La prescrizione breve nel servizio idrico integrato

Note a margine dell’ordinanza della Prima Presidente della Corte di Cassazione del 10 maggio 2023

La recentissima ordinanza della Prima Presidente di Cassazione dr.ssa Margherita Cassano–RG 9126/2023 del 10/05/2023 – in relazione alla richiesta del Giudice di Pace di Caserta ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ. (soluzione di questione pregiudiziale in relazione ad un procedimento civile davanti ad esso pendente RGN 9126 del 2023) sull’applicazione del regime giuridico della prescrizione in ordine ai corrispettivi dovuti per i consumi idrici effettuati anteriormente al 1° gennaio 2020, ha riacceso interpretazioni e posizioni divergenti che meritano un’attenta riflessione.

Partiamo per la nostra analisi dalle motivazioni di rigetto dell’istanza di natura meramente processuale e non di merito ove si afferma che la richiesta “…difetta, oltre al requisito della necessità-rilevanza, anche quello della difficoltà interpretativa della norma invocata visto l’art. 363-bis cod. proc. civ.”.

Innanzitutto, si rileva quindi l’insussistenza della richiesta da parte del GdP di Caserta di provvedimento di chiarimento sull’applicazione della prescrizione laddove la Prima Presidente di Cassazione afferma nelle motivazioni quanto segue “considerato che il Giudice di pace remittente s’interroga sull’applicabilità dell’art. 2948 n. 5 cod. civ. invece della prescrizione biennale quando i consumi siano da collocare temporalmente anteriormente al 1° gennaio 2020” e sul presupposto che “la disposizione transitoria di cui all’art. 1, comma 10, della legge n. 205 del 2017 determina esplicitamente l’evento temporalmente rilevante ai fini della decorrenza del regime prescrizionale biennale, individuandolo nella data di scadenza del pagamento delle fatture e non nella erogazione od effettuazione dei consumi”  e non può non concludere con il rigetto della richiesta, vista la chiarezza del testo normativo che indica per l’applicazione nel SII della prescrizione breve la data del 1 gennaio 2020 ancorandola alle fatture scadute posteriormente a tale data come aveva fatto precedentemente per i settori energia elettrica e gas.

Da tale chiara e ineccepibile definizione del momento temporale di applicazione del regime della prescrizione breve sono derivate interpretazioni giurisprudenziali e dottrinali difformi dal dettato normativo e che porterebbero ad affermare “…che nei contratti di fornitura del servizio idrico il diritto al corrispettivo si prescrive in due anni e tale termine prescrizionale decorre dalla data di scadenza del pagamento delle fatture prescindendo dalla data di erogazione od effettuazione dei consumi. E quindi secondo questo orientamento si potrebbe arrivare ad affermare che anche una fattura avente scadenza nel 2022 e contenente consumi risalenti a più di due anni sarebbe valida essendo la prescrizione legata alla sola fattura ed i consumi ordinari non derivanti da conguagli nella stessa addebitati sarebbero invece soggiacenti alla prescrizione quinquennale” concludendo che “…L’exordium praescriptionis non può che essere quello della scadenza del pagamento della fattura così come oggi chiarito dalla Cassazione, indipendentemente dalla erogazione od effettuazione dei consumi nella stessa contenuti” (da ultimo cit. prof. Tommaso Ventre https://ntplusdiritto.ilsole24ore.com/art/la-cassazione-interviene-prescrizione-breve-consumi-idrici-ancorando-dies-quo-data-fatturazione-AEB60zUD).

Si arriva attraverso la predetta interpretazione all’abnorme conclusione dell’esclusione dei cosiddetti conguagli pluriennali pre 1.1.2020, vero motore dei lavori preparatori alla nascita di tale legge, e quindi, stravolgendo il dettato normativo sia di genesi della norma che delle decisioni giurisprudenziali sinora prevalenti, dà valore giuridico ad una volontà di restringere il campo di applicazione ai consumi successivi alla data del 1° gennaio 2020; ciò che è più grave anche sul piano dottrinario è il rendere l’applicazione della norma un mero diritto potestativo del creditore, restando nella sua diretta ed esclusiva volontà l’exordium praescriptionis  ed il correlativo diritto ad eccepirla da parte del debitore.

