L’A.N.A.C.

L’ ANAC

L’Autorità nazionale Anticorruzione (ANAC) è una autorità indipendente italiana il cui compito è quello di tutelare l’integrità della Pubblica Amministrazione, di contrasto dell’illegalità, di lotta alla corruzione, attuazione della trasparenza e controllo sui contratti pubblici. Essa è stata istituita nel 2014 facendo confluire due precedenti istituzioni e precisamente la Commissione per la valutazione, trasparenza ed  integrità delle P. A. (CIVIT)e l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. La CIVIT a sua volta è stata istituita nel 2009 con d.lgs. 150/2009 che con legge successiva la n. 190/2012 è diventata Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e trasparenza nelle P.A con potenziamento dei suoi poteri. La già citata Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture nacque  nel 1994 come Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici poi modificata profondamene nel 2006 con poteri non  più solamente limitati ai lavori pubblici. L’ANAC è dunque stata istituita con d.l. n.90 del 2014 convertito in legge n. 114 del 2014 che ha unito, appunto, la CIVIT con l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, servizi e forniture,  scorporandone a favore del Dipartimento della Funzione Pubblica dei precedenti compiti in materia di  misurazione e valutazione della performance.

Compiti istituzionali: e procurement e reporting back

L’ANAC riveste compiti di vigilanza del rispetto della normativa in materia di trasparenza e legalità con il  controllo a carico delle P.A. e degli enti pubblici controllate dallo Stato di rendere pubbliche le informazioni obbligatorie sui propri siti internet con specifiche sanzioni in caso di mancata pubblicazione delle predette risorse informative. L’ANAC ha peraltro fra i suoi compiti quella di vigilare sugli appalti pubblici che sono gli ambiti di più specifica esposizione al rischio di corruzione e ciò con lo scopo finale di garantire sia legalità, concorrenza che prevenzione avverso lo spreco di risorse pubblico. E’ anche precipuo compito dell’ANAC quella attività consultiva con la resa di pareri su questioni giuridiche a  favore delle stazioni appaltanti nella agora della progettazione di bandi di gara complessi.

In materia di digitalizzazione degli appalti in Italia l’ANAC dà il suo proprio contributo in termini di e  Procurement che dal sistema analogico fa passare dal 1 gennaio 2024 tutto il ciclo del contratto pubblico dalla programmazione all’esecuzione finale di tal che le P.A. possono acquisire alle migliori condizioni possibili risorse conoscitive per le proprie attività e l’interconnessione con banche dati-specie quella dell’Anac- e strutture telematiche che semplificano e rendono più veloci il processo di gara reso sia più controllabile, non costoso e qualitativo.

Dal 2001 avviato da CONSIP l’e-procurement sarà compiutamente applicato, quando lo sarò, con la  digitalizzazione di tutte le fasi procedurali dalla programmazione, progettazione esecuzione e accesso infine a tutte le informazioni. Esito finale sarà l’interoperabilità fra piattaforme di gara.

Uno dei compiti e funzioni assegnati dalla legge all’ANAC rientra quella di reporting back con segnalazioni a Governo e Parlamento su gravi fenomenologie e casi di inadempimento in termini di aggiudicazione ed esecuzione dei contratti pubblici e sull’efficacia delle misure di lotta alla corruzione. Relaziona al Governo su probabili modificazioni legislative e rende informative al Parlamento sulla sua attività di lotta alla corruzione  in termini di prevenzione e corruzione e sull’efficacia della vigente legislazione. Si rende noto che per la sua attività di istituto può ricevere informazioni da parte di pubblici ministeri, autorità e consiglieri di stato.

Corruzione nel mondo

A margine della corruzione mondiale bisogna dire che rispetto alla corruzione nel mondo dalla data di funzionamento dell’ANAC è migliorata di gran lungo l’incidenza della corruzione nel nostro Paese passando dal 69 posto nel mondo al 41; segno questo della efficacia della attività dell’ANAC il cui ruolo è stato riconosciuto in termini di percezione della corruzione che la fa avvicinare a Paesi di gran lunga più civili quali la Danimarca, Nuova Zelanda e Finlandia.

Struttura, nomina e durata

Il presidente e componenti dell’ANAC hanno una particolare forma di designazione e durata proprio in ragione della specificità dei compiti che ne debbono preservare l’autonomia e responsabilità dei compiti a loro assegnati. Essi sono nominati con D.P.R. previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, con previo parere delle Commissioni Parlamentari a maggioranza dei due terzi, col concerto del Ministro di Giustizia e della Pubblica Amministrazione con durata di sei anni e non possono essere più confermati e ciò in ragione della autonomia e deresponsabilizzazione che li contraddistingue.

L’attuale organigramma dell’ANAC è stato approvato con la procedura di cui sopra con D.P.R. 11.9.2020 e durata fino al 2026.

Quattro sono gli ambiti strategici dell’ANAC e precisamente: 1) indirizzo e programmazione di competenza della Presidenza; 2 ) supporto alla mission di istituto pianificazione e controllo di competenza del segretario generale; 3) vigilanza;  4) regolazione.

A margine di quanto sopra sono da citare i compiti della Camera Arbitrale, organo dell’ANAC, che ha diversi compiti fra i quali la formazione e tenuta dell’albo degli arbitri, designazione dei CTU nei giudizi arbitrali, elenco dei segretari dei collegi arbitrali, rivelazione dei contenziosi in materia dei contratti pubblici per il successivo inoltro all’Autorità e alla cabina di regia, compenso degli arbitri e amministrazioni dei depositi dei lodi, ecc. In ultimo il consiglio suddetto adotta disposizioni anche generali per l’applicazione delle relative norme da pubblicarsi nella sezione normativa del suo sito istituzionale, pubblicità arbitrati ex articolo 214 comma 8 del d.lgs. n.36/2023.

La legge Severino

Con la legge Severino del 6 novembre 2012 n. 190 vennero varate specifiche norme in materia di prevenzione, repressione della corruzione ed in particolar modo tutto scaturì da diversi studi in sede dell’UE e dell’OCSE sempre in materia di corruzione che hanno calcolato e accertato in un costo ai danni dello Stato per corruzione qualcosa come 60 miliardi annui pari al 3,8 % del PIL e nella   statistica dei Paesi più corrotti dopo solo il Messico e la Grecia. Per questa stringente causa  ed in attuazione della convenzione dell’ONU contro Corruzione del 31 ottobre 2003, ratificata dalla legge 3 agosto 2009 n. 16 il governo italiano emanò il 1 maggio 2010 su proposta del competente Ministro di giustizia un disegno di legge contenente misure per la prevenzione e repressione della corruzione nella P.A. in Italia. Dopo un lungo e contrastato iter legislativo si approdò nel nuovo governo Monti con cospicui modifiche e variazioni e opposizioni parlamentari e con l’impegno prioritario del Ministro appunto Severino che intervenne con perseveranza e ripetutamente nell’Iter parlamentare.

La legge Severino conteneva disposizioni immediate come per esempio l’obbligo della P.A. di approntare una stringente programmazione di prevenzione della corruzione e il conferimento alla CIVIT del compito di Autorità nazionale anticorruzione nonché sette deleghe al governo di cui al fine del contesto solo quattro andarono in porto. Di quest’ultime si rammentano 1)il d,lgs. N.235 del 2012; 2) il d.lgs, n.33 del 2013 3)il d.lgs.  n. 39 del 2013;  4)il D.P.R. n. 62 del 2013.

Le misure principali della legge Severino furono 1) la connotazione della CIVIT quale Autorità nazionale anticorruzione al posto del Dipartimento della Funzione Pubblica 2)misure con lo scopo della trasparenza dell’attività amministrativa con attività relativa agli appalti pubblici e ricorso ad arbitri e l’attribuzione di posizioni apicali  e informative a favore dei cittadini 3)disciplina delle incompatibilità e cumulo conferibile a pubblici dipendenti.

Il procedimento al parlamento ha avuto seguito con diverse modifiche e contrastanti opinioni all’esame delle  commissioni riunite di affari costituzionali e giustizia con alla fine dopo l’approvazione di un maxi emendamento del Governo facendo confluire in un unico articolo e 83 commi con modifiche al codice penale e al codice di procedura civile.

In particolar modo disciplina la trasparenza amministrativa del dipendente pubblico (d.p.) quando quest’ultimo denuncia e deferisce condotte illecite in dipendenza del proprio rapporto di lavoro e altresì più incisiva la sua responsabilità quando reca danno alla immagine della P.A. nei casi di rinvio a giudizio per concussione, per induzione. Nei casi di infiltrazione mafiosa istituisce presso ogni prefettura un elenco di soggetti fornitori non colpiti da tale caratterizzazione e delega il Governo a legiferare una più corposa disciplina fatta di incompatibilità, cumulo di impieghi  con la definizione di un codice comportamentale dei pubblici dipendenti. Si è già detto del d.lgs. n.235 del 2012 che disciplina la materia di incandidabilità e divieto di coperture di cariche elettive a causa di delitti non colposi.

Per ciò che concerne i fuori ruolo fra magistrati, procuratori e avvocati di stato seleziona la materia in termini decennali salvo eccezioni di cui giace il parere positivo della commissione giustizia nel mese di febbraio del 2013.

E come si è anzidetto introduce importanti e pesanti modifiche ai reati contro la P.A. e altresì sul codice civile per ciò che concerne il delitto di corruzione fra privati, completando così il novero dell’inasprimento dei reati non colposi e civili contro la P.A. o comunque avendo rispecchio sulle attività amministrative.

Facendo un po’ la storia delle autorità competenti in materia di corruzione e simili la legge Severino fa della CIVIT lo strumento privilegiato di varie competenze della materia anti corruttiva potenziandone i poteri e facendola appunto Autorità anticorruzione; essa promuove appositamente all’interno della P.A. indagini conoscitive anche con lo scopo di analisi e studio dell’adeguatezza del vigente quadro normativo e dei vari provvedimenti assunti dalle P.A. allo scopo di prevenire la attività corruttive e di concerto con le varie P.A.

predispone i piani nazionali per la trasparenza della attività amministrativa con relativa mappatura e aggiornamento annuale da relazionare al Consiglio dei Ministri con aree geografiche di riferimento e amministrazioni interessate.

Il piano di prevenzione della corruzione e prevenzione con abbinata la selezione e formazione ad hoc dei dipendenti pubblici che operano in settori esposti alle corruttele prevede nel contempo la necessaria rotazione dei funzionari e dirigenti, che comporta la scadenza del 31 gennaio di ogni anno con cadenza triennale e vede coinvolti anche gli enti locali con il necessario supporto informativo e tecnico delle prefetture.

Il responsabile della prevenzione della corruzione

Sia le amministrazioni centrali che quelle periferiche garantiscono un responsabile della prevenzione della corruzione, con le prime un dirigente di prima fascia e le seconde il segretario. I compiti del responsabile sono diversi: 1) proporre all’organo di indirizzo politico l’adozione del piano di preventiva anticorrutela, monitorandone l’osservanza e il funzionamento; 2) entro ogni 31 gennaio di anno definire le procedure idonee a selezionare e formare il personale con l’intervento della SSPA con formazione specifica dietro individuazione del personale da inserire nei programmi di formazione specifici; 3) verificare l’effettività della rotazione degli incarichi; 4) rendere noto nel sito web dell’amministrazione entro il 25 dicembre di ogni anno la relazione sui risultati dell’attività in itinere svolta. Il responsabile della corruzione in caso di commissione di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato ne risponde sia sul piano della responsabilità dirigenziale e disciplinare fatta salva la prova di aver compiuto tutti gli atti necessari e preventivi al contestato reato.

La trasparenza dell’azione amministrativa (d.lgs. n.33 del 2013)

I commi da 15 a 36 dell‘unico articolo della legge Severino regolamentano le norme della trasparenza amministrativa; quest’ultima ribadisce quanto previsto dall’articolo 117 della Costituzione secondo comma lettera m) che prevede espressamente che la trasparenza viene assicurata attraverso la pubblicazione sui siti web e istituzionali delle P.A. delle informazioni relative ai vari procedimenti amministrativi, quali bilanci, conti consuntivi, costi unitari di opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati. E ciò deve avvenire con accessibilità, completezza e semplicità di consultazione sempre però nel rispetto di quanto disposto in materia di segreto di stato, di segreto d’ufficio e di protezione dei dati personali.

Tutte quante le informazioni oggetto di trasparenza dell’attività amministrativa saranno trasmesse telematicamente alla CIVIT applicandosi anche ai procedimenti erogati in deroga alla procedura ordinarie secondo il comma 26 e secondo il comma 28 con richiamo a tutti i procedimenti amministrativi che la legge  impone alle P.A. il monitoraggio periodico del rispetto dei tempi procedimentali allo scopo di evidenziare le eventuali anomalie.

Vi è inoltre per ogni P.A. l’obbligo di possedere almeno un indirizzo di posta elettronica acché il cittadino possa rivolgersi per istanze e dichiarazioni e ricevere informazioni circa i provvedimenti e procedimenti che lo riguardano. In buona sostanza vi è l’obbligo di rendere accessibili in ogni momento agli interessati tramite identificativi informatici le informazioni che lo riguardano e cioè lo stato della procedura, i tempi e lo specifico Ufficio competente.

Modifiche alla legge sul procedimento amministrativo

La legge Severino introduce modifiche nella disciplina del procedimento amministrativo di cui alla n.241/1990 e  innanzitutto al comma 37 si prevede che i soggetti  preposti  all’esercizio di attività amministrative devono non solo eseguire criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza ma anche di assicurare nella propria azione livelli di garanzia non inferiori a quelli tenuti dalle P.A. Un caso a parte è quello del conflitto di interesse che si appalesa tutte le volte che il responsabile del procedimento e (o titolare degli uffici competenti debbano astenersi per l’appunto per conflitto anche e solo potenziale; e ciò come diretta conseguenza dell’articolo 97 della Carta Costituzionale per evitare l’insorgenza di fenomeni di illegalità e corruzione.

Testo Unico del Pubblico Impiego (D.P.R. n.62 del 213)

Alcuni passi della legge Severino riguardano ed incidono sulla disciplina dei dipendenti pubblici già introdotte dal d.lgs. n. 165/2001 ed in particolar modo quello che riguarda la disciplina degli incarichi con la previsione di quelli vietati ai dipendenti pubblici anche nei casi di conflitto potenziale di interesse, la comunicazione dei compensi erogati a favore dei dipendenti pubblici (d.p.), le fattispecie di responsabilità erariale del d.p. che percepisce a qualsiasi titolo compensi con l’indicazione dell’incarico e del compenso lordo e comunque indicando il divieto di svolgimento di attività per conflitto di interesse (articolo unico comma 43). E dunque l’articolo 54 del d.lgs. n.165/2001 in merito al codice di comportamento del d.p. la cui violazione è fonte di responsabilità disciplinare da emanarsi con D.P.R. viene integrato e specificato da ciascuna P.A. con la redazione di un proprio appunto codice sulle linee guida emanate da CIVIT (articolo 1 comma 44) e ciò ha raggiunto nella riunione del Consiglio dei Ministri del 8 marzo 2013 una prima definizione salvo intese.

Sempre  a partire dal d.lgs. 165/2001 discendono sia il divieto di assegnazione di alcune fattispecie per incarichi nel caso di condanna per reati di corruzione nonché l’articolo 54 bis del predetto d.lgs. 165 /2001 con riferimento di altrui condotta illecita anche in costanza del rapporto di lavoro.

La legge Severino prevede fra l’altro in questo campo l’esercizio della delega (comma 50) per la non conferibilità di incarichi dirigenziali a coloro che siano stati condannati anche con sentenza non definitiva in enti privati controllati e finanziati dalla P.A., e coloro che per un periodo non inferiore ad un anno antecedente al conferimento dell’incarico abbiano svolto incarichi in enti controllati o finanziati dalla P.A. e coloro che in caso di conferimento di incarico pubblico hanno svolto cariche pubbliche elettive, ecc.

