che enuncia generici obiettivi di promozione della civile e ordinata convivenza nelle città e nel territorio, da attuarsi mediante la collaborazione tra istituzioni e società civile nonché attraverso la partecipazione di quest’ultima alle politiche pubbliche. Tali obiettivi sono poi declinati dalla parte restante della legge con riferimento esclusivo al controllo di vicinato.

Quest’ultimo viene attuato, ai sensi dell’art. 3 della medesima legge, attraverso una collaborazione tra Enti locali, Forze dell’Ordine, Polizia Locale e con l’organizzazione di gruppi di soggetti residenti nello stesso quartiere o in zone contigue o ivi esercenti attività economiche integrando, conseguentemente, l’azione dell’amministrazione locale di appartenenza per il miglioramento della vivibilità del territorio e dei livelli di coesione ed inclusione sociale e territoriale

La legge regionale ha, dunque, un contenuto fortemente omogeneo, che, tuttavia, impinge nella sua globalità in competenze esclusive dello Stato così come delineate dalla Costituzione stessa negli artt. 117 e 118.

Confermando quanto già enunciato nella sentenza n. 285/2019, la Corte Costituzionale ha ricapitolato la giurisprudenza relativa alla nozione di ordine pubblico e sicurezza.

In particolare, la lettera h) dell’art. 117, secondo comma, Cost. allude al complesso di «funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento».

Si tratta di funzioni che costituiscono una materia oggettivamente delimitata, rispetto alla quale la prevenzione e repressione dei reati costituisce uno dei nuclei essenziali; materia che, peraltro, non esclude l’intervento regionale in «settori ad essa liminari», dovendosi in proposito distinguere tra un «nucleo duro della sicurezza di esclusiva competenza statale», definibile quale «sicurezza in “senso stretto” (o sicurezza primaria)», e una «sicurezza “in senso lato” (o sicurezza secondaria), capace di ricomprendere un fascio di funzioni intrecciate, corrispondenti a plurime e diversificate competenze di spettanza anche regionale».

Ne deriva che alle Regioni è consentito realizzare una serie di azioni volte a migliorare le condizioni di vivibilità dei rispettivi territori, nell’ambito di competenze ad esse assegnate in via residuale o concorrente, come, ad esempio, le politiche (e i servizi) sociali, la polizia locale, l’assistenza sanitaria, il governo del territorio.» (sent. n. 285/2019), rientranti per l’appunto nel genus della “sicurezza secondaria”.

La legge regionale n. 34/2019, alla luce degli articoli di cui in premessa, mira essenzialmente a promuovere la «funzione sociale del controllo di vicinato come strumento di prevenzione finalizzato al miglioramento della qualità di vita dei cittadini» (art. 2, comma 1), favorendo altresì la stipula di accordi o protocolli di intesa in materia tra gli uffici territoriali di governo e le amministrazioni locali (art. 2, comma 4), sostenendone in vario modo l’attività (artt. 3 e 4), e istituendo una banca dati per il monitoraggio dei relativi risultati (art. 5).

Peraltro, nonostante l’esplicita esclusione dai compiti del controllo di vicinato della possibilità di intraprendere iniziative per la «repressione di reati» o comunque incidenti sulla riservatezza delle persone, la Corte ha ritenuto che, il richiamo, nel medesimo articolo, all’«attività istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio»,  si riferisce alla specifica finalità di “prevenzione dei reati” da attuarsi mediante il classico strumento del controllo del territorio.

Tale finalità costituisce il nucleo centrale della funzione di pubblica sicurezza, certamente riconducibile, unitamente alla funzione di “repressione dei reati”, al concetto di “sicurezza in senso stretto” o “sicurezza primaria”, di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.