A questo punto, per una corretta analisi del dato normativo e dei successivi interventi del legislatore in materia, bisogna partire dal perché la legge 205/17 ha introdotto un regime di prescrizione biennale – c.d. prescrizione breve – per i crediti vantati dagli operatori del settore idrico per consumi pregressi (oltre che per i settori dell’elettricità e del gas e dal 2020 anche per le TLC) partendo da quelle che sono le esigenze che la natura del diritto e in funzione delle diverse esigenze socio-economiche la legge può prevedere termini speciali. Per la legge 205/2017 l’abbreviazione del termine di prescrizione trova giustificazione nel crescente bisogno di rapida certezza dei rapporti giuridici in particolare in quei contratti come quelli di somministrazione di servizi afferenti beni primari come il servizio idrico.

Approfondendo il dettato normativo originario della l.205/2017 prima facie appare evidente che essa prevede il diritto degli utenti, sia domestici che professionisti e microimprese, di eccepire la prescrizione degli importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni indicati in fatture emesse laddove il ritardo nella fatturazione non fosse dovuto ad “accertata responsabilità dell’utente” (comma 5) riducendo di fatto a due anni il termine di prescrizione nei contratti per la fornitura dei servizi elettrici e gas e anche per la fornitura dei servizi idrici (con riferimento alle fatture la cui scadenza sia successiva al 1° gennaio 2020), così come precisato nelle Deliberazioni dell’ARERA 97/2018 e 264/2018, le quali hanno chiarito in modo inequivocabile che la facoltà di eccepire la prescrizione del diritto al corrispettivo, che decorre dal momento del consumo, deve essere riconosciuta ai clienti finali, purché non responsabili del ritardo.

Successivamente il legislatore, nell’intento di rafforzare la tutela dei consumatori-utenti, con la legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Legge di Bilancio 2020), ha modificato il precedente regime abrogando il comma 5 dell’art. 1 della Legge di Bilancio 2018, a decorrere dal 1° gennaio 2020, così da cancellare la possibilità di respingere l’eccezione di prescrizione in caso di responsabilità del consumatore e, quindi, precludendo agli operatori del settore la possibilità di respingere le eccezioni di prescrizione per consumi risalenti a più di due anni fatturati intempestivamente anche in ipotesi di responsabilità imputabile al fruitore del servizio.

Il medesimo articolo 1 ha attribuito, tra l’altro, al Regolatore di settore il compito di definire sia “le misure in materia di tempistiche di fatturazione tra gli operatori della filiera necessarie all’attuazione di quanto previsto al primo e al secondo periodo” (comma 4), sia “le misure a tutela dei consumatori determinando le forme attraverso le quali i distributori garantiscono l’accertamento e l’acquisizione dei dati dei consumi effettivi”.

In conseguenza dei predetti interventi legislativi, l’ARERA ha introdotto una disciplina regolatoria di dettaglio dove ha fissato vari obblighi in capo ai Gestori del servizio idrico integrato, a partire dalla trasparente comunicazione all’utente finale – con documento separato o con distinto ed evidenziato dettaglio in bolletta – circa gli importi relativi a consumi risalenti a più di due anni nonché con riguardo al diritto di eccepirne la prescrizione biennale mediante compilazione e invio di modulo ad hoc. L’ARERA ha precisato, tra altro, che la prescrizione biennale sui consumi idrici si applica anche in riferimento alle bollette emesse prima del 1° gennaio 2020 ma aventi scadenza successivamente a tale data e che, inoltre, la prescrizione breve “decorre dal termine entro il quale il gestore è obbligato a emettere il documento di fatturazione, come individuato dalla regolazione vigente”. Fino all’abrogazione del comma 5 dell’articolo 1 della Legge di Bilancio 2018 e al relativo della disciplina regolatoria, l’Allegato B alla deliberazione 547/2019/R/IDR ha previsto precisi obblighi informativi da parte dei gestori del servizio idrico integrato.

In attuazione della previsione dell’articolo 1, comma 295, della Legge di Bilancio 2020, con la deliberazione 26 maggio 2020, 186/2020/R/IDR14,  l’ARERA è intervenuta al fine di adeguare la regolazione definita dalla deliberazione 547/2019/R/IDR (Allegato B) al mutato quadro legislativo, superando la distinzