La direttiva PIF e la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea
Sommario: 1. Premessa- 2. La Direttiva (UE) 2017/1371 – 3. Le novità nel codice penale – 4. Le novità in tema di reati tributari – 5. Le novità in materia di responsabilità degli enti – 6. Conclusioni
1. Premessa
Lo scorso 30 luglio è entrato in vigore il d.lgs. 14 luglio 2020, n. 75, attuativo della Direttiva (UE) 2017/1371 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (c.d. Direttiva PIF).
Proseguendo sulla scia dell’intervento normativo dell’Unione, volto a garantire il «ravvicinamento del diritto penale degli Stati membri»[i], a garanzia dell’attuazione della politica dell’Unione in materia di tutela degli interessi finanziari, l’adozione del decreto legislativo in esame ha consentito di conformare la normativa interna ai criteri previsti dalla Direttiva PIF.
La Direttiva, come si legge al considerando n. 31, prevede un obbligo per gli Stati membri di prevedere sanzioni penali per il reato di frode e per i reati ad esso connessi, in quanto idonei a ledere l’assetto comprendente «tutte le entrate, le spese e i beni che sono coperti o acquisiti oppure
dovuti in virtù: i) del bilancio dell’Unione; ii) dei bilanci di istituzioni, organi e organismi dell’Unione istituiti in virtù dei trattati o dei bilanci da questi direttamente o indirettamente gestiti e controllati»[ii].
La stessa Direttiva, inoltre, sottolinea il divieto di ne bis in idem, sancendo la possibilità che gli Stati applichino sanzioni diverse da quelle penali, purché l’autore della condotta antigiuridica non si trovi ad essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato.
Il d.lgs. 75/2020[iii] in esame ha introdotto modifiche concernenti il codice penale, i reati tributari di cui al d.lgs. 74/2000 e la responsabilità degli enti derivante da reato prevista dal d.lgs. 231/2001.
2. La Direttiva (UE) 2017/1371
È opportuno analizzare il contenuto della Direttiva PIF prima di procedere all’esame del decreto legislativo di attuazione.
In primo luogo, va evidenziato come l’ambito applicativo della Direttiva sia limitato ai soli reati contro il sistema comune dell’IVA[iv], connotati dal requisito della gravità che si riscontra nel carattere transfrontaliero delle condotte illecite e nell’ammontare del pregiudizio arrecato pari ad almeno 10000000 euro.
La direttiva ha ad oggetto la punibilità dei reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione, tra i quali si attribuisce particolare importanza ai reati di frode.
La frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione si riferisce a condotte attive o omissive in materia di spese non relative agli appalti aventi ad oggetto:
«i) l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l’appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell’Unione o dai bilanci gestiti da quest’ultima, o per suo conto; ii)la mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; iii)la distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi»[v].
Quanto alle frodi in materia di spese relative agli appalti, la Direttiva ne prevede la punibilità qualora siano commesse col fine di arrecare all’autore del reato o ad altri un ingiusto profitto cagionando un pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione.
La Direttiva, inoltre, qualifica come frodi anche le azioni o omissioni in materia di entrate derivanti dall’IVA mediante l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o documenti falsi o incompleti relativi all’IVA stessa, la mancata comunicazione di informazioni obbligatorie sulla medesima, ovvero utilizzando dichiarazioni esatte relative all’IVA per dissimulare un mancato pagamento o la costituzione illecita di diritti a rimborso dell’IVA (es. falsa fatturazione).
L’ultima ipotesi qualifica come frode le azioni o omissioni in materia di entrate non derivanti dall’IVA, nel caso in cui si riferiscano: «i) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua la diminuzione illegittima delle risorse del bilancio dell’Unione o dei bilanci gestiti da quest’ultima o per suo conto; ii) alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; iii) alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso effetto».[vi]
Il catalogo dei reati menzionati dalla Direttiva comprende le fattispecie di riciclaggio di denaro avente ad oggetto beni provenienti dai reati per i quali è prevista l’applicazione della Direttiva stessa in aggiunta alle fattispecie di corruzione e appropriazione indebita pur sempre idonee a ledere gli interessi finanziari dell’Unione.
L’art. 5 della Direttiva, infine, ha previsto un’anticipazione di tutela mediante la punibilità delle forme tentate di appropriazione indebita e dei delitti summenzionati di cui all’art. 3.
3. Le novità nel codice penale [vii]
In relazione ai reati di cui agli artt. 316 c.p.[viii] (peculato mediante profitto dell’errore altrui), 316-ter c.p.[ix] (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato), 319-qauter c.p.[x] (induzione indebita a dare o promettere utilità) il d.lgs. 75/2020 prevede l’innalzamento del limite edittale della pena fino a un massimo di quattro anni in presenza di due condizioni: che il fatto commesso sia lesivo degli interessi finanziari dell’Unione europea e che il danno o il profitto siano superiori a 100000 euro.
Inoltre, si prevede l’ipotesi per cui anche «le persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di Stati non appartenenti all’Unione europea, quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione»[xi] possano rispondere di peculato, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri della Corte penale internazionale, o degli organi delle Comunità internazionali o delle Comunità europee e di Stati esteri, ai sensi dell’art. 322-bis, comma 1, n. 5-quinquies c.p.
Infine, viene disposta, ai sensi dell’art. 640 c.p., l’applicazione della pena della reclusione da uno a cinque anni e della multa non solo se il delitto di truffa è commesso a danno dello Stato o di un ente pubblico ma anche a danno dell’Unione europea.
Una lettura tassativa della norma, infatti, impediva di ricomprendere tra gli enti pubblici l’Unione europea, sebbene fosse contemplata tra i soggetti passivi indicati all’art. 640-bis c.p., con il quale il reato di truffa è in rapporto di specialità.
4. Le novità in tema di reati tributari
In materia di reati tributari il d.lgs. 75/2020 ha introdotto una deroga alla previsione generale di non punibilità a titolo di tentativo dei delitti previsti dagli artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. 74/2000, recante la «nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto, a norma dell’art. 9 della legge 25 giugno 1999, n. 205».
Si tratta, rispettivamente, dei delitti di dichiarazione fraudolenta mediante uso di fatture o di altri documenti per operazioni inesistenti, dichiarazione fraudolenta mediante altri artifici e dichiarazione infedele, per i quali viene esclusa la non punibilità nella forma del delitto tentato, qualora il reato sia commesso «anche nel territorio di altro Stato membro dell’Unione europea, al fine di evadere l’imposta sul valore aggiunto per un valore complessivo non inferiore a dieci milioni di euro»[xii].
5. Le novità in materia di responsabilità degli enti
I contributi più rilevanti introdotti dal decreto attuativo della Direttiva PIF hanno riguardato la disciplina della responsabilità da reato degli enti di cui al d.lgs. 231/2001.
In primis, è stato ampliato il catalogo dei reati presupposto ricomprendendo il delitto di frode nelle pubbliche forniture ex art. 356 c.p., il reato di frode in agricoltura di cui all’art. 2 della l. 898/1986 e i delitti di contrabbando previsti dal d.p.r. n. 43/1973.
Inoltre, è stata disposta la qualificazione dell’Unione Europea quale persona offesa dei reati di cui agli artt. 316-bis, 316-ter, 640, comma 2, n. 1, 640-bis e 640-ter c.p.
In aggiunta, sono state previste ipotesi di responsabilità dell’ente connesse ai reati di peculato ex art. 314 c.p., peculato mediante profitto dell’errore altrui ex art. 316 c.p. e abuso d’ufficio ex art. 323 c.p., qualora derivi una lesione agli interessi finanziari dell’Unione Europea.
L’innovazione più significativa in materia concerne il coordinamento tra la disciplina dei reati fiscali di cui al d.lgs. 74/2000 e la responsabilità da reato degli enti, disciplinata dal d.lgs. 231/2001.
Il d.lgs. 75/2020, infatti, aggiungendo il comma 1-bis all’art. 25-quinquiesdecies, recante l’elenco dei reati tributari idonei a far sorgere la responsabilità dell’ente, ha previsto l’irrogazione della sanzione pecuniaria fino a trecento quote per il delitto di dichiarazione infedele e fino a quattrocento quote per i delitti di omessa dichiarazione e indebita compensazione, qualora siano «commessi nell’ambito di sistemi fraudolenti transfrontalieri e al fine di evadere l’imposta sul valore aggiunto per un importo complessivo non inferiore a dieci milioni di euro»[xiii].
6. Conclusioni
Dall’analisi della Direttiva e del decreto attuativo emerge come il legislatore europeo e, di conseguenza, il legislatore nazionale abbiano prestato particolare attenzione agli elementi definitori delle fattispecie introdotte, in particolar modo con riferimento ai valori quantitativi e al quantum del vantaggio o del danno funzionali a far sorgere una responsabilità penale.
Si ritiene in dottrina[xiv] che non si tratti di una scelta meramente casuale ma del tentativo di colmare delle lacune già sussistenti nel diritto europeo e consolidate dalla sentenza Taricco[xv] in materia di frode a danno degli interessi finanziari dell’Unione.
Nella pronuncia in questione, la Corte di giustizia dell’Unione europea si è espressa a favore della disapplicazione degli artt. 160 e 161 c.p. per contrasto con il diritto dell’Unione.
La disciplina della prescrizione, infatti, ad avviso della Corte, impedirebbe di applicare sanzioni dissuasive ed affettive, richieste dall’art. 325 TFUE, nei casi di frodi che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.
La CGUE, nel caso di specie, ha limitato la portata applicativa dell’art. 325 TFUE ai soli casi di gravi frodi, generando notevoli incertezze, alla luce della mancata indicazione di criteri valutativi funzionali ad orientare i giudici di merito.
Un simile intervento, rappresentativo di una non trascurabile sciatteria interpretativa, dimostra come l’organo europeo fosse principalmente mosso da istanze di tutela degli interessi finanziari dell’Unione, piuttosto che di garanzia dei diritti dell’individuo.
È opportuno, pertanto, riconoscere il merito del legislatore europeo nell’aver attuato un intervento normativo dettagliato e di ampia portata, idoneo a consentire l’armonizzazione della disciplina e a semplificarne l’applicazione.
[i] Considerando n. 3, direttiva (UE) 2017/1371
[ii] Art. 1 direttiva 2017/1371/UE, in www.gazzettaufficiale.it.
[iii] In argomento: Dinoia G., Brevi considerazioni sul d.lgs. n. 75/2020 di attuazione della Direttiva PIF, in www.dirittobancario.it.
[iv] Il sistema comune dell’IVA si applica all’acquisto e alla vendita di beni e servizi ai fini del consumo nell’Unione europea.
[v] Art. 3, comma 2, lett. a, direttiva (UE) 2017/1371.
[vi] Art. 3, comma 2, lett. c, direttiva (UE) 2017/1371.
[vii] Sul tema: Meazza L. N., Il Governo approva il testo definitivo del decreto legislativo di attuazione della Direttiva PIF, IN www.giurisprudenzapenale.com
[viii] «Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, il quale, nell’esercizio delle funzioni o del servizio, giovandosi dell’errore altrui, riceve o ritiene indebitamente, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. La pena è della reclusione da sei mesi a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea e il danno o il profitto sono superiori a euro 100.000».
[ix] «Salvo che il fatto costituisca il reato previsto dall’articolo 640-bis, chiunque mediante l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero mediante l’omissione di informazioni dovute, consegue indebitamente, per sé o per altri, contributi, finanziamenti, mutui agevolati o altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati dallo Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. La pena è della reclusione da uno a quattro anni se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio con abuso della sua qualità o dei suoi poteri. La pena è della reclusione da sei mesi a quattro anni se il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea e il danno o il profitto sono superiori a euro 100.000. Quando la somma indebitamente percepita è pari o inferiore a euro 3.999,96 si applica soltanto la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro da euro 5.164 a euro 25.822. Tale sanzione non può comunque superare il triplo del beneficio conseguito».
[x] «Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei anni a dieci anni e sei mesi. Nei casi previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni ovvero con la reclusione fino a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea e il danno o il profitto sono superiori a euro 100.000».
[xi] Art. 322-bis, comma 1, n. 5-quinquies c.p., come modificato dal d.lgs. 75/2020.
[xii] Nuovo comma 1-bis dell’art. 6, d.lgs. 74/2000, introdotto dal d.lgs. 75/2020.
[xiii] Nuovo comma 1-bis dell’art. 25-quinquiesdecies, d.lgs. 231/2020, introdotto dal d.lgs. 75/2020.
[xiv] In argomento Sestieri M., Mutamenti nella politica criminale dell’Unione europea. Dall’ interpretazione strumentale del reato associativo relativo al contrabbando di tabacchi all’approvazione della direttiva PIF, in www.dirittopenalecontemporaneo.it.
[xv] Sentenza CGUE, 8 settembre 2015, causa C- 105/14, in www.eur-lex. europa.eu.
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Ilenia Vitobello
Ilenia Vitobello, nata a Trani (BT) il 18 maggio 1997. Ha conseguito il diploma di maturità classica presso il Liceo Classico "A. Casardi" di Barletta con votazione 100/100 e Lode. Termina il corso di laurea magistrale a ciclo unico in Giurisprudenza presso l'Università LUISS Guido Carli il 6 luglio 2020, con votazione 110/110 e Lode, discutendo una tesi in diritto penale dal titolo "Il trattamento punitivo dei sex offender". Attualmente svolge la pratica forense presso uno Studio Legale di Roma.
