La mediazione obbligatoria nella legislazione emergenziale post Covid-19

Premessa. Il momento storico che stiamo vivendo impone una riflessione con riferimento al sistema di giustizia civile vigente nel nostro ordinamento giuridico e, più nello specifico, alla vexata quaestio inerente all’opportunità della mediazione obbligatoria. Difatti, l’annoso dibattito relativo a tale questione appare vieppiù attuale, conferente ed impellente alla luce del quadro sociale, economico e legislativo consolidatosi a seguito del sopraggiungere nel nostro Paese della pandemia mondiale da Covid-19, nonché a seguito della scelta effettuata dal legislatore dell’emergenza, finalizzata a sanare la già preoccupante crisi della giustizia italiana. I lavori della Commissione Luiso, istituita presso il Ministero della Giustizia, sono finalizzati a disegnare la riforma della giustizia civile, la cui attuazione risulta condizione essenziale allo scopo di consentire al nostro Paese di beneficiare dei finanziamenti predisposti dall’Unione europea a seguito dell’emergenza economica provocata dalla pandemia. L’obbiettivo di sgravio della macchina giudiziaria italiana, quale necessità percepita in modo sempre maggiore stante l’esplosione del contenzioso, in occasione della situazione emergenziale, nonché il bisogno di porre componimento a tutti i conflitti che sorgeranno come inevitabile conseguenza della stessa, verranno (è d’obbligo, finalmente) perseguiti attraverso la riforma del sistema di giustizia civile italiano, che vedrà come asse portante una convinta opera di promozione della mediazione. Tale intervento legislativo, guidato spiritualmente e concretamente dalle istituzioni dell’Unione europea, prevede che la mediazione si inserirà di diritto nella costruzione di una giustizia nuova, variegata e plurale, affiancandosi ai metodi tradizionali di risoluzione delle controversie che ne usciranno, così, risollevati dalle eccessive incombenze ed aspettative che ne avevano determinato la crisi.

Con l’incedere della legislazione emergenziale e post emergenziale, che amplierà le ipotesi di obbligatorietà della mediazione, quali saranno le ricadute pratico applicative nel sistema di giustizia italiano?

Tale scelta sarà in grado di diffondere la c.d. “cultura della mediazione” e di contribuire a traghettare, in maniera compiuta e definitiva, la trasformazione del nostro apparato giurisdizionale in una macchina spedita ed efficiente, economicamente appetibile per gli investitori stranieri?

Questi alcuni degli interrogativi che hanno ispirato il contributo di seguito proposto.

L’articolo. Primariamente occorre dare atto che la sospensione dell’attività giudiziaria per i mesi caratterizzati dalle restrizioni imposte dal Governo ha dato luogo ad un consistente arretrato civile – che andrà, quindi, ad aggiungersi a quello già esistente – che è tornato a salire per la prima volta dal 2011[1].  In aggiunta, parallelamente alla situazione di stallo del sistema giudiziario italiano, innestatasi per diversi mesi dell’anno passato, l’intervenire nella nostra quotidianità di numerose restrizioni, unitamente all’introduzione, ad opera della legislazione emergenziale, di misure quali l’esonero da responsabilità contrattuale ex art. 91, comma 1, del c.d. Cura Italia (D.L. n. 18/2020)[2], ha determinato un considerevole e preoccupante aumento della conflittualità sociale ed economica. L’eccezionalità del presente momento storico renderà impellente la risoluzione di nuove questioni tecniche in campo giuridico, nonché un coordinamento delle regole nei contratti in essere tra pre e post Covid-19[3].

In un contesto di siffatto genere, la flessibilità di strumenti quali la mediazione può risultare di cruciale importanza laddove applicata a rapporti giuridici che, fisiologicamente, subiranno uno stress di tenuta nel breve e nel lungo periodo[4]. Difatti, detto strumento potrebbe rivelarsi in grado di rispondere compiutamente alla cruciale necessità di evitare un ulteriore rallentamento della macchina della giustizia italiana, a causa del sopraggiungere del contenzioso di natura emergenziale e post emergenziale. Il percorso giurisdizionale italiano già tradizionalmente soffre di una grave patologia, data dai tempi della celebrazione dei processi[5], disfunzione che verrà ulteriormente messa alla prova negli anni a venire. Del resto, è ormai constatazione ben risalente quella per la quale, nella prospettiva comparatistica, il vizio congenito ovvero il peccato originale delle civiltà giuridiche dell’era moderna sia l’eccessiva durata dei processi: il difficile rapporto tra tempi processuali lunghi e disservizi istituzionali della giustizia pubblica, spesso in grado di trasformare una giustizia tardiva in una sostanziale ingiustizia, rappresenta un connotato abituale degli apparati giudiziari contemporanei e, in particolare, di quello italiano[6].

All’interno del quadro sopra tratteggiato, la mediazione può costituire un metodo di soluzione delle liti tempestivo e conveniente, nonché mezzo di coesione dal quale ripartire per ricomporre conflitti sociali ed economici. Tale assunto risulta del tutto condiviso, altresì, dal “Manifesto della Giustizia Complementare alla Giurisdizione – Una risposta concreta all’emergenza economica e sociale” elaborato dal Tavolo Ministeriale sulle procedure stragiudiziali in ambito civile e commerciale, istituito presso il Ministero della Giustizia e coordinato dalla Prof.ssa Lucarelli dell’Università degli Studi di Firenze, già ideatrice e promotrice del progetto “Giustizia Semplice”. In particolare, il predetto Manifesto si prefigge lo scopo di porre rimedio alla prospettiva estremamente problematica sopra delineata, cui va incontro il nostro sistema di giustizia civile, proponendo di affidare la gestione dei conflitti alla sede dove, per eccellenza, è possibile operare un confronto costruttivo degli interessi, nonché il perseguimento di soluzioni strategiche a vantaggio di tutte le parti coinvolte. La ratio di tale scelta risiede nella consapevolezza che le forme di risoluzione alternativa si dispiegano ed affermano al di fuori dal circuito tradizionale della giurisdizione e la loro duttilità è in grado di rispondere, verosimilmente più di ogni altro strumento, alle esigenze di celerità di regolazione dei rapporti giuridici, vieppiù in una fase emergenziale, che le aule dei tribunali potrebbero non essere in grado di assorbire, né tantomeno di gestire in tempi rapidi e certi[7].

Lungo questa scia si è posto anche il legislatore che, all’incedere dell’emergenza economica, con l’art. 3, comma 6-ter, D.L. n. 6/2020, ha allargato il ricorso alla mediazione come condizione di procedibilità della domanda giudiziale a tutte le controversie contrattuali che sorgono da inadempimenti legati al rispetto delle misure emergenziali. Tale previsione ha dato luogo all’iscrizione di 1.068 procedimenti di mediazione, con una percentuale assai alta di successo (34% allorquando viene svolto il primo incontro)[8].

Ebbene, di estremo interesse appare come il legislatore dell’emergenza abbia disegnato i due commi di cui si compone il già menzionato art. 3 D.L. n. 6/2020, i quali hanno un ambito applicativo non perfettamente coincidente: nella previsione del comma 6-bis[9] (inserito come anzi detto dall’art. 91 D.L. n. 18/2020) l’esclusione di responsabilità può operare anche per gli inadempimenti dovuti al rispetto di misure di contenimento imposte da atti, sia legislativi che amministrativi, diversi da D.L. n. 6/2020. Diversamente, il comma 6-ter[10] (aggiunto dalla L. n. 70/2020) istituisce un’ipotesi di mediazione obbligatoria imposta per qualsiasi non esatto adempimento di qualsiasi obbligazione, a prescindere dalla fonte contrattuale, legale o anche giudiziale[11]. Con riferimento a tale ultima disciplina, l’elemento caratterizzante rispetto alla mediazione ex d.lgs. n. 28/2010, è la necessità della valutazione del rispetto delle misure di contenimento come esimente, sia totale sia parziale, della responsabilità del debitore per il ritardato, l’inesatto o il mancato adempimento dell’obbligazione assunta[12].

La necessità di procedere ad una vera e propria ristrutturazione del nostro sistema di giustizia civile si è resa ancora più impellente a seguito della situazione emergenziale da Covid-19 ed ha trovato il suo impulso massimo nel c.d. PNRR, ossia il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza; trattasi del pacchetto di investimenti e riforme che l’Italia dovrà presentare al fine di poter beneficiare del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF), finanziamento predisposto dall’Unione europea per far fronte alla crisi conseguente alla pandemia che, da solo, garantisce risorse per 191,5 miliardi di Euro, da impiegare nel periodo 2021-2026, e di cui l’Italia è la prima beneficiaria, con un finanziamento stimato in 122,6 miliardi di euro. Questo Piano comprende un ambizioso progetto di riforme, tra le quali spicca la riforma della giustizia, e beneficia della stretta interlocuzione intercorsa con il Parlamento e la Commissione Europea[13].

Nelle County Specific Recomendations indirizzate all’Italia negli anni 2019 e 2020 la Commissione Europea, pur dando atto dei progressi compiuti in materia negli ultimi anni, invita, tuttavia, il nostro Paese ad aumentare ulteriormente l’efficienza del sistema giudiziario civile. Ne consegue che l’obbiettivo principale delle riforme del settore giustizia è la riduzione del tempo del giudizio, che a tutt’oggi registra medie del tutto inadeguate, per riportare il processo italiano ad un modello di efficienza e competitività[14] in grado di rendere lo scenario giurisdizionale italiano più appetibile per le imprese che provengono da panorami giuridici stranieri. A tal proposito, il PNRR reputa “necessario” il potenziamento degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie, allo scopo di contenere, se non evitare, l’imminente rischio di esplosione del contenzioso nelle aule giudiziarie[15].

La Commissione per la riforma del processo civile, istituita dalla Ministra della Giustizia Marta Cartabia e presieduta dal Prof. Francesco Paolo Luiso, ne ha elaborato i punti chiave: interventi sul rito, soppressione della corruzione, riforma dei procedimenti di esecuzione forzata e di escussione delle garanzie e, non da ultimo, una piena e consapevole valorizzazione dello strumento della mediazione[16]. Con riferimento a tale ultimo profilo, la proposta elaborata dalla Commissione verte su tre pilastri fondamentali, dettati alla luce delle indicazioni del PNRR: l’introduzione di incentivi economici e fiscali, l’estensione del novero di materie per le quali il tentativo di mediazione costituisce condizione di procedibilità della domanda giudiziale e la promozione della mediazione demandata dal giudice[17].

Il già da tempo propiziato rafforzamento degli incentivi fiscali ed economici, ha principalmente ad oggetto l’estensione dell’esenzione dell’imposta di registro per gli accordi di mediazione di valore sino ad Euro 100.000, l’estensione del credito d’imposta anche ai compensi degli avvocati che assistono le parti in mediazione, il rimborso totale o parziale del contributo unificato già versato nei giudizi pendenti e la previsione del gratuito patrocinio per le spese legali in mediazione[18].

Relativamente all’estensione delle materie per le quali lo svolgimento del primo incontro di mediazione costituisce condicio sino qua non per accedere alle tutele di cui aule di giustizia, tale proposta riguarda, in particolare, i rapporti “di durata”, quali: forniture, somministrazioni, franchising, contratti di agenzia, associazione in partecipazione, consorzio, opera, rete ed i rapporti fra i soci nelle società di persone[19]. Un’attenta analisi circa la scelta effettuata dalla Commissione incaricata di disegnare il nuovo futuro della mediazione e, quindi, del processo civile italiano, consente di apprezzare come la ratio in essa insita risieda nella volontà di includere tutti quei settori ove l’emergenza sanitaria ed economica ha reso maggiormente difficile il rispetto degli obblighi contrattuali precedentemente assunti e che necessitano, intrinsecamente, di salvaguardare massimamente le relazioni intercorrenti tra le parti[20], altresì in quanto particolarmente compatibili con la negoziazione del conflitto.

Infine, il terzo pilastro è costituito dal potenziamento della mediazione demandata dal giudice: tale scelta è emersa quale concreta risposta al bisogno di indirizzare la spesa pubblica verso l’introduzione di interventi che incentivano l’efficacia del servizio giustizia per produrre, congiuntamente, un risparmio economico e ingenerare un meccanismo virtuoso di fiducia tra i consociati. In particolare, il Ministero promuoverà nei tribunali progetti di collaborazione con le Università, mediante l’inserimento di nuovo personale qualificato avente il compito di collaborare allo studio della controversia e di valutare la “mediabilità”[21] delle liti. Tale soluzione[22] ha già dato in molti tribunali territoriali, quali quello di Firenze, Perugia e Pistoia[23] risultati assai positivi, producendo un effetto deflattivo del contenzioso ed un consequenziale notevole risparmio sia dal lato dell’offerta che da quello della domanda di giustizia, posto che numerosi processi sono stati interrotti ovvero non sono stati avviati in considerazione della crescente acquisizione di competenze negoziali da parte degli avvocati e, altresì, dei consociati[24].

Inoltre, allo studio del Ministero, in raccordo con il Consiglio Superiore della Magistratura, vi sono anche modalità per valorizzare i magistrati che ricorrono alla mediazione demandata[25].

[1] Maglione V., Il lockdown toglie spazio alla mediazione. Ma intanto l’arretrato civile cresce, in IlSole24Ore NORME & TRIBUTI del 23 novembre 2020.

[2] Tale disposizione prevede la valutazione ai fini dell’esclusione, ai sensi e per gli effetti degli artt. 1218 e 1223 c.c., della responsabilità del debitore in materia di ritardi o inadempimenti contrattuali, qualora riconducibili in tutto o in parte al rispetto delle misure di contenimento previste dalla normativa emergenziale.

[3] Pasquini E., Litigare o negoziare? Nel post Covid il processo perde appeal, in IlSole24Ore NORME & TRIBUTI, 29 maggio 2020.