Orbene il codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni è stato introdotto dall’articolo 58 bis comma 1 del d.lgs. n.29/1993 e varato per la prima volta con D.M. del Ministro della Funzione Pubblica del 31 Marzo 1994 con la scopo di approvare un nuovo codice del personale delle amministrazioni Pubbliche del d.lgs. 165/2001.

In seguito se ne è disposta l’abrogazione con D.M. del Ministero della Funzione Pubblica del 28 novembre 2000 che ha sostituito il precedente in maniera integrale. Ed in effetti è stato approvato un nuovo intervento In base alla legge 6 novembre 2012n. 190 detta legge Severino con la approvazione di norme di repressione, prevenzione e la riscrittura dell’articolo 54 del d.lgs. 165/2001 che regolamentava il codice di comportamento e fissava un termine di sei mesi per l’approvazione del nuovo codice allo scopo di garantire la qualità dei servizi resi e contestuale prevenzione dei fenomeni di corruzione. E così veniva approvato con D.P.R. n.62 del 2013 con contestuale e intera abrogazione del precedente regolamento del 2000.

L’intero corpo del nuovo testo risente cospicuamente della legislazione anticorruzione e in un corpo di 17 articoli si constatano con chiarezza gli obblighi e i doveri in tre ambiti previsti dal legislatore: 1) comportamenti nei rapporti privati; 2) comportamenti in servizio: 3) rapporti con il pubblico.

All’articolo 4 della novella legislativa si trattano dei compensi regali e utilità ricevuti in cambio della attività amministrativa per cui il d.p. non deve né ricevere né accettare compensi a qualsiasi titolo in ragione di proprio ruolo a meno che non venga sforato il limite di 150 euro o comunque tale regalia vengano messi a disposizione dell’Amministrazione per la restituzione o devoluti per fini istituzionali. All’articolo 8 si tratta della prevenzione della corruzione per cui il d.p. attua tutte le misure necessarie alla prevenzione della corruzione prestando la propria disponibilità ed impegno al responsabile della prevenzione della corruzione con l’obbligo altresì di denuncia all’autorità giudiziaria e segnalando quanto sopra al proprio superiore gerarchico.

Questo ed altro nel D.P.R. n.62 del 2013 che risente fortemente del momento storico della relativa legislazione mentre il successivo Codice approvato con D.P.R. n. 81 del 2023 oltre ad inglobare quanto sopra interviene sull’uso dei mezzi di informazione e dei social media e attività formativa ecc.

Incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità alle cariche elettive (d.lgs.n.235 del 2012)

La legge Severino all’articolo 1 comma 63 e 65 ha emanato una delega da adottare entro un anno della stessa norma per ciò che concerne l’incadidabilità alla carica di membro del Parlamento europeo, di deputato e di Senatore della Repubblica, di pari incadidabilità alle lezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali e di cariche di presidente e membro di consorzi ecc. del T.U. enti Locali dlgs.267/2000.In particolar modo secondo i seguenti criteri direttivi: 1) che non siano candidabili a deputati o senatori per coloro che hanno riportato condanne definitive con pene superiori a 2 anni di reclusione per delitti a grave allarme sociale; 2) non siano temporaneamente candidabili a senatori o deputati per coloro che abbiano riportato condanne definitive con pene superiori a due anni per delitti avverso la P.A.; 3) coordinare le disposizioni circa l’incandidabilità con le vigenti norme in materia di interdizione dai pubblici uffici e di riabilitazione e restrizione del diritto all’elettorato attivo; 4) che le condizioni di incadidabilità siano applicate all’assunzione delle cariche di governo; 5) riordinare con connessa ricognizione della vigente normativa in materia le cause e condizioni di incandidabilità per sentenze definitive di condanna; 6) parimenti fare sulla legislazione regionale per ciò che concerne i casi di ineleggibilità e incompatibilità delle varie cariche di governo sempre per riguardo dei delitti non colposi successivi alla carica. Il tutto la delega è stata attuata con il d.lgs. n. 235 del 2012 che ha completato coerentemente il quadro della materia nei casi di ineleggibilità, incandidabilità e incompatibilità parlamentari.