In secondo luogo, il successivo comma 4 del citato art. 2 impegna la Giunta regionale a promuovere la stipula di accordi o protocolli di intesa tra Uffici territoriali di Governo ed enti locali «in materia di tutela dell’ordine e sicurezza pubblica» con conseguente interferenza del legislatore regionale in una materia in cui l’intervento regionale è in radice precluso, al di fuori delle ipotesi disciplinate espressamente dal legislatore statale ai sensi dell’art. 118, terzo comma, Cost.).

Similmente, l’art. 5 della legge regionale tratta di una banca dati regionale finalizzata anche all’analisi della «situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro impatto sul sistema territoriale»; banca dati che mira ad affermare un ruolo della Regione nello specifico e ristretto ambito della sicurezza “primaria” riservata allo Stato, costituita dall’attività di prevenzione dei reati in senso stretto.

Secondo la Corte, infatti, le previsioni della legge regionale impugnata non sono riconducibili a forme di coordinamento fra Stato e Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza già contemplate dalla legge statale ai sensi dell’art. 118, terzo comma, Cost.

Inoltre, il d.l. n. 14 del 2017, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta’, ha fissato già a suo tempo il quadro generale delle procedure e strumenti pattizi entro il quale lo Stato e le Autonomie territoriali possono collaborare per realizzare interventi congiunti aventi ad oggetto la «sicurezza integrata» (che presuppone essenzialmente il coordinamento e lo scambio di informazioni tra forze di polizia statali e polizia urbana) e la «sicurezza urbana» (definita dalla legge statale come «il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile […]») (art. 4 d.l. n. 14 del 2017).

Il d.l. n. 14 del 2017 prevede, inoltre, che la collaborazione interistituzionale tra Stato, Regioni ed enti locali da esso disciplinata si svolga mediante precise scansioni procedimentali realizzatesi mediante l’adozione delle linee generali delle politiche pubbliche per la promozione della sicurezza integrata, in attuazione delle quali è previsto che possano essere stipulati tra singole Regioni (o Province autonome) e lo Stato specifici accordi. Ed è proprio in forza di quest’ultimi che possono essere disciplinati gli interventi di promozione della sicurezza integrata nel territorio di riferimento.

In merito alla sicurezza urbana, d’altro canto, il citato decreto-legge attribuisce alla Conferenza Stato-città ed autonomie locali il compito di adottare, in coerenza con le menzionate linee generali, delle linee guida alla stregua delle quali possono essere sottoscritti patti per l’attuazione della sicurezza urbana tra il prefetto e il sindaco.

Invece, la legge regionale impugnata disciplina direttamente, al di fuori del quadro istituzionale menzionato, forme di collaborazione tra Stato ed enti locali con il sostegno della Regione, in una materia di esclusiva competenza statale, in cui l’intervento del legislatore regionale è ammissibile soltanto nel rispetto delle procedure e dei limiti sostanziali stabiliti dal legislatore statale ai sensi dell’art. 118, terzo comma, Cost..

Alla luce di quanto sin qui considerato, consegue la fondatezza della censura di illegittimità costituzionale dell’intera legge regionale n. 34/2019 e ciò sia con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., per avere la stessa invaso una sfera di competenza esclusiva statale; sia con riferimento all’art. 118, terzo comma, Cost., per avere la legge regionale disciplinato forme di coordinamento tra Stato ed enti locali in materia di ordine pubblico e sicurezza, con il sostegno della stessa Regione, al di fuori dei casi previsti dalla legge statale e con modalità non consentite da quest’ultima.

Peraltro, per la Corte Costituzionale, resta ferma naturalmente la possibilità, per la legge statale stessa, di disciplinare il controllo di vicinato, eventualmente avvalendosi del contributo delle stesse Regioni, come possibile strumento,- funzionale a una piena attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, quarto comma, Cost., di partecipazione attiva e responsabilizzazione dei cittadini anche rispetto all’obiettivo di una più efficace prevenzione dei reati, attuata attraverso l’organizzazione di attività di ausilio e supporto alle attività istituzionali delle forze di polizia.