La digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni

Il processo di digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche è lontano da una compiuta definizione.

Negli ultimi anni la trasformazione digitale della pubblica amministrazione ha prodotto notevoli progressi sotto diversi profili[1].

Sul piano della disciplina, vanno indubbiamente in questa direzione la riscrittura del Piano triennale per l’informatica della Pubblica amministrazione e l’ultima riforma del Codice dell’Amministrazione digitale[2].

Sul piano della governance, una delle principali novità riguarda la centralità assunta dall’Agenzia per l’Italia digitale, che diviene il perno organizzativo di riferimento, tanto nei rapporti con i cittadini, quanto in quelli con le amministrazioni.

Tuttavia, nonostante i notevoli sforzi, permane il divario tra i tre i pilastri fondamentali della strategia sul digitale, ossia amministrazioni pubbliche, cittadini e imprese[3].

Manca, in particolare, un quadro sinergico delle azioni e dei servizi predisposti delle prime in favore delle altre due componenti, frutto, evidentemente, di piani di investimento insufficienti, ma anche di un quadro normativo e di modelli gestionali non all’altezza.

Da qui, occorre, quindi, ripartire per rilanciare il modello strategico della digitalizzazione e per verificare, ed eventualmente adeguare, lo stato della disciplina e della governance del settore.

La nuova versione del Piano Triennale per l’informatica della pubblica amministrazione 2019-2021 parte dall’obiettivo di definire una strategia condivisa per la trasformazione digitale[4].

Una delle maggiori novità concerne, il rafforzamento del paradigma cloud della pubblica amministrazione, in base al quale le amministrazioni sono tenute a valutare l’adozione di servizi digitali disponibili in cloud, prima di qualsiasi altra soluzione[5].

Nell’ambito della trasformazione digitale, il cloud consente una rivoluzione dei processi di erogazione dei servizi nei confronti dei cittadini, in considerazione dei notevoli vantaggi che comporta in termini di affidabilità dei sistemi, qualità dei servizi e risparmi di spesa per la Pubblica Amministrazione[6] .

Si realizza così, un cambio di paradigma nella gestione dei dati. Nel nuovo assetto, i dati sono considerati come beni e la valorizzazione di tale patrimonio digitale, diviene uno degli obiettivi da perseguire.

In linea con il quadro normativo europeo  e le ultime modifiche del Codice dell’Amministrazione Digitale introdotte in materia, il Piano individua due macro-aree: le basi di dati di interesse nazionale e i dati aperti.

Se gli obiettivi e le azioni previsti per le basi di dati di interesse nazionali risultano in continuità con quanto riportato nel Piano 2017-2019[7], le maggiori innovazioni riguardano i dati aperti[8].

L’asse delle linee d’azione si sposta dal lato dell’offerta, a quello della domanda, attraverso la promozione dell’effettivo riuso dei dati per lo sviluppo di nuovi servizi per cittadini e imprese, al fine di valutare gli impatti a livello economico e sociale.

Ed ancora, occorre brevemente soffermarsi sulle piattaforme e sui c.d. ecosistemi digitali, entrambi componenti del modello strategico del nuovo Piano triennale.

Le piattaforme, distinte in process service[9], task service[10] e data service[11] ,riducono i tempi e i costi di realizzazione dei servizi, mediante la previsione di funzionalità trasversali e riutilizzabili nella digitalizzazione dei procedimenti amministrativi delle P.A.

Quanto agli ecosistemi, si identificano come aree di intervento settoriali in cui si svolge l’azione delle pubbliche amministrazioni, e in cui vengono erogati servizi a cittadini e imprese attraverso il digitale. Un modello basato su ecosistemi può certamente favorire l’integrazione tra le diverse pubbliche amministrazioni e le imprese, allo scopo di promuoverne la collaborazione e la co-erogazione di servizi di carattere pubblico-privato.

