La Corte costituzionale sull’illegittimità sopravvenuta delle sanzioni amministrative sostanzialmente penali e la revoca del giudicato di condanna

Sommario:1. Premessa – 2. La “mamma” di tutti i problemi: la nozione di “diritto” nell’ordinamento interno ed in quello convenzionale – 3. La nozione incerta di materia penale: i criteri Engel – 4. Le conseguenze sul diritto amministrativo punitivo – 5. Il recente arresto del 2021

1. Premessa

Con la recente sentenza n. 68 del 16 aprile 2021 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 30, co. 4, l. 87/1953 in quanto «in quanto interpretato nel senso che la disposizione non si applica in relazione alla sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente di guida, disposta con sentenza irrevocabile ai sensi dell’art. 222, comma 2, cod. strada.».

La questione giungeva presso la corte a seguito della rimessione del GIP del Tribunale di Milano che, chiamato a pronunciarsi sulla richiesta di sostituzione della sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente applicata con la sentenza di patteggiamento in relazione al delitto di cui all’art. 589-bis, comma 1 c.p., con quella della sospensione alla luce della sentenza della Consulta 88/2019, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 222, comma 2, C.d.S., sollevava la questione di legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3, 25, comma 2, 35, 41, 117, comma 1 – in relazione agli artt. 6 e 7 della CEDU – e 136 della Costituzione, dell’art. 30, co. 4, l. 87/1953 nella parte in cui nello stabilire che «quando in applicazione della norma dichiarata incostituzionale è stata pronunciata sentenza irrevocabile di condanna, ne cessano la esecuzione e tutti gli effetti penali» – non estende tale disposizione anche alle «sanzioni amministrative che assumano natura sostanzialmente penale ai sensi della Convenzione EDU».

La pronuncia si colloca nel trend volto ad estendere le garanzie penalistiche anche alle sanzioni amministrativa considerate “sostanzialmente penali” alla luce dei noti criteri Engel. A tal proposito, prima di analizzare il recente arresto è necessario un inquadramento delle sanzioni amministrative considerate sostanzialmente penali alla luce della giurisprudenza sovranazionale.

2. La “mamma” di tutti i problemi: la nozione di “diritto” nell’ordinamento interno ed in quello convenzionale

Per comprendere il risultato ottenuto dalla consulta nella pronuncia suindicata è necessario individuare quale sia la causa che, a monte, ha creato e crea i maggiori problemi di coordinamento tra l’ordinamento interno e quello sovranazionale.

Detta causa è, senza alcun dubbio, il diverso significato che viene dato al termine diritto nell’ambito europeo. In particolare, l’art. 7 CEDU, analogamente all’art. 49 della CDFUE, dispone che nessuno possa essere condannato per un’azione o un’omissione che, nel momento della sua commissione, non costituisse reato secondo il “diritto” interno o internazionale. Di immediata percezione la differenza con il principio di legalità cristallizzato nell’art. 25, co. 2 cost. secondo cui «Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso.».

Appare evidente che a fronte del principio interno della riserva di legge si contrapponga a livello europeo una ben più ampia riserva di diritto. Nozione di diritto che nel diritto comunitario ingloba in sé non solo la legge scritta, ma anche il diritto giurisprudenziale, il quale è stato espressamente considerato dalla Corte di Giustizia “fonte del diritto che contribuisce all’evoluzione del diritto penale”.[1] Ragion per cui, la situazione di partenza è la seguente: nell’ordinamento interno il principio di riserva di legge costituisce principio fondamentale in materia penale, per cui il precetto penale e la sanzione che ne consegue può derivare solo dalla legge; nell’ordinamento europeo, invece, viene data maggiore centralità alla qualità ed alla prevedibilità della sanzione e non alla sua fonte che, come visto, è intesa in senso ampio ed include sia la legge scritte che il diritto vivente.[2]

