La figura dell’obbligato in solido in tema di sanzioni amministrative

L’art. 6 della Legge 24 novembre 1981, n. 689, rubricato “Solidarietà”, prevede un’obbligazione solidale per la sanzione amministrativa pecuniaria, avente chiara natura civilistica.

La disposizione in commento contempla una serie di ipotesi, nelle quali accanto alla figura del trasgressore, ossia l’autore materiale della condotta, compare altresì quella dell’obbligato in solido.

In primo luogo, è opportuno precisare che quest’ultima costituisce una sorta di stratagemma legislativo, ossia una figura ulteriore individuata dal Legislatore per garantire al creditore maggiori probabilità di adempimento dell’obbligazione.

L’art. 6 della Legge 689/1981 e s.m.i. concede, in tutti i casi, al soggetto che abbia pagato a titolo di obbligato in solido, il diritto di agire in regresso per l’intero ammontare nei confronti del trasgressore.

Si noti che, contrariamente all’ipotesi del concorso di persone, ai sensi dell’art. 5 della Legge 689/1981 e s.m.i., nella quale ciascuno dei concorrenti nelle violazioni amministrative è tenuto al pagamento, in caso di solidarietà l’estinzione dell’obbligazione si verifica con il pagamento da parte del trasgressore o dell’obbligato in solido.

L’intenzione del Legislatore è stata quella di creare un vincolo di solidarietà avente carattere sussidiario rispetto alla responsabilità diretta dell’autore materiale del fatto.

Ciò premesso, occorre sottolineare che, in tema di sanzioni amministrative, il trasgressore può essere soltanto una persona fisica. Laddove poi quest’ultimo agisca nella veste di dipendente o rappresentante di un ente, ciò determina che la responsabilità in via principale sia affiancata da quella solidale dell’ente medesimo.

Sul tema, preme sottolineare che, ai fini dell’estinzione dell’obbligazione, è del tutto indifferente che ad adempiere sia il trasgressore o l’obbligato in solido, fermo restando, come detto poc’anzi, il diritto di regresso per l’intero in capo all’obbligato solidale nei confronti dell’autore materiale dell’illecito amministrativo.

In altri termini, il principio della solidarietà, espressamente disciplinato dall’art. 6 della Legge 689/1981 e s.m.i., risponde alla precipua finalità di ampliare la platea dei soggetti obbligati e, conseguentemente, accrescere le garanzie di adempimento della violazione.

In tal senso, si può affermare che il reale interesse del Legislatore è quello di far sì che il creditore riceva il pagamento della sanzione da qualcuno, sebbene la colpevolezza rimanga esclusivamente in capo alla persona che si sia resa protagonista della condotta antigiuridica.

Ponendo l’attenzione sull’obbligato solidale in tema di sanzioni amministrative, emerge come tale figura ricopre una posizione c.d. accessoria rispetto al trasgressore, il quale risulta titolare in via esclusiva dell’obbligazione.

Sotto il profilo giuridico, è evidente che l’obbligato in solido, in quanto non coincidente col trasgressore, viene ad acquisire una posizione del tutto autonoma, che si riverbera inevitabilmente in tutte le fasi del procedimento sanzionatorio.

A tal fine, è indispensabile che tanto nel processo verbale di accertamento e contestazione di illecito amministrativo, tanto nell’ordinanza–ingiunzione o archiviazione, l’obbligato in solido venga espressamente individuato e ne vengano indicati i suoi dati anagrafici.

Ne consegue che a ciascuno dei due soggetti, nelle rispettiva qualità, debbono essere notificati gli atti recettizi di cui sopra, disciplinati dagli artt. 14 e 18 della Legge 689/1981 e s.m.i.

In particolare, nell’eventualità che la notificazione del trasgressore non giunga a perfezionamento, ciò non determina il venir meno della pretesa creditoria nei confronti dell’obbligato in solido, stante la suddetta autonoma posizione giuridica, il quale, laddove abbia provveduto al pagamento, potrà esercitare il proprio diritto di regresso.

Il concetto appena espresso si ricollega all’art. 14, ult. comma della Legge 689/1981 e s.m.i., che prevede “L’Obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto”.

Sul tema si è espressa anche la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, con sentenza n. 22082 del 22.09.2017, affermando che l’obbligazione solidale è giuridicamente autonoma da quella del trasgressore, sicché non viene meno nell’ipotesi in cui quest’ultima, ai sensi dell’art. 14 comma 6 della Legge 689/1981 e s.m.i., si estingua per mancata tempestiva notificazione; con l’ulteriore conseguenza che l’obbligato solidale che abbia pagato la sanzione conserva l’azione di regresso per l’intero verso l’autore della violazione, il quale non può eccepire, all’interno di tale ultimo rapporto che è di sola rilevanza privatistica, l’estinzione del suo obbligo verso l’Amministrazione.

Tali principi sono stati ripresi e suffragati dalla Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, con Ordinanza del 5 agosto 2022 n. 24390, così confermandosi che l’estinzione della sanzione nei confronti dell’autore dell’illecito, per mancata notifica nel termine di legge, non preclude l’azione nei confronti del responsabile solidale.

Da ultimo, occorre soffermarsi sulla posizione dell’obbligato in solido nel caso di intervenuto decesso del trasgressore. Infatti, fermo restando che l’art. 7 della Legge 689/1981 e s.m.i., rubricato “Non trasmissibilità dell’obbligazione”, in ossequio al principio costituzionale della personalità della responsabilità penale, prevede che “L’Obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione non si trasmette agli eredi”, sorge il ragionevole dubbio se l’evento morte dell’obbligato in via principale determini l’estinzione o meno dell’obbligazione anche in capo al responsabile in via solidale.

Orbene, su tale questione sia dottrina che giurisprudenza appaiono concordi nell’affermare che la morte dell’autore della violazione determina non solo l’estinzione dell’obbligazione sanzionatoria posta a suo carico, con conseguente intrasmissibilità della stessa agli eredi, ai sensi del predetto art. 7 della Legge 689/1981 e s.m.i., ma anche di quella posta a carico dell’obbligato in via solidale.

La dottrina prevalente, sostenendo tale tesi, argomentava che l’effetto estintivo di cui sopra farebbe scaturire l’impossibilità della prosecuzione di atti esecutivi nei confronti del trasgressore defunto e dei suoi eredi, liberando conseguentemente anche l’obbligato in solido. In questo modo, la morte dell’autore materiale della condotta sanzionata non potrebbe che determinare l’estinzione dell’obbligazione anche in favore del condebitore solidale.

Parte della giurisprudenza giungeva a tale condivisibile conclusione affermando che la morte del trasgressore inciderebbe sull’illecito, facendolo venir meno a causa della personalità della responsabilità amministrativa.

In conclusione, è doveroso precisare che la figura in commento riveste, ai fini dell’adempimento dell’obbligazione, un ruolo decisamente importante. Tuttavia, sebbene l’art. 6 della Legge 689/1981 e s.m.i. disciplina in maniera dettagliata le ipotesi nella quali rileva l’obbligato in solido, dal punto di vista pratico l’individuazione, di volta in volta, di tale figura non risulta essere sempre agevole. Infatti, l’agente accertatore che si trova a dover contestare una sanzione amministrativa spesso incorre nel ragionevole dubbio se qualificare una determinata figura quale condebitore solidale oppure trasgressore in concorso. Naturalmente, come sopra precisato, l’una o l’altra scelta comportano conseguenze differenti; in caso di concorso di persone, ai sensi dell’art. 5 della Legge 689/1981 e s.m.i., “salvo che sia diversamente stabilito dalla legge” ciascuno di questi è tenuto ad adempiere, per converso in caso di “Solidarietà”, ai sensi dell’art. 6 della Legge 689/1981 e s.m.i., l’estinzione dell’obbligazione si verificherà con l’adempimento del trasgressore o dell’obbligato in solido.