La digitalizzazione del processo amministrativo: il PAT

Alla digitalizzazione dell’amministrazione e del suo procedimento ha fatto seguito la previsione, da parte del legislatore, dell’esercizio telematico della funzione giurisdizionale. In primo luogo di quella civile, ma poi anche di quella amministrativa, tributaria e contabile. È inoltre già in cantiere per il prossimo futuro, il processo penale telematico.

Per quanto riguarda la giustizia amministrativa, l’iter di tale radicale trasformazione della è stato avviato con la legge delega n. 69 del 2009 (art. 44), anche se già con il D.P.R. 13 febbraio 2001, n. 123 (Regolamento recante l’uso degli strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti) si prevedeva la possibilità che gli atti del processo potessero essere formati e compiuti con documenti informatici e sottoscritti con firma digitale.

Va segnalato, in particolare, che l’inserimento dell’espresso riferimento anche al processo amministrativo telematico è avvenuto su sollecitazione del Consiglio di Stato nel suo parere preventivo, visto che nello schema di decreto si faceva riferimento solo al processo civile e penale.

A differenza di quanto si è detto a proposito della spinta verso la razionalizzazione e semplificazione del procedimento amministrativo che proviene dalla sua digitalizzazione, nel processo amministrativo il ricorso agli strumenti telematici non può certo incidere sulla struttura e sul modo di atteggiarsi dell’attività giurisdizionale, ma si presenta come la mera messa a disposizione degli utenti di mezzi più rapidi e funzionali per lo svolgimento di alcune attività prima svolte presso le cancellerie o tramite gli ufficiali giudiziari.

L’impatto della informatizzazione del processo infatti riguarda essenzialmente le modalità telematiche di effettuazione dei depositi e di sottoscrizione degli atti del processo (delle parti, del giudice e degli ausiliari del giudice), con conseguente formazione di un fascicolo informatico, le comunicazioni di cancelleria e l’individuazione del domicilio delle parti presso il loro difensori.

Sempre in via informatica è poi gestita l’organizzazione del lavoro dell’ufficio giudiziario da parte dei Presidenti (fissazione delle udienze, assegnazione dei fascicoli ai relatori, ecc.).

Possiamo dire, dunque, che per quanto riguarda il PAT ci troviamo ancora nella fase della mera automazione delle procedure e che probabilmente questa sarà una frontiera invalicabile, dal momento che appare veramente molto azzardato — quanto meno nel nostro ordinamento costituzionale — giungere a prefigurare evoluzioni nel senso della possibilità di adozione di provvedimenti giurisdizionali automatizzati, come invece sembra avvenire — come si dirà tra breve — in altri ordinamenti.

Il processo telematico non introduce un nuovo modello processuale, bensì — in sostanza — solo una nuova forma di comunicazione tra i soggetti del processo, il che porterà inevitabilmente ad affrontare temi come quello della strumentalità delle forme processuali (art. 121 c.p.c.) e della applicabilità dell’art. 156 c.p.c.

Numerose infatti saranno le questioni problematiche che il giudice amministrativo sarà chiamato a risolvere a seguito dell’impatto del PAT sulla validità ed efficacia degli atti processuali in caso di violazione delle norme tecniche o delle prescrizioni in materia di ricorso alle forme digitali (o cartacee, ove residuano). Pertanto, molto opportunamente, il d.l. n. 168 ha previsto lo strumento della Rimessione per saltum alla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato per risolvere le questioni concernenti il PAT.

Simili problematiche sono già state affrontate dai giudici ordinari. La giurisprudenza civile, ad esempio, si è assestata nel senso della ammissibilità del deposito telematico anche degli atti introduttivi del giudizio, pur non essendo tale modalità prevista come obbligatoria, in applicazione degli artt. 121 e 156 c.p.c. E’ viceversa ancora controversa in giurisprudenza la sorte dell’atto processuale depositato in formato pdf-immagine o comunque non rispondente alle specifiche tecniche, essendosi talvolta dichiarata la nullità e talaltra ammessa la rinnovazione del deposito, ovvero addirittura ravvisandosi una mera irregolarità.