3. La nozione incerta di materia penale: i criteri Engel

Chiarita la differente ampiezza della nozione della fonte del diritto penale tra i due ordinamenti, un’ulteriore e netta differenza si è riscontrata con riferimento alla nozione stessa della materia penale. A differenza del nostro ordinamento, nel quale vige un approccio formalistico in base al quale è la legge a delineare l’ambito della materia penale, a livello convenzionale si è sviluppata una nozione autonoma e sostanzialistica di materia penale che prescinde da qualsiasi criterio qualificatorio di carattere formale. Ciò aggrava ulteriormente il distacco con la concezione interna.[3]

Il punto di partenza è la storica sentenza della Grande Camera delle Corte EDU del 1976, Engel c. Paesi Bassi nella quale furono delineati i criteri Engel e che ha costituito un punto di abbrivio per tutta la giurisprudenza futura. Con tale pronuncia la corte chiarisce di poter prescindere dalle qualificazioni formali che i singoli Stati membri abbiano prescelto per qualificare determinate sanzioni e di essere libera di procedere ad una propria qualificazione, che potrà essere penale, civile o amministrativa, sulla base di alcuni criteri sostanziali. [4]

Un primo criterio “sintomatico” è la qualificazione formale data dallo Stato membro all’illecito contestato. Trattasi, tuttavia, di un indice di cui tenerne conto in maniera relativa, quale mera indicazione da considerarsi comunque rivedibile alla luce di altri fattori sostanziali. La natura dell’illecito, infatti, dovrà verificare se la norma sia preposta alla tutela erga omnes di beni giuridici della collettività, dal grado di severità della sanzione prevista. Tutto ciò al fine di snidare il carattere sostanzialmente penale di una misura prevista sotto un diverso nomen formale. Ciò posto, la valorizzazione degli indicati criteri fa dipendere la qualificazione giuridica della sanzione da valutazioni giudiziali che, inevitabilmente, frustrano le esigenze di certezza che il nostro ordinamento intende perseguire tramite la riserva di legge.

Una volta che la misura venga qualificata come sostanzialmente penale, ne deriva l’applicazione di tutte le misure garantistiche previste per il reo dal sistema costituzionale sia sul versante sostanziale che processuale, come ad esempio il principio di irretroattività in pejus, il che ha creato non pochi problemi di coordinamento tra l’interpretazione interna e quella sovranazionale. In particolare, rilevanti problemi son derivati con riferimento al diritto amministrativo punitivo e al principio del ne bis in idem, mettendo a repentaglio la stabilità del doppio binario sanzionatorio nella sua interezza.[5]

4. Le conseguenze sul diritto amministrativo punitivo

Con riferimento al diritto amministrativo punitivo, un recente arresto della corte costituzionale del 2018 ha dichiarato l’incostituzionalità della legge comunitaria del 2004 che, nel depenalizzare il reato di insider trading “secondario”, disponeva l’applicazione retroattiva della confisca per equivalente anche ai fatti commessi prima della sua entrata in vigore.[6] La pronuncia della Corte invita così a non sottovalutare l’impatto della sanzione amministrativa sui diritti fondamentali della persona, chiarendo, altresì, che bisogna lasciare spazio alla possibilità di dimostrare, caso per caso, che il nuovo trattamento sanzionatorio amministrativo sia di fatto più gravoso del precedente.[7] L’anno successivo, nel 2019, un nuovo intervento della consulta ha ulteriormente esteso le garanzie proprie del diritto penale a quello amministrativo con riferimento al principio di retroattività in mitius. La corte, con riferimento a quanto previsto dall’art. 187 bis TUF per abuso di informazioni privilegiate, ha ritenuto indubbia la natura punitiva della sanzione e di conseguenza devono trovare applicazione le garanzie previsto dal diritto penale ed in particolare anche quelle che garantiscono la retroattività della norma più favorevole. In particolare, posto che il principio di retroattività favorevole, a differenza di quello di irretroattività sfavorevole, non è assoluto e per operare necessita di un test di ragionevolezza, nel caso di specie la corte ha ritenuto illegittima la scelta del legislatore di derogare alla retroattività dei nuovi quadri sanzionatori introdotti con il d.lgs 72/2015, in quanto «sacrifica irragionevolmente il diritto degli autori dell’illecito a vedersi applicare una sanzione proporzionata al disvalore del fatto.».[8]