Disciplina incarichi per magistrati e avvocati dello stato

La legge Severino interviene anche in questo campo con decisione e nettezza di intenti vietando in primis a magistrati amministrativi, ordinari, contabili e militari ed anche a avvocati e procuratori dello stato la partecipazione a qualunque titolo a collegi arbitrali o l’assunzione di incarico di arbitro unico (comma 18) pena la decadenza della carica e la nullità degli atti compiuti.

Per gli stessi soggetti i comma 66 e 74 prevedono l’obbligo del collocamento fuori ruolo nel caso di incarichi apicali o semiapicali presso istituzioni, organi ed enti pubblici con il collocamento fuori ruolo al massimo decennale.

Inasprimento delle condanne per delitti contro la P.A.

Diverse ed incidenti sono le modifiche che la legge Severino apporta al codice penale e al codice di procedura penale nonché al codice civile; in particolare e succintamente: 1) per peculato dell’articolo 314 c.p. la reclusione passa da tre a quattro anni; 2) per corruzione per atto contrario ai divieti d ‘ufficio di cui all’articolo 319 la reclusione passa da quattro a otto anni; 3) per corruzione in atti giudiziari di cui all’articolo 319 ter c.p. la reclusione viene fissata da uno a tre anni; 4) per abuso d’ufficio dell’articolo 323 c.p. la reclusione passa da un minimo di uno a quattro anni; 5) per reato di concussione articolo 317 c.p. riferibile al solo pubblico ufficiale il minimo edittale è elevato a sei anni di reclusione; 6) per pene accessorie dei delitti di peculato e concussione di cui all’articolo 317 bis c.p. consegue l’interdizione perpetua dai pubblici uffici ed anche per corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio e in atti giudiziari; 7) articolo 318 c.p. in origine corruzione per un atto d’ufficio è inserito il delitto di corruzione per l’esercizio della funzione che è punita con la reclusione da uno a cinque anni, attenendo alla indebita ricezione di denaro o utilità da parte di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio; 8) viene inserito nel contesto dei reati la fattispecie di induzione a dare o promettere utilità o concussione per induzione, per cui si punisce il pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio che induce il privato a pagare con reclusione da tre ad otto anni ed il privato che dà o promette denaro o utilità con la reclusione fino a tre anni; 9) delitto per traffico di influenze illecite di cui all’articolo 346 bis c.p. si ha la punizione da uno a tre anni per chi sfrutta le relazioni con il pubblico ufficiale (p.u.) o incaricato di pubblico servizio(u.p.s.) con lo scopo di farsi dare indebitamente o promettere denaro o altro vantaggio patrimoniale per la propria intermediazione illecita ecc.

Le fattispecie di corruzione civilistica

La legge Severino articolo unico comma 76 introduce modifiche nella parte del codice civile sostituendo l’articolo 2635 modificandone la specificazione ed intitolazione in corruzione fra privati.

La novella introdotta prevede la punizione con la reclusione da uno a tre anni per amministratori, direttori generali ed equiparati che compiendo o avendo omesso atti in violazione agli obblighi loro propri e di fedeltà producono danni alle società da loro gestiste, con la reclusione fino a un anno e sei mesi o raddoppiate se si tratta di società i cui titoli sono quotati in stato dell’U.E. o diffusi fra il pubblico e a norma del testo unico dell’intermediazione finanziaria di cui al d.lgs. n.58/1998.Il delitto è procedibile a querela di parte.

Le modifiche del codice  penale e le relative disposizioni di attuazione

Questa parte viene a consolidare nel tempo in casi di più reati per cui nelle fattispecie in cui interviene la novella codicistica e per i casi di cui agli articoli 314,316,316 bis,316 ter,317,318,319, 319 ter, 319 quater e 320 c.p. le relative misure interdittive perdono efficacia decorsi sei mesi dall’inizio della relativa esecuzione al posto dell’ordinario termine dei due mesi e in caso di pressanti esigenze probatorie se ne disponga la rinnovazione anche oltre i sei mesi, a parte il caso che la loro efficacia veda decorso il tempo pari al termine previsto dall’articolo 303 del codice di procedura penale.