La notificazione degli atti di accertamento delle sanzioni amministrative di cui alla L. 689/1981

Sommario: 1. Introduzione – 2. Brevi cenni sul procedimento sanzionatorio di cui al D.Lgs. n. 322/1989 – 3. Il quadro normativo sul procedimento notificatorio delle violazioni – 4. In particolare, la notificazione a persone giuridiche – 5. Digitalizzazione delle notifiche – 6. Riflessioni conclusive.

1. Introduzione

Con i riferimenti normativi e giurisprudenziali contenuti nel presente contributo, si tenterà di focalizzare principalmente l’attenzione sulla questione se l’Amministrazione, in tema di procedimento sanzionatorio attivato nei confronti delle persone giuridiche che abbiano omesso di osservare l’obbligo previsto dall’art. 7 del D. Lgs. n. 322/89, possa utilizzare, oltre agli altri mezzi previsti dalla legge in materia, lo strumento della posta elettronica certificata per la notifica alle stesse persone degli atti di contestazione della violazione di tale obbligo.

2. Brevi cenni sul procedimento sanzionatorio di cui al D.Lgs. n. 322/1989.

Il D. Lgs. n. 322/1989 prevede l’obbligo per tutte le Amministrazioni, enti e organismi pubblici e soggetti privati di fornire tutti i dati che vengano loro richiesti per le rilevazioni previste dal Programma statistico nazionale. I soggetti che non forniscono i dati e le informazioni richieste ovvero li forniscono scientemente errati o incompleti, sono tenuti al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria che viene applicata secondo il procedimento di cui alla L. n. 689/81 (art. 7 del D.Lgs. n. 322/1989). Infatti, l’accertamento delle violazioni, ai fini dell’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, viene effettuato dagli Uffici di statistica appartenenti al Sistema statistico nazionale (SISTAN) che siano venuti a conoscenza della violazione. L’Ufficio di statistica competente provvede alla redazione di motivato rapporto in ordine alla violazione e, previa contestazione degli addebiti agli interessati, lo trasmette all’Amministrazione che, ai sensi dell’art. 14 della L. n. 689/81, procede alla notifica dell’atto di contestazione al trasgressore entro il termine di novanta giorni (decorrente dall’accertamento). Il trasgressore può definire la violazione con il pagamento in misura ridotta, ai sensi dell’art. 16 della L. n. 689/81, da effettuarsi entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione della contestazione oppure può proporre al Prefetto competente per territorio, entro il termine di trenta giorni di cui all’art. 18 della citata Legge, scritti difensivi unitamente ai documenti inerenti le violazioni contestate e può, eventualmente chiedere l’audizione personale.

Il Prefetto, esaminati gli scritti difensivi ed i documenti inviati, può adottare, entro il termine di prescrizione quinquennale, nei confronti dell’autore della violazione ordinanza-ingiunzione di pagamento delle somme dovute se ritiene fondato l’accertamento oppure ordinanza di archiviazione degli atti se ritiene fondate le argomentazioni dell’interessato.

Il soggetto ingiunto è tenuto al pagamento della sanzione irrogata con l’ordinanza entro il termine di trenta giorni dalla notificazione della stessa.

L’ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo ed è impugnabile dinanzi al Giudice di Pace competente per territorio entro il termine di trenta giorni dalla notifica della stessa.

3. Il quadro normativo sul procedimento notificatorio delle violazioni.

La legge 24-11-1981 n. 689, in tema di accertamento delle sanzioni amministrative, all’art. 14, prevede l’ipotesi di contestazione immediata della violazione nei confronti del trasgressore e della persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa (comma 1) ed il caso della notifica degli estremi della violazione ai soggetti interessati, ove quest’ultima non sia stata immediatamente contestata, che deve avvenire entro il termine di novanta giorni dall’accertamento[1] (comma 2).

La notificazione degli estremi della violazione è disciplinata dalle disposizioni delle leggi vigenti e può essere effettuata anche da un funzionario dell’Amministrazione che l’ha accertata con le modalità previste dal codice di procedura civile (art. 14, comma 4, L. 689/81).