Di recente deve segnalarsi la fondamentale pronuncia della Corte di Giustizia del Febbraio 2021 con la quale si è riconosciuto il diritto al silenzio anche nei procedimenti amministrativi “punitivi”. Trattasi di una pronuncia molto attesa che si pone in maniera coerente con l’evoluzione appena delineata con la quale la Grande Sezione della CGUE ha statuito che «L’articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, relativa all’abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato (abusi di mercato), e l’articolo 30, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (UE) n. 596/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativo agli abusi di mercato (regolamento sugli abusi di mercato) e che abroga la direttiva 2003/6 e le direttive 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE della Commissione, letti alla luce degli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che essi consentono agli Stati membri di non sanzionare una persona fisica, la quale, nell’ambito di un’indagine svolta nei suoi confronti dall’autorità competente a titolo di detta direttiva o di detto regolamento, si rifiuti di fornire a tale autorità risposte che possano far emergere la sua responsabilità per un illecito passibile di sanzioni amministrative aventi carattere penale oppure la sua responsabilità penale».[9]

Chiarito quanto sopra, la concezione sostanziale derivante dall’applicazione dei criteri Engel ha inciso, e non poco, sul principio del ne bis in idem e, pertanto, sul doppio binario sanzionatorio. Il riferimento è a quelle ipotesi nelle quali l’ordinamento alla sanzione penale affianca anche la sanzione amministrativa. In tal caso, nell’ipotesi in cui la sanzione amministrativa venga considerata sostanzialmente penale, il divieto di bis in idem osterebbe all’applicazione della sanzione formalmente amministrativa ma sostanzialmente penale. Si tratta di una conseguenza di non poco conto che ha rischiato e rischia tutt’ora di far traballare il generale impianto dei sistemi a doppio binario sanzionatorio. Sul punto, l’evoluzione giurisprudenziale convenzionale ha portato al giorno d’oggi ad una compatibilità condizionata del doppio binario. Il punto di partenza è stata la sentenza della Corte EDU del 2014 Grande Stevens c. Italia, dove la corte ha affermato l’impossibilità di sanzionare uno stesso soggetto per il medesimo fatto sia a titolo di reato che con una sanzione amministrativa che, in ragione della sua rilevante afflittività, costituisce in realtà una sanzione penale a tutti gli effetti. L’effetto dirompente della pronuncia indicata, che avrebbe comportato uno stravolgimento di tutto il regime del doppio binario sanzionatorio, è stato successivamente temperato. Il riferimento è alla sentenza della corte di Strasburgo A. e B. contro Norvegia emessa nel novembre 2016, la quale ha individuato una strada interpretativa che consente di salvare il doppio binario e renderlo compatibile con il ne bis in idem. In particolare, si è affermato che al fine di una compatibilità del regime del doppio binario è necessario che la sanzione nel suo complesso, a prescindere dall’esistenza o meno di un doppio binario, risulti proporzionata. Ciò sarà evidente nei casi in cui tra i due procedimenti, penale ed amministrativo, sussista una connessione sostanziale e temporale sufficientemente stretta che faccia emergere nel complesso un approccio integrato, unitario e coerente nonché proporzionato. Solo in tal caso il doppio binario potrà ritenersi conforme convenzionalmente. I principi affermati dalla Corte EDU in tale arresto sono stati confermati anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, grande sezione, nel 2018 con le cause Menci, Garlsson Real Estate, Di Puma e Zecca.[10]

Alla luce di quanto brevemente delineato, si può certamente affermare che la sentenza Engel del 1976 ha costituito l’inizio di una vera e propria rivoluzione copernicana del modo di intendere le sanzioni, capace di incidere direttamente nel nostro ordinamento e stravolgerne interi istituti.

5. Il recente arresto del 2021

Con la pronuncia dell’aprile 2021 indicata in premessa la consulta supera un ulteriore tabù ordinamentale, riconoscendo finalmente la tangibilità del giudicato applicativo di una sanzione amministrativa dichiarata costituzionalmente illegittima, in questo modo proseguendo sulla strada dell’estensione delle garanzie penalistiche alle sanzioni amministrative punitive secondo i noti criteri Engel elaborati dalla Corte EDU.