Il nuovo assetto attribuisce tanto alle piattaforme quanto agli ecosistemi una maggiore influenza nel processo di trasformazione digitale attraverso, la previsione di misure e azioni basate sul coinvolgimento dei differenti soggetti istituzionali interessati[12].

Il Piano triennale menziona a più riprese il Codice dell’amministrazione digitale[13], ossia il principale strumento normativo in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione, che a partire dalla sua prima formulazione, ha inteso promuovere e regolamentare l’uso delle tecnologie informatiche come strumento privilegiato nei rapporti tra l’Amministrazione e i cittadini.

Sebbene il principale corpus normativo di riferimento sia costituito dal Codice dell’amministrazione digitale, esso non esaurisce il quadro ordinamentale, dal momento che numerose disposizioni settoriali sono state adottate attraverso interventi esterni al codice, attuativi, innanzitutto, della normativa europea.

Al fine di garantire l’adattamento alle continue esigenze del settore, l’efficacia del codice, a partire dal quale sono fissati i principi generali della materia, è rimessa a fonti secondarie, come le Linee Guida[14] o il Piano triennale, maggiormente idonee alla definizione specifica di misure, azioni e procedure.

L’adozione delle fonti secondarie, attuative di quelle primarie, non è risultata e non risulta, tuttavia, sempre tempestiva e adeguata a causa, innanzitutto, della peculiare natura giuridica, tanto politica quanto tecnica, dell’Agenzia per l’Italia digitale.

La stratificazione delle numerose disposizioni di riferimento, alcune delle quali non possiedono neanche il rango di fonti del diritto, e il difficile coordinamento tra i diversi player della governance digitale impongono una semplificazione dell’assetto generale della materia volta, per un verso, a connettere i diversi e complessi aspetti della digitalizzazione, per un altro, ad accorpare strutture omogenee attraverso la previsione di un loro rafforzamento.

Sarà indispensabile indirizzare il complessivo processo di trasformazione digitale italiano, e gli attori cui compete realizzarlo, verso un unico sentiero privo di indebite deviazioni o di percorsi alternati.

Dovrà essere definito un modello che prenda in considerazione tutti i livelli istituzionali coinvolti, amministrazioni centrali, locali e altre Pubbliche Amministrazioni, al fine di garantire la più ampia partecipazione e condivisione.

E’ noto come la rete sia anche il luogo privilegiato per la realizzazione di molteplici fattispecie negoziali.

La Commissione Europea ha tentato di dare una definizione al fenomeno del commercio elettronico, affermando che lo stesso consista: nello svolgimento di attività commerciali e di transazioni per via elettronica; nella distribuzione on line di contenuti digitali; nell’effettuazione per via elettronica di operazioni finanziarie e di borsa; negli appalti pubblici per via elettronica ed altre procedure di tipo transattivo delle pubbliche amministrazioni.

Il commercio elettronico, cd. electronic commerce o e-commerce consiste, quindi nella conclusione di transazioni commerciali tramite il sistema informatico internazionale che, attraverso la rete internet, è in grado di collegare tra loro milioni di computers.

L’e-commerce ha, senza dubbio, rivoluzionato il classico concetto di commercio e, quindi, anche di fare impresa, in quanto tutte le operazioni ad esso legate si svolgono in uno spazio non fisico, ma virtuale.

Questo nuovo modo di concludere transazioni commerciali ha, d’altro canto, messo in rilievo l’insufficienza del diritto internazionale privato e processuale ad affrontare e risolvere in maniera adeguata le problematiche, da esso scaturenti.

Le criticità più evidenti dei contratti informatici, probabilmente, restano la definizione del luogo di formazione del consenso contrattuale, come anche la fase dell’esecuzione o dello stesso pagamento del prezzo, spesso effettuato con carta di credito, i cui estremi vengono comunicati dall’acquirente sempre mediante comunicazione informatica.

Proprio per quanto riguarda il luogo di conclusione del contratto, si è osservato che l’offerta contrattuale in rete viene, in genere, diffusa in due modi: viene presentata in una pagina web, quindi proposta tramite un apposito sito, oppure viene inviata tramite posta elettronica.

L’offerta contrattuale tramite sito web è stata qualificata come offerta al pubblico, in quanto rivolta ad un numero indefinito di potenziali acquirenti, ai sensi dell’art. 1336 c.c..

Nel secondo caso, invece, si ritiene possa applicarsi l’art. 1335 c.c., il quale presume pervenuta la proposta quando essa giunge all’indirizzo del destinatario, tranne che questo provi di non esserne venuto a conoscenza per causa non imputabile a sua colpa.

Viene in rilievo anche l’art. 1326 c.c. che, in merito alla conclusione del contratto, stabilisce che esso si considera concluso nel momento e nel luogo in cui il proponente viene a conoscenza dell’accettazione della controparte, ma che deve essere adattato, alla particolare natura del contratto elettronico.

Sul punto la giurisprudenza ha affermato che, la Pubblica Amministrazione nella stipula di ogni contratto è tenuta all’osservanza di tutti gli adempimenti richiesti dall’evidenza pubblica, primo fra tutti il requisito della forma scritta ad substantiam, che ne costituisce elemento essenziale avente funzione costitutiva e non dichiarativa e la cui mancanza produce la nullità assoluta dell’atto, rilevabile anche d’ufficio[15].

La forma scritta ad substantiam è invero, fondamentale strumento di garanzia del regolare svolgimento dell’attività amministrativa, sia nell’interesse del cittadino, sia nell’interesse della stessa pubblica amministrazione, rispondendo all’esigenza di identificare con precisione l’obbligazione assunta e il contenuto negoziale dell’atto e, specularmente, di rendere possibile l’espletamento della indispensabile funzione di controllo; per cui il requisito in parola può considerarsi espressione dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione sanciti dalla carta costituzionale”[16].

In attuazione, dunque, del processo di digitalizzazione ai sensi  del d.lgs. n. 82/2005, il legislatore ha inteso imporre un indirizzo rispetto le modalità operative, anche in relazione alla formalizzazione digitale della volontà negoziale, in materia di contratti pubblici.

Senza alcun dubbio, l’intervento semplificatorio in tema di digitalizzazione del forme di stipula della volontà negoziale della pubblica amministrazione, consente concretamente, di snellire considerevolmente le formalità connesse alla stipula, nell’ottica di un completo superamento della necessaria contestualità della sottoscrizione del documento da parte dei contraenti, ormai anacronistica in una economia globalizzata e tecnologica.

All’uopo, il mercato elettronico per la pubblica amministrazione ha l’obiettivo di far incontrare le pubbliche amministrazioni con i fornitori abilitati, per acquistare da questi ultimi beni e servizi.

Tempi e costi del processo d’acquisto sono così nettamente ridotti,  inoltre vi è maggiore rapidità nelle indagini di mercato, nella comunicazione con i fornitori, nella conclusione degli acquisti, oltre ad una facilitazione della negoziazione ed alla possibilità di effettuare il monitoraggio della spesa.

A mio avviso, merita menzione anche l’interesse del legislatore per i diritti “digitali” delle persone con disabilità[17] ravvisato in primis in una circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che già nel 2001 aveva indicato alcune linee guida comuni per i siti web della P.A. per le persone con disabilità e successivamente, con la Legge n. 4/2004[18],  sono stati considerati gli interventi per favorire e semplificare l’accesso degli utenti e, in particolare, delle persone con disabilità, agli strumenti informatici in generale, ivi inclusi i siti web e le applicazioni mobili.

La legge si caratterizza per esordire, all’art. 1, comma 1, con il riconoscimento del diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici e telematici.

Il diritto di accesso ai servizi della Pubblica Amministrazione in forma telematica, per le persone con disabilità, viene quindi collocato, nel più complessivo riconoscimento dei diritti di informazione di cui godono, tutti i cittadini, ai sensi dell’articolo 21 della Costituzione.

Nell’ottica della trasformazione digitale della pubblica amministrazione, ulteriore riferimento va assegnato al lavoro a distanza.