Tale ultima modalità di notifica non costituisce l’unica possibile qualora il procedimento notificatorio sia attivato dal funzionario, il quale ha la scelta fra vari mezzi previsti senza essere vincolato a quelli del codice di rito[2].

Infatti, quando l’Amministrazione, alla quale appartiene il funzionario o l’agente che ha accertato la violazione, si avvale del servizio postale per la notificazione dei relativi estremi è tenuta ad osservare le norme sulla notificazione degli atti giudiziari a mezzo posta di cui alla legge 20 novembre 1982, n. 890[3].

La notificazione può essere eseguita anche con la consegna dell’atto nelle mani proprie del destinatario. Nell’ipotesi in cui la notificazione dell’atto non può essere eseguita in mani proprie si osservano le modalità previste dall’articolo 137, terzo comma, c.p.c. (art. 14 comma 4, ultimo periodo, L. 689/81) secondo il quale se l’atto da notificare è costituito da un documento informatico e il destinatario non possiede l’indirizzo di posta elettronica certificata, la notificazione si esegue mediante consegna di una copia dell’atto su supporto cartaceo con attestazione sulla stessa di conformità all’originale.

4. In particolare, la notificazione a persone giuridiche.

Nel caso di notifica da eseguirsi nei confronti di persone giuridiche, vige il principio di solidarietà tra autore della violazione (legale rappresentante della persona giuridica) e la persona giuridica medesima.

Infatti, se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore, nell’esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l’ente o l’imprenditore è obbligata in solido con l’autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta. (art. 6, comma 3, L. 689/81). Ne consegue che la notificazione della contestazione della violazione, ai fini della validità della contestazione stessa, deve essere eseguita, ai sensi dell’art. 14 della L. n. 689 del 1981, non solo nei confronti della persona fisica, quale responsabile della trasgressione, ma anche nei confronti della persona giuridica o dell’ente privo di personalità giuridica[4].

In merito alle modalità di notificazione del verbale di accertamento, si applica la disciplina di cui all’art. 145 c.p.c. in virtù di quanto disposto dall’art. 14, comma 4 L. 689/81[5].

In particolare l’art. 145 c.p.c. si riferisce alla notificazione alle persone giuridiche, alle società non aventi personalità giuridica, alle associazioni non riconosciute e ai comitati di cui agli articoli 36 e seguenti del codice civile.

Secondo la disciplina processuale la notifica della contestazione alle persone giuridiche si esegue, in via alternativa, nella loro sede, mediante consegna di copia dell’atto al rappresentante o alla persona incaricata di ricevere le notificazioni o in mancanza, ad altra persona addetta alla sede stessa ovvero al portiere dello stabile in cui è la sede.

E’ anche possibile eseguire la notificazione a norma degli articoli 138, 139 e 141[6], alla persona fisica che rappresenta l’ente qualora nell’atto da notificare ne sia indicata la qualità e risultino specificati residenza, domicilio e dimora abituale.

Trovano applicazione gli artt. 140 e 143 c.p.c.[7] qualora sia stato impossibile notificare l’atto alla sede della società per assenza del legale rappresentante o di una persona incaricata al ritiro degli atti e per il successivo rifiuto di ricevere l’atto delle persone (dipendenti) rinvenute nella sede, nonché per l’assenza del portiere dello stabile ove la società ha sede.

La notificazione alle società non aventi personalità giuridica, alle associazioni non riconosciute e ai comitati di cui agli articoli 36 codice civile e seguenti viene eseguita nella sede indicata nell’articolo 19 secondo comma del medesimo codice di rito, ovvero alla persona fisica che rappresenta l’ente qualora nell’atto da notificare ne sia indicata la qualità e risultino specificati residenza, domicilio e dimora abituale.

E’, altresì, consentita -e ritenuta valida- la notifica dell’atto, nei modi di cui all’art. 149 c.p.c., alle persone giuridiche presso la sede a mezzo del servizio postale non sussistendo alcuna norma ostativa al riguardo, purché avvenga mediante consegna a persone abilitate a ricevere il piego. In assenza di tali persone, deve escludersi la possibilità del deposito dell’atto e dei conseguenti avvisi presso l’ufficio postale; in tale situazione l’art. 145 c.p.c., infatti, non consente la notifica alle società con le modalità previste dagli artt. 140 e 143 c.p.c., e, quindi, con gli avvisi di deposito di cui all’art. 8 della legge n. 890 del 1982, che costituiscono modalità equivalenti alla notificazione ex art. 140 c.p.c., essendo questa riservata esclusivamente al legale rappresentante[8].