[4] Di Marco G., Le ADR come exit strategy dell’emergenza della giustizia ai tempi del covid-19, in il Quotidiano Giuridico, Civile, EMERGENZA CORONAVIRUS, 22 aprile 2020.

[5] Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza del Governo italiano, Presidenza del Consiglio dei ministri, disponibile su https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR_0.pdf, pag. 51.

[6] Comoglio L. P., La durata ragionevole del processo e le forme alternative di tutela, in Rivista di diritto processuale, 2007, n. 5, pag. 591.

[7] Di Marco G., Le ADR come exit strategy dell’emergenza della giustizia ai tempi del covid-19, cit.

[8] Maglione V. e Mazzei B.L., La mediazione civile allarga il raggio, in IlSole24Ore, RIFORME, 3 maggio 2021, pag. 8.

[9] Che così recita: “Il rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto è sempre valutato ai fini dell’esclusione, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1218 e 1223 del codice civile, della responsabilità del debitore, anche relativamente all’applicazione di eventuali decadenze o penali connesse a ritardati o omessi adempimenti”.

[10] Che così statuisce: “Nelle   controversie   in   materia   di    obbligazioni contrattuali, nelle quali il rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto, o comunque disposte durante l’emergenza epidemiologica da COVID-19 sulla base di disposizioni successive, può essere valutato ai sensi del comma 6-bis, il preventivo esperimento del procedimento di mediazione ai sensi del comma 1-bis dell’articolo 5 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, costituisce condizione di procedibilità della domanda”.

[11] Finocchiaro G., Tutte in mediazione obbligatoria le cause per gli inadempimenti COVID-19, in il Quotidiano Giuridico, Civile, EMERGENZA CORONAVIRUS, 7 luglio 2020.

[12] Ibidem.

[13] Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza del Governo italiano, cit., pag. 4

[14] Ibidem, pagg. 51-52.

[15] Maglione V. e Mazzei B.L., La mediazione civile allarga il raggio, cit., pag. 8.

[16] Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza del Governo italiano, cit., pag. 4

[17] Maglione V. e Mazzei B.L., La mediazione civile allarga il raggio, cit. pag. 8.

[18] Redazione MondoADR, Le proposte in materia di mediazione della Commissione Luiso (testo completo), in www.mondoadr.it, del 27 maggio 2021.

[19] Ibidem.

[20] Maglione V. e Mazzei B.L., La mediazione civile allarga il raggio, cit. pag. 8.

[21] Ibidem.

[22] A tal riguardo, vedasi il c.d. “Progetto Nausicaa sulla conciliazione demandata dal giudice” proposto nel 2012 dall’Osservatorio sulla giustizia civile di Firenze e con la collaborazione della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Firenze, volto a sperimentare e monitorare la mediazione ope iudicis. In particolare, l’introduzione della mediazione non accompagnata da una seria assunzione di responsabilità da parte di tutti i soggetti e le organizzazioni coinvolte nel concreto cambiamento che si voleva avviare, ha rappresentato la principale lacuna della scelta politica del legislatore del 2010, il cui principale errore è stato l’aver tralasciato che la normativa, autonomamente, non è in grado di garantire l’appetibilità della mediazione. Difatti, quest’ultima deve essere supportata da un’adeguata operazione culturale al fine di affermarsi compiutamente e tale Progetto ha svolto un’opera particolarmente apprezzabile, nello specifico in materia di mediazione delegata. In tal senso, “considerata la natura pubblica del mezzo (la mediazione), l’intera comunità dedicata al funzionamento della Giustizia doveva essere coinvolta nel processo di cambiamento. Attraverso la cultura della relazione e della mediazione” (Lucarelli P., Mediazione su ordine del giudice a Firenze: Prassi, problemi e linee guida di un modello, UTET giuridica, 2015, pag. 6). I risultati raggiunti sono stati particolarmente incoraggianti e d’ispirazione, tanto che il progetto “Giustizia Semplice 4.0” nel 2019 ha vinto il premio PA Sostenibile 2019 (Il tribunale di Firenze vince a Forum PA: giustizia trasparenza e 1.160 cause in 11 mesi, 29 maggio 2019, disponibile su www.gonews.it).

[23] Maglione V. e Mazzei B.L., La mediazione civile allarga il raggio, cit. pag. 8.

[24] Redazione MondoADR, Le proposte in materia di mediazione della Commissione Luiso (testo completo), cit.

[25] Maglione V. e Mazzei B.L., La mediazione civile allarga il raggio, cit. pag. 8.

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Federica Delaini

Praticante Avvocato - Laurea Magistrale in Giurisprudenza presso Università degli Studi di Trento

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