La funzione amministrativa tra sussidiarietà e semplificazione

La funzione amministrativa incarna uno dei principali poteri dello Stato, in particolare si compone di tutti quegli organismi, strutture e operatori che, coordinandosi tra loro, attuano sul territorio le politiche governative e garantiscono l’unitarietà organizzativa statale; in questo ambito operano i principi della sussidiarietà e della semplificazione.

La sussidiarietà è un principio cardine che ha trovato ampia applicazione nel nostro ordinamento, sia nella sua accezione verticale, che riguarda il decentramento di funzioni dall’ente territoriale superiore a quello inferiore più vicino alla collettività, sia nella sua accezione orizzontale, che ha certamente un campo d’azione più consistente.

La sussidiarietà orizzontale viene sancita a livello costituzionale all’ART 118 c.4 Cost. il quale espressamente afferma che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Tale principio non solo consente ai privati di partecipare a funzioni normalmente svolte dal soggetto pubblico o addirittura sostituirsi a quest’ultimo nell’ambito di servizi forniti alla comunità, ma permette di incentivare questa modalità di azione. Il significato intrinseco della sussidiarietà è dunque proprio quello di soccorrere il soggetto che da solo non sia in grado di svolgere adeguatamente i compiti che gli sono stati affidati; tale principio avente origine comunitaria, sottintende pertanto, che le funzioni devono essere di norma affidate al livello sociale più vicino al beneficiario del servizio e soltanto nel momento in cui tale soggetto non sia in grado di svolgere il compito o non sia in grado di svolgerlo nel modo più efficiente per la collettività, allora dovrà intervenire lo Stato per porre rimedio a tale mancanza. Per questo motivo la sussidiarietà si caratterizza per un progressivo allontanamento del soggetto pubblico dalla scena a vantaggio di una gestione privatizzata.

Pertanto attraverso le privatizzazioni sostanziali (implicanti non solo la trasformazione dell’ente pubblico in Spa ma anche la cessione del controllo dell’ente a soggetti privati) l’apparato pubblico tende a disfarsi di quei compiti che non attengono strettamente alla funzione statale e, anzi, possono essere svolti in maniera più efficiente e rapida da parte di soggetti privati non onerati dai vincoli di carattere pubblicistico.

In questa ottica si pongono anche le liberalizzazioni, fortemente incentivate a livello comunitario attraverso il principio della libertà di iniziativa economica che tende a ridurre drasticamente i regimi autorizzatori (quindi intervento pubblicistico), ma anche ad incrementare una politica improntata alla sussidiarietà orizzontale.

Il principio di semplificazione invece non è espressamente enunciato nella carta costituzione, tuttavia la dottrina maggioritaria tende a collocarlo nell’ART 97 Cost., in quanto la sua ratio sarebbe quella di garantire buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.

La semplificazione risponde essenzialmente ad esigenze di riassetto e risistemazione dell’apparato amministrativo: si parla infatti di deregulation e better regularion, che sottintendono un alleggerimento dell’apparato burocratico, in combinato disposto con la predisposizione di un assetto più efficiente e trasparente degli organismi pubblici. Come la sussidiarietà orizzontale tende a modernizzare l’apparato statale, ma si differenzia dalla prima, perché in questo caso le funzioni pubbliche non vengono trasferite in capo a soggetti privati ma vengono mantenute in capo all’amministrazione e sfoltite, eliminando inutili appesantimenti procedimentali e funzionali.

La prima norma quadro in materia di semplificazione è l’ART 20 l. 59/1997, che indica le linee guida sia per la sussidiarietà normativa – disciplinando la legge annuale di semplificazione – sia per quella amministrativa. Stabilisce infatti, tra i criteri direttivi, l’eliminazione degli interventi amministrativi autorizzatori e delle misure di condizionamento della libertà contrattuale, ove non vi contrastino gli interessi pubblici; in questo senso si muove sia l’incremento delle ipotesi di Scia (ex Dia), sia della fattispecie del silenzio-assenso. La Scia consente infatti un alleggerimento della funzione amministrativa in quanto permette di sostituire gli atti di autorizzazione, licenza, concessione, nulla osta, permesso e di consenso comunque denominati e rilasciati da una P.A. che non implichino esercizio di discrezionalità amministrativa e il cui rilascio dipenda dall’accertamento di requisiti predeterminati per legge, con una denuncia di inizio attività.

La procedura del silenzio-assenso invece comporta che le domande di rilascio di un atto di consenso, si considerino accolte qualora non venga comunicato apposito provvedimento di diniego entro il termine fissato dalla legge.

Semplificazione significa in primis semplificazione dei procedimenti amministrativi, in modo da ridurre in numero di fasi procedimentali e dei soggetti intervenienti, riordino delle competenze anche accorpando funzioni per settori omogenei e sopprimendo organi che risultino superflui, riduzione dei tempi procedimentali e uniformazione degli stessi, ma sempre mantenendo la funzione in capo alla pubblica amministrazione.

In conclusione, semplificazione e sussidiarietà orizzontale sono due strumenti alternativi per porre rimedio alla complessità della realtà: da una parte la sussidiarietà predica la devoluzione, nel modo più ampio possibile, di funzioni ai privati, nel rispetto della legalità e degli altri principi fondamentali. Quando invece, per l’importanza della funzione, è imprescindibile il controllo pubblico, si ricorre alla semplificazione, intervenendo sulla funzione amministrativa ed andando a migliorare proprio l’attività della P.A., depurandola dagli inutili pesi che opprimono la struttura organizzativa e che possono essere di ostacolo al libero mercato. Le autorizzazioni, nella misura in cui non sono già state eliminate o fortemente ridimensionate, in favore di un regime liberalizzato, possono essere oggetto di un intervento di semplificazione, finalizzato allo snellimento della procedura necessaria per il loro conseguimento.

Quindi, qualora il controllo pubblico non venga interamente soppresso ma strutturato in modo tale da essere il meno invasivo possibile per la libertà d’impresa, l’azione rientra nell’ambito del principio di semplificazione, qualora invece la P.A. abdichi ad una determinata funzione e ne trasferisca la gestione a soggetti privati per potenziarne l’efficienza, opererà il principio di sussidiarietà.