Il lavoro a domicilio, il telelavoro ed il lavoro agile rappresentano tutte, forme di esplicazione dell’attività lavorativa che possono essere accomunate nella categoria generale del lavoro subordinato a distanza  o lavoro decentrato[19].

Queste forme di decentramento produttivo sono infatti caratterizzate da due elementi cardine: l’alienità dell’organizzazione produttiva e del prodotto, nonché la sua destinazione a beneficio di un centro organizzato di imputazione esterno. Come per il telelavoro e il lavoro agile, non esiste una definizione codicistica di lavoro a domicilio, che l’art. 2128 c.c. semplicemente assoggetta alla disciplina del rapporto di lavoro di natura subordinata[20].

È lavoratore a domicilio chiunque, con vincolo di subordinazione, esegue nel proprio domicilio o in locale di cui abbia disponibilità, anche con l’aiuto accessorio di membri della sua famiglia conviventi e a carico, ma con esclusione di manodopera salariata e di apprendisti, lavoro retribuito per conto di uno o più imprenditori, utilizzando materie prime o accessorie e attrezzature proprie o dello stesso imprenditore, anche se fornite per il tramite di terzi.

Per effetto delle tecnologie digitali ci troviamo quindi di fronte a nuovi indicatori di una subordinazione agile, più leggera ma dilatata, caratterizzata da attenuazione della soggezione, da immissione di dosi di autonomia e di autogestione, con una crescente responsabilizzazione del lavoratore sui risultati all’interno dei confini della nozione giuridica di subordinazione e con una probabile maggiore incidenza della retribuzione di risultato .

Rispetto al modello social-tipico di lavoro subordinato, la principale innovazione della disciplina legale, risiede nella valorizzazione dell’autonomia individuale[21].

Il lavoro agile è disciplinato non quale nuova tipologia negoziale, bensì quale particolare “modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato, senza precisi vincoli di orari o di luogo di lavoro”, con una prestazione eseguita “in parte all’interno di locali aziendali e in parte all’esterno senza una postazione fissa” ai sensi dell’art. 18, comma 1, L. n. 81/2017.

Per il prosieguo dell’analisi, va rilevato che la disciplina del lavoro a distanza, racchiude una coppia di obiettivi ben visibili nella trama legale[22]. Primo, di agevolare la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro dei dipendenti, con priorità per la cura dei figli piccoli o disabili[23]. Secondo di razionalizzare l’organizzazione del lavoro e realizzare maggiori economie di gestione,  con l’aspettativa di una riduzione dei costi dell’assenteismo, degli spazi lavorativi e, più in generale, di risparmi per il datore di lavoro e per il lavoratore.

Ritengo che il lavoro agile alimenti grandi aspettative, specie nelle Pubbliche Amministrazioni: se ben organizzato e gestito, potrebbe rendere diverso il rapporto di lavoro, valorizzando il lavoratore come protagonista dell’innovazione in un’ottica di risultati specifici e misurabili[24].

[1] CAROTTI B., L’amministrazione digitale: le sfide culturali e politiche del nuovo Codice, in www.pa.leggiditalia.it, 2017.

[2] D.Lgs. n. 82/2005 modificato dal D.L. 30 dicembre 2019, n. 162.

[3] Sul punto, si rinvia all’analisi di contesto tracciata dalla relazione DESI ( Digital Economy and Society Index) per l’anno 2019, che monitora la competitività digitale degli Stati membri dell’Unione europea attraverso l’utilizzo di cinque parametri: connettività, capitale umano, uso dei servizi internet, integrazione delle tecnologie digitali, servizi pubblici digitali.

[4] DI VIGGIANO P.L., La costruzione dell’agenda digitale: temi e prospettive d’Informatica giuridica, Trento, 2015.

[5] FLICK C. – V. AMBRIOLA V., FLICK C., Dati nelle nuvole: aspetti giuridici del cloud computing e applicazione alle amministrazioni pubbliche, in Federalismi.it, 20 marzo 2013.

[6] Si v. GIURDANELLA C. – CASTROGIOVANNI A., Cloud Computing, cos’è, a cosa serve, quali i rischi per la P.A., in Giurdanella.it, 30 maggio 2018.

[7] Nel Piano triennale 2019-2021 viene ribadita la rilevanza delle basi di dati di interesse nazionale in un’ottica di condivisione e interoperabilità dei dati tra i diversi livelli amministrativi.

[8] Ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. l ter) del Codice delle Amministrazioni Digitali i dati di tipo aperto: “1) sono disponibili secondo i termini di una licenza o di una previsione normativa che ne permetta l’utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato; 2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera l-bis), sono adatti all’utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati; 3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione salvo quanto previsto dall’articolo 7 del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36”.

[9] Sono piattaforme che realizzano digitalmente un processo completo di cui le P.A. diventano utilizzatrici.

[10] Sono piattaforme che rendono operative singole funzionalità trasversali finalizzate ad avviare procedimenti amministrativi digitali che, le P.A. integrano all’interno dei loro sistemi.

[11] Sono piattaforme che garantiscono l’accesso a fonti di dati validati di cui le P.A. necessitano per connessione con le proprie funzioni istituzionali.

[12] Così, attraverso le piattaforme dovrà essere definito un modello di dispiegamento che prenda in considerazione tutti i livelli istituzionali coinvolti, al fine di garantire la più ampia partecipazione e condivisione. Allo stesso modo, gli ecosistemi, in un’ottica di interoperabilità tra i sistemi delle P.A., saranno finalizzati a coinvolgere tutti gli attori pubblici e privati in reti dinamiche di collaborazione.

[13] Sul punto, si veda, in particolare, CAROTTI B., Il correttivo al Codice dell’amministrazione digitale: una meta riforma, in www.pa.leggiditalia.it, 2018.

[14] Al fine di accelerare la digitalizzazione dei servizi ai cittadini e alle imprese.

[15] Cfr. Cons. St., sez. IV, 22 luglio 2010, n. 4809.

[16] Cfr. Cass. Civ., sez. III, 28 settembre 2010 , n. 20340.

[17] COSTANZO P., La democrazia elettronica (note minime sulla cd. e-democracy), in Dir. inf., 2003, p. 465 ss.

[18] L. n. 4/2004, art. 1, commi 1 e 2: ” La Repubblica riconosce e tutela il diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici e telematici. È tutelato e garantito, in particolare, il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone con disabilità, in ottemperanza al principio di uguaglianza ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione.“

[19] DI CARLUCCIO C., Emergenza epidemiologica e lavoro agile, www.dejure.it, 2020.

[20] SPINELLI C., Il lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni, in Riv. giur. lav., 2018.

[21] FREDIANI M., Il lavoro agile tra prestazione a domicilio e telelavoro, in www.pa.leggiditalia.it, 2017.

[22] ZILIO GRANDI G., BIASI M., Commentario breve allo statuto del lavoro autonomo e del lavoro agile, Padova, 2018.

[23] Si veda art. 18, comma 3 bis L. n. 81/2017, aggiunto dall’art. 1, comma 486, L. n. 145/2018.

[24] La pandemia ha attribuito al lavoro a distanza una centralità inedita in Italia, e a livello mondiale. Il modello utilizzato dal nostro legislatore è quello del lavoro agile, di cui alla L. n. 81/2017, reso, quale modalità lavorativa imposta dal datore di lavoro, pubblico e privato, e alleggerita da alcuni vincoli burocratici. La Dir. n. 2/2020 del 12 marzo 2020, sostitutiva della n. 1/2020, ha rafforzato ulteriormente il ricorso allo smart-working, come forma organizzativa ordinaria, per le pubbliche amministrazioni. Si veda BINI S., Lo smart working al tempo del Coronavirus. Brevi osservazioni, in stato di emergenza, in www.giustiziacivile.com, 2020.