In tal caso, la censura ha riguardato l’art. 30, co. 4, l. 87/1953 sul funzionamento della corte costituzionale, ai sensi del quale «quando in applicazione della norma dichiarata incostituzionale è stata pronunciata sentenza irrevocabile di condanna, ne cessano la esecuzione e tutti gli effetti penali.», nella parte in cui essa non è applicabile alle sanzioni formalmente amministrativa ma sostanzialmente penali.

La vicenda riguardava un’istanza di revoca della sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente di guida irrogata, ai sensi dell’art. 222, co. 2 cod strada, in via definitiva. Detta sanzione, con la pronuncia n. 88 del 2019, veniva dichiarata incostituzionale nella parte in cui non consentiva al giudice di non irrogare la pena più mite della sospensione della patente[11]. Ragion per cui, in tal caso, poiché la norma censurata facesse riferimento solamente agli effetti penali in senso stretto veniva esclusa l’applicabilità alle sanzioni che non fossero formalmente penali come quelle amministrative. Ne derivava, nel caso di specie, l’impossibilità di applicare la norma più favorevole in quanto formalmente amministrativa.

Il giudice remissione ha ritenuto che un simile impianto normativo si ponesse in contrasto con diverse disposizioni costituzionali. In primo luogo, con l’art. 3 cost. per l’irragionevole disparità di trattamento rispetto alla disciplina prevista con riguardo alle sanzioni penali; in secondo luogo, con gli artt. 35 e 41 cost. in quanto la libera iniziativa economica e il diritto al lavoro risulterebbero ingiustamente compromessi dalla perdurante efficacia della sanzione amministrativa di revoca della patente; con l’art. 117 cost. in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU in ragione del carattere sostanzialmente penale della sanzione in esame.

Ciò posto, la Consulta ha ritenuto che non sia possibile negare come la revoca della patente, disposta dal giudice penale in relazione ai reati di cui agli artt. 589-bis e 590-bis c.p., che si accompagna dall’ulteriore effetto di precludere il conseguimento di una nuova patente di guida prima del decorso di 5 anni, abbia connotazioni sostanzialmente punitive. In tal senso, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha preso più volte posizione sulla natura penale, agli effetti della Convenzione, di misure quali il ritiro e la sospensione della patente, o il divieto di condurre veicoli a motore, disposte a seguito dell’accertamento di infrazioni connesse alla circolazione stradale. Ne deriva un orientamento sostanzialmente univoco, alla luce del quale tali misure si connotano di natura convenzionalmente penale quando l’inibizione alla guida si protragga per un lasso di tempo significativo, tanto più ove la loro applicazione consegua a una condanna penale venendo ad assumere, per il loro grado di severità, un carattere punitivo e dissuasivo.[12]

Chiarito quanto sopra è in quest’ottica che deve inquadrarsi il problema interpretativo relativo all’art. 30, co. 4 l. 87/1953. A tal proposito, in precedenza la stessa corte costituzionale nel 2017 ritenne che tale norma non potesse applicarsi alle sanzioni formalmente amministrative ma sostanzialmente penali. In particolare, in quella sede la consulta osservava come «sebbene la giurisprudenza costituzionale avesse «occasionalmente» esteso alle sanzioni amministrative l’art. 25, secondo comma, Cost., il fenomeno era rimasto però circoscritto al nucleo essenziale del precetto costituzionale (il divieto di retroattività in malam partem) e a misure incidenti su libertà fondamentali che coinvolgono anche i diritti politici del cittadino. Per le sanzioni amministrative – diversamente che per quelle penali – non è, d’altra parte, prevista una fase esecutiva che attribuisca al giudice dell’esecuzione il ruolo di garante della legalità della misura.»[13]

Tuttavia, in seguito è stata la stessa corte costituzionale a superare tali precedenti ed estendere larga parte dello “statuto costituzionale” anche alle sanzioni ritenute sostanzialmente penali; il riferimento è ai già citati principi di irretroattività della norma sfavorevole, della determinatezza dell’illecito e delle sanzioni, della retroattività della lex mitior[14]; da ultimo, in coerenza con il citato sviluppo, la già citata pronuncia della Corte di Giustizia del Febbraio 2021.