Il tema forse di maggior impatto, anche se non di rilievo giuridico, riguarda invece proprio il nuovo modo di lavorare dei giudici e degli uffici di segreteria, a seguito dell’avvio del PAT.

Si tratta — sicuramente — di una rivoluzione rispetto ai tradizionali modelli organizzativi del lavoro.

Per certo, molte energie lavorative ora occupate dalla gestione della enorme mole di carta che accompagna il processo amministrativo potranno essere liberate. È inoltre evidente che occorrerà anche una riconversione e revisione delle mansioni del personale amministrativo, in relazione alle nuove esigenze del PAT, e un ripensamento degli assetti organizzativi. È anche per questo motivo che il d.l. n. 168 ha ritenuto che i funzionari amministrativi, sgravati da precedenti incombenze, potrebbero essere impiegati nell’ambito del neo istituito Ufficio per il processo, il quale dovrà accompagnare il giudice nello studio dei fascicoli e della giurisprudenza.

Tuttavia, funzioni oggi svolte dagli uffici come front desk (si pensi al primo controllo svolto dall’ufficio ricezione ricorsi, ad es.) continueranno probabilmente ad essere espletate anche se in modalità virtuale. La piena automazione dei processi, infatti, è probabilmente un risultato ancora lontano.

Muterà anche profondamente il modo di lavorare del giudice, soprattutto in relazione allo studio dei fascicoli e alle modalità di scrittura delle sentenze.

Occorre infatti pensare che la maggioranza dei giudici amministravi appartiene ad una generazione che non può certo essere definita di digital natives.

Sarà dunque necessario ben comprendere se e come questo radicale cambiamento nel modo di leggere (a video piuttosto che su carta) potrà influire sulle modalità e sui tempi di concentrazione, memorizzazione e comprensione del testo digitale rispetto al testo cartaceo da parte del giudice. E se e come ciò potrà influire sulla redazione della sentenza.

A questo proposito non sembra inopportuno sottolineare come proprio in sede di conversione del d.l. n. 168 del 2016, il legislatore ha inteso disciplinare i criteri per la sinteticità e la chiarezza degli atti di parte, estendendo a tutte le controversie proposte dinanzi al giudice amministrativo il principio introdotto dall’art. 120 c.p.a. per i soli ricorsi in materia di appalti pubblici, prevedendo mediante decreto del Presidente del Consiglio di Stato l’individuazione dei criteri e dei limiti dimensionali del ricorso e degli altri atti difensivi (cfr. art. 13 ter dell’allegato II al c.p.a., introdotto dalla l. 197/2016).

Ciò non può che significare che – nell’ottica del legislatore, all’uso della telematica nel processo deve corrispondere una consistente riduzione della lunghezza degli atti processuali e ciò sia per ragioni tecniche sia per consentire una loro maggiore leggibilità.

Sul tema delle differenze tra la lettura su carta e quella su schermo vi sono state negli ultimi anni numerose ricerche, le quali hanno tutte messo in luce vantaggi e svantaggi delle due modalità di lettura. In sintesi, ciò che sembra emergere è che, a fronte di maggiore rapidità e facilità di consultazione di internet, propria della lettura su video, essa sembra comunque meno approfondita e potrebbe comportare maggiori difficoltà di memorizzazione e comprensione rispetto alla lettura su carta.

In questo quadro, la cui effettiva attendibilità è comunque da dimostrare alla prova dei fatti, la previsione della c.d. copia di cortesia appare un utile ausilio per consentire ai giudici di gestire tale radicale cambiamento. Un tale strumento è infatti ampiamente utilizzato nel processo civile, pur senza un’apposita previsione legislativa, sin dell’avvio del processo telematico.

Il PAT contiene, pertanto, sicuramente notevoli effetti positivi in termini di efficienza, risparmi di spesa, rapidità nelle comunicazioni, ma, come tutte le novità, anche inevitabilmente delle incognite, rispetto alle quali occorrerà da parte di tutti un grande sforzo di collaborazione.