L’Amministrazione, ai sensi dell’art. 11 del D. Lgs. n. 322/89, provvede ad attivare il procedimento sanzionatorio a seguito di violazione dell’obbligo da parte dei soggetti privati, ivi comprese le persone giuridiche con o senza personalità giuridica, di fornire i dati e le notizie richiesti in occasione di indagini e rilevazioni statistiche previste dal PSN (art. 7 D. Lgs. n. 322/89). Il procedimento segue le regole di cui agli artt. 13 e ss. della L. n. 689/81.

Considerato l’elevato numero di atti da notificare alle imprese in occasione di indagini statistiche complesse, l’Ufficio competente dell’Amministrazione, in applicazione della normativa vigente, provvede di solito alle notifiche delle contestazioni a mezzo servizio postale (raccomandata con avviso di ricevimento) al rappresentante legale dell’impresa (ditta individuale o società) cui viene indirizzato l’atto.

5. Digitalizzazione delle notifiche.

Con l’entrata in vigore dell’art. 4, D.L. 29.12.2009, n. 193, conv. in L. 22.2.2010, n. 24, in tema di digitalizzazione della giustizia, è stato inserito nel codice di procedura civile l’art. 149 bis che disciplina le notificazioni a mezzo posta elettronica certificata degli atti processuali a cura dell’Ufficiale giudiziario.

In particolare, l’art. 4, comma 1 del citato D.L. n. 193/09 prevede l’adozione di decreti ministeriale attuativi da emanarsi entro 60 giorni dalla entrata in vigore della legge di conversione. Solo all’esito della entrata in vigore di tali decreti le norme contenute nell’art. 4, tra le quali l’art. 149 bis, potranno trovare concreta attuazione.

Con tale norma, infatti, al 2° co., il legislatore ha previsto che tutte le comunicazioni e le notificazioni per via telematica nei casi consentiti si effettuino mediante posta elettronica certificata ai sensi del codice dell’amministrazione digitale di cui al D.Lgs. 7.3.2005, n. 82 (come modificato con D.Lgs. 30.12.2010, n. 235 («Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell’amministrazione digitale, a norma dell’art. 33 della legge 18 giugno 2009, n. 69»), e del D.P.R. 11.2.2005, n. 68 nonché dei decreti ministeriali di cui al 1° co. contenenti le regole tecniche in materia di comunicazioni e notificazioni.

In virtù dell’art. 149 bis da quel momento, quindi, anche le notificazioni, in mancanza di un espresso divieto di legge, potranno eseguirsi a mezzo di posta elettronica mediante l’uso di una casella di posta elettronica certificata (Pec).

Il 2° co. dell’art. 149 bis come modificato dal co. 2, dell’art. 16, D.L. 18.10.2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla L. 17.12.2012, n. 221, dispone che la notificazione di copia informatica dell’atto sottoscritta con firma digitale avvenga all’indirizzo PEC del destinatario risultante da pubblici elenchi o comunque accessibili alle pubbliche amministrazioni. Al riguardo i soggetti costituiti in forma societaria hanno l’obbligo di munirsi di PEC, che deve essere comunicata al Registro delle Imprese in forza della previsione di cui al co. 6 dell’art. 16, D.L. 29.11.2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla L. 28.1.2009, n. 2.

Nella relata della notificazione eseguita mediante l’invio a mezzo di posta elettronica il luogo di notificazione, previsto quale requisito dall’art. 148 c.p.c.[9], sarà sostituito dall’indirizzo Pec del destinatario.

La relazione di cui all’articolo 148, primo comma, c.p.c. viene redatta dall’Ufficiale giudiziario su documento informatico separato, sottoscritto con firma digitale e congiunto all’atto cui si riferisce mediante strumenti informatici, individuati con apposito decreto del Ministero della giustizia.

La notificazione si intende perfezionata nel momento in cui il gestore renderà disponibile il documento elettronico nella casella di posta elettronica del destinatario.

Anche in tali casi è auspicabile un intervento chiarificatore della emananda normativa tecnica secondaria sia per cristallizzare tale dato in maniera oggettiva, sia per ottenere una uniformità di comportamento da parte dei gestori.

Anche nell’ambito del procedimento sanzionatorio di cui L. n. 689/81, ivi compresa la possibilità di notificazione dei verbali di contestazione a soggetti privati risultanti da pubblici elenchi o registri (persone giuridiche/professionisti), le Amministrazioni pubbliche avranno la facoltà di avvalersi della suddetta disciplina, di cui all’art. 149 bis c.p.c., solo nell’ipotesi in cui verranno adottati i decreti ministeriali attuativi di cui all’art. 4, D.L. 29.12.2009, n. 193, conv. in L. 22.2.2010, n. 24.

6. Riflessioni conclusive

In definitiva, alla luce del quadro normativo sopra delineato, a parere di chi scrive e contrariamente a quanto sostenuto da qualche Autore, pare opportuno ritenere che l’Amministrazione, -al fine di evitare di incorrere in eventuali vizi di notifica degli atti di contestazione delle violazioni e considerata la complessità e rilevanza delle indagini statistiche cui sono sottoposti i soggetti privati (imprese e società) -, allo stato attuale continui ad avvalersi delle forme ordinarie di notificazione (in particolare a mezzo servizio postale) ed attendere eventualmente l’entrata in vigore di apposito Regolamento attuativo che disciplini nel dettaglio il procedimento notificatorio degli atti a mezzo posta elettronica certificata.

Tale impostazione appare corretta in quanto si evita il rischio che l’Amministrazione possa essere esposta ad un contenzioso dinanzi alla competente Autorità giudiziaria la quale, in accoglimento dell’opposizione, potrebbe dichiarare invalida l’intera procedura sanzionatoria con evidenti ripercussioni economiche a carico dell’Ente che si troverebbe nella condizione di non poter incassare le somme e ciò avrebbe incidenza sia sotto il profilo della responsabilità erariale e contabile per mancato introito sia nel campo della responsabilità dello Stato italiano per violazione degli obblighi derivanti dal diritto comunitario la cui procedura di infrazione, come ben noto, è attivata dalle competenti Autorità dell’Unione europea.

Avv. Francesco Orabona

Dottore di ricerca in Diritto amministrativo

Tecnologo dell’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)

[1] Il termine è di trecentosessanta giorni per la notifica ai residenti all’estero.

[2] Cass. Civ. Sez. I, sent. n. 9557 del 13-08-1992.

[3] Cass. Civ. Sez. I, sent. n. 20440 del 21-09-2006.

[4] ex multis Cass. civ. Sez. II, 15-11-2011, n. 23875; Cass. civ. Sez. II, 22-06-2010, n. 15104.

[5] Cass. civ. Sez. I Sent., 19.01.2005, n. 1092; Cass. civ. Sez. lavoro, 04.09.1990, n. 9138.

[6] Art. 138 cpc: prevede la notificazione mediante consegna della copia nelle mani del destinatario. Art. 139 c.p.c.: se non avviene nel modo di cui all’articolo 138 cpc la notifica si esegue nella residenza, nella dimora o domicilio del destinatario. Art. 141 cpc: prevede la notificazione degli atti presso il domiciliatario.

[7] Art. 140 c.p.c.: prevede la notifica dell’atto per irreperibilità o rifiuto del destinatario di ricevere la copia dell’atto mediante deposito di copia dell’atto nella casa comunale. Art. 143 cpc: prevede le modalità di notifica dell’atto a persona di residenza, dimora e domicilio sconosciuti.

[8] Cass. civ. Sez. I, 13-12-2012, n. 22957; Trib. Ferrara, 25-02-2016.

[9] L’Ufficiale giudiziario certifica l’avventa notificazione a mezzo apposita relata da lui datata e sottoscritta apposta in calce all’originale e alla copia dell’atto.