Per tali motivi la corte ha osservato che « a maggior ragione va escluso – come per le sanzioni penali – che taluno debba continuare a scontare una sanzione amministrativa “punitiva” inflittagli in base a una norma dichiarata costituzionalmente illegittima: dunque, non già oggetto di semplice “ripensamento” da parte del legislatore, ma affetta addirittura da un vizio genetico, il cui accertamento impone, senza possibili eccezioni, di lasciare immune da sanzione, o di sanzionare in modo più lieve, chiunque dopo di esso commetta il medesimo fatto. ». Infatti, il principio di legalità della pena è “più forte” di quello di retroattività in mitius, il quale, nel caso di successione di leggi modificative, incontra, di regola, in base alla normativa codicistica, il limite della definitività della pronuncia di condanna. Alla luce del diritto vivente formatosi in sede di interpretazione dell’art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del tale limite non opera invece nel caso di declaratoria di illegittimità costituzionale che rimoduli il trattamento sanzionatorio della fattispecie: l’esigenza che la pena risulti conforme a Costituzione lungo tutto il corso della sua esecuzione prevale sulle esigenze di certezza e stabilità dei rapporti giuridici, a cui presidio è posto l’istituto del giudicato. L’esito del bilanciamento tra i contrapposti valori non può, peraltro, ribaltarsi per le sanzioni amministrative a connotazione punitiva, particolarmente quando si tratti di sanzione quale la revoca della patente di guida.

Ciò chiarito, la pronuncia si sofferma sull’analisi della c.d. successione impropria tra norma penale e norma sanzionatoria amministrativa che consegue alla depenalizzazione, chiarendo che la recente giurisprudenza della stessa corte «ha posto adeguatamente in evidenza, ai fini dell’operatività del divieto di retroattività sfavorevole, come un apparato sanzionatorio di natura formalmente amministrativa possa risultare, in concreto, più afflittivo rispetto all’apparato sanzionatorio previsto per i reati (sentenze n. 96 del 2020, n. 223 del 2018 e n. 68 del 2017). Se è vero, infatti, che la sanzione penale «si caratterizza sempre per la sua incidenza, attuale o potenziale, sul bene della libertà personale (la stessa pena pecuniaria potendo essere convertita, in caso di mancata esecuzione, in sanzioni limitative della libertà personale stessa), incidenza che è, invece, sempre esclusa per la sanzione amministrativa»; e se è vero, altresì, «che la pena possiede un connotato speciale di stigmatizzazione, sul piano etico-sociale, del comportamento illecito, che difetta alla sanzione amministrativa», nondimeno, «l’impatto della sanzione amministrativa sui diritti fondamentali della persona non può essere sottovalutato: ed è, anzi, andato crescendo nella legislazione più recente». A rendere maggiormente severo il regime sanzionatorio amministrativo può contribuire, d’altro canto, anche il fatto che la sanzione amministrativa, diversamente dalla pena, resta sottratta a istituti che ne evitano la concreta esecuzione, quale, in specie, la sospensione condizionale (sentenza n. 223 del 2018)». Con riferimento al caso oggetto della pronuncia non è ritenuto tollerabile che un soggetto debba rimanere per cinque anni soggetto ad una sanzione inibitoria di guida di veicoli a motore, con tutte le conseguenze che ciò implica a livello lavorativo, inflitta da una norma che, all’indomani del passaggio in giudicato della sentenza di condanna è stata ritenuta incostituzionale.

È per tali ragioni che la Consulta conclude affermando che «l’art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del 1953, va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo, in quanto interpretato nel senso che la disposizione non si applica in relazione alla sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente di guida, disposta con sentenza irrevocabile ai sensi dell’art. 222, comma 2, cod. strada».

[1] Cfr. Corte EDU, sez. Grande Chambre, 22 marzo 2001, n. 34044, in motivazione “…non si può interpretare l’art. 7 della Convenzione come se proibisse la graduale chiarificazione delle norme sulla responsabilità penale attraverso l’interpretazione giudiziaria nei diversi casi, a condizione che il risultato sia coerente con la sostanza dell’illecito e ragionevolmente prevedibile”. In senso analogo, tra le altre, Corte EDU 20 Gennaio 2009, Sud Fondi e altri c. Italia.

[2] Cfr. F. DELLA VALLE, G. ROVELLI, P. MORELLO, L. DELLI PRISCOLI, manuale ragionato di diritto costituzionale europeo, Dike Editrice, pag. 117 e ss., Roma ottobre 2020.

[3] Cfr. F. DELLA VALLE, G. ROVELLI, P. MORELLO, L. DELLI PRISCOLI, op. cit.

[4] Cfr. F. DELLA VALLE, G. ROVELLI, P. MORELLO, L. DELLI PRISCOLI, op. cit.

[5] Cfr. F. DELLA VALLE, G. ROVELLI, P. MORELLO, L. DELLI PRISCOLI, op. cit.

[6] Cfr.F. CARINGELLA, A. SALERNO, giurisprudenza ragionata di diritto penale, pag.8, Dike Editrice, Roma Marzo 2020.

[7] Cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 223 del 2018, in motivazione « È costituzionalmente illegittimo l’art. 9, comma 6, l. 18 aprile 2005, n. 62, nella parte in cui stabilisce che la confisca per equivalente prevista dall’art. 187-sexies d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, si applica, allorché il procedimento penale non sia stato definito, anche alle violazioni (abuso di informazioni privilegiate commesse da insider secondari) commesse anteriormente alla data di entrata in vigore della stessa legge n. 62 del 2005, quando il complessivo trattamento sanzionatorio conseguente all’intervento di depenalizzazione risulti in concreto più sfavorevole di quello applicabile in base alla disciplina previgente. La disposizione censurata, disponendo l’inderogabile applicazione retroattiva della nuova disciplina sanzionatoria ai fatti pregressi, si pone in contrasto con gli artt. 25, comma 2, e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 7 CEDU, nella parte in cui impone di applicare la nuova disciplina — in particolare, la confisca per equivalente, in relazione alla quale il giudice a quo ha circoscritto il petitum della questione, delimitando così i poteri decisori della Corte ai sensi dell’art. 27, primo periodo, l. 11 marzo 1953, n. 87 —, anche qualora essa risulti in concreto più sfavorevole di quella precedentemente in vigore. Infatti, la natura sostanzialmente punitiva della confisca per equivalente prevista dalla disposizione censurata, pur se dipendente da un mero illecito amministrativo, comporta che tale misura rientra nel raggio applicativo del principio di irretroattività della norma penale sancito dall’art. 25, comma 2, Cost., concernente non soltanto le pene definite come tali dall’ordinamento nazionale, ma anche quelle così qualificabili ai sensi dell’art. 7 CEDU (sentt. nn. 104 del 2014, 203, 276 del 2016, 68 del 2017).»

[8] Cfr Corte Costituzionale, sentenza n. 63 del 2019, in motivazione «1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, del decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della direttiva 2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l’accesso all’attività degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58), nella parte in cui esclude l’applicazione retroattiva delle modifiche apportate dal comma 3 dello stesso art. 6 alle sanzioni amministrative previste per l’illecito disciplinato dall’art. 187-bis del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52);

2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, nella parte in cui esclude l’applicazione retroattiva delle modifiche apportate dal comma 3 dello stesso art. 6 alle sanzioni amministrative previste per l’illecito di cui all’art. 187-ter del d.lgs. n. 58 del 1998.»

[9] Cfr. CGUE, Grande Sezione, sent. 2 febbraio 2021, in C-489/19, D.B. c. CONSOB.

[10] Cfr F. MUCCIARELLI, illecito penale, illecito amministrativo e ne bis in idem: la corte di cassazione e i criteri di stretta connessione e di proporzionalità, pubblicato in dirittopenalecontemporaneo il 17.10.2018, https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org/d/6272-illecito-penale-illecito-amministrativo-e-ne-bis-in-idem-la-corte-di-cassazione-e-i-criteri-di-stre.

[11] Cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 68 del 2021, in motivazione «Con la sentenza n. 88 del 2019, questa Corte ha ritenuto che tale automatismo sanzionatorio – esteso in modo indiscriminato a tutte le fattispecie di omicidio e lesioni personali stradali (gravi o gravissime), ricorressero o meno le circostanze aggravanti previste dagli artt. 589-bis e 590-bis cod. pen., che qualificano negativamente i fatti sul piano della colpevolezza e in rapporto alle quali sono previste pene distinte e graduate – vulnerasse i principi di uguaglianza, ragionevolezza e proporzionalità. L’automatica applicazione della revoca della patente poteva giustificarsi, in effetti, solo per le ipotesi più gravi e più severamente punite di cui al secondo e al terzo comma, sia dell’art. 589-bis, sia dell’art. 590-bis cod. pen. (essersi posti alla guida in stato di ebbrezza alcolica o sotto l’effetto di stupefacenti): sotto tale livello, doveva essere lasciata invece al giudice la possibilità di effettuare una «valutazione individualizzante», sulla base delle circostanze del caso concreto; in particolare, nel senso di consentirgli, «secondo la gravità della condotta del condannato», sia di disporre la sanzione amministrativa della revoca, sia di applicare quella, «meno afflittiva», della sospensione della patente per la durata massima prevista dal secondo e dal terzo periodo del medesimo comma 2 dell’art. 222 cod. strada. Il citato art. 222, comma 2, quarto periodo, cod. strada è stato dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che, in caso di condanna o patteggiamento della pena per i reati dianzi indicati, «il giudice possa disporre, in alternativa alla revoca della patente di guida, la sospensione della stessa ai sensi del secondo e terzo periodo dello stesso comma 2 dell’art. 222 cod. strada allorché non ricorra alcuna delle circostanze aggravanti previste dai rispettivi commi secondo e terzo degli artt. 589-bis e 590-bis cod. pen.»

[12] Cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 68 del 2021, in motivazione « 6.– Così delimitato il thema decidendum, questa Corte è dell’avviso che non sia, in realtà, possibile negare che la revoca della patente, disposta dal giudice penale con la sentenza di condanna o di patteggiamento della pena per i reati di cui agli artt. 589-bis e 590-bis cod. pen., abbia connotazioni sostanzialmente punitive (sia pur non disgiunte da finalità di tutela degli interessi coinvolti dalla circolazione dei veicoli a motore, secondo uno schema tipico delle misure sanzionatorie consistenti nell’interdizione di una determinata attività). Viene in particolare rilievo, al riguardo, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo relativa allo specifico tema. La Corte EDU ha preso più volte posizione, infatti, sulla natura penale, agli effetti della Convenzione, di misure quali il ritiro e la sospensione della patente, o il divieto di condurre veicoli a motore, disposte a seguito dell’accertamento di infrazioni connesse alla circolazione stradale. Da tali pronunce emerge un orientamento sostanzialmente univoco, alla luce del quale – ancorché le misure in discorso siano configurate nel diritto interno come misure amministrative finalizzate a preservare la sicurezza stradale – esse si connotano come di natura convenzionalmente penale quando l’inibizione alla guida si protragga per un lasso di tempo significativo, tanto più, poi, ove la loro applicazione consegua a una condanna penale (Corte EDU, sentenza 4 gennaio 2017, Rivard contro Svizzera; sentenza 17 febbraio 2015, Boman contro Finlandia; decisione 13 dicembre 2005, Nilsson contro Svezia): venendo, in tal caso, le misure stesse ad assumere, per il loro grado di severità, un carattere punitivo e dissuasivo (Corte EDU, sentenza 21 settembre 2006, Maszni contro Romania). In quest’ottica, si è ritenuto rientrare nella «materia penale» il ritiro della patente per la durata di diciotto mesi (Corte EDU, decisione 13 dicembre 2005, Nilsson contro Svezia): lasso di tempo ben più breve dei cinque anni per i quali si protrae – nella più favorevole delle ipotesi – la revoca della patente disposta ai sensi dell’art. 222 cod. strada. La Corte di Strasburgo ha ripetutamente qualificato come di natura penale, agli effetti della Convenzione, persino la misura della decurtazione dei punti della patente, in quanto idonea a determinare, alla fine, la perdita del titolo abilitativo alla guida. Al riguardo, i giudici europei hanno posto in evidenza come sia «incontestabile che il diritto di condurre un veicolo a motore si rivela di grande utilità per la vita corrente e l’esercizio di una attività professionale»: di modo che, «anche se la misura è considerata dal diritto interno comune come una misura amministrativa preventiva non appartenente alla materia penale, è giocoforza constatare il suo carattere punitivo e dissuasivo» (Corte EDU, sentenza 5 ottobre 2017, Varadinov contro Bulgaria; sentenza 23 settembre 1998, Malige contro Francia; analogamente, sentenza 6 ottobre 2011, Wagner contro Lussemburgo). Anche guardando il fenomeno in una prospettiva meramente “interna”, non può, peraltro, disconoscersi che ci si trovi al cospetto di una sanzione dalla carica afflittiva particolarmente elevata e dalla spiccata capacità dissuasiva. Non poter condurre veicoli a motore per cinque anni può rappresentare – specie per un soggetto che, come il ricorrente nel giudizio a quo, esercita l’attività di autotrasportatore – una sanzione, in concreto, più temibile della stessa pena principale di un anno e sei mesi di reclusione, condizionalmente sospesa, che gli è stata inflitta per il reato commesso. È significativo, d’altronde, che – avendo riguardo alla misura di identico contenuto prevista dal precedente codice della strada (art. 91, settimo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, recante «Testo unico delle norme sulla circolazione stradale»), il quale, però, si asteneva dal qualificarla come «amministrativa» – le sezioni unite della Corte di cassazione non avessero esitato a configurare la revoca (come pure la sospensione) della patente disposta dal giudice penale quale «pena accessoria», analoga all’interdizione o sospensione dall’esercizio di una professione o di un’arte (tipiche pene accessorie disciplinate dagli artt. 30, 31 e 35 cod. pen.), rilevando come essa, «comprimendo con inevitabile danno economico la libertà di circolazione – tanto sentita da questa società – e reprimendo nella maniera più acconcia lo scorretto esercizio di essa», costituisse «mezzo di prevenzione speciale idoneo ed efficace, più della stessa pena principale, cui aggiunge forza intimidatrice» (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 19 dicembre 1990-12 febbraio 1991, n. 2246). »

[13] Cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 43 del 2017.

[14] Cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 68 del 2021, in motivazione «Di rilievo, agli odierni fini, appare soprattutto la sentenza n. 63 del 2019, con cui questa Corte ha esteso alle sanzioni amministrative “punitive” il principio di retroattività della lex mitior, ritenendo tale operazione «conforme alla logica sottesa alla giurisprudenza costituzionale sviluppatasi, sulla base dell’art. 3 Cost., in ordine alle sanzioni propriamente penali», la quale «“[…] impone, in linea di massima, di equiparare il trattamento sanzionatorio dei medesimi fatti, a prescindere dalla circostanza che essi siano stati commessi prima o dopo l’entrata in vigore della norma che ha disposto l’abolitio criminis o la modifica mitigatrice” (sentenza n. 394 del 2006)”». Laddove, infatti, «la sanzione amministrativa abbia natura “punitiva”, di regola non vi sarà ragione per continuare ad applicar[la] […], qualora il fatto sia successivamente considerato non più illecito; né per continuare ad applicarla in una misura considerata ormai eccessiva (e per ciò stesso sproporzionata) rispetto al mutato apprezzamento della gravità dell’illecito da parte dell’ordinamento. E ciò salvo che sussistano ragioni cogenti di tutela di controinteressi di rango costituzionale, tali da resistere al medesimo “vaglio positivo di ragionevolezza”, al cui metro debbono essere in linea generale valutate le deroghe al principio di retroattività in mitius nella materia penale» (sentenza n. 63 del 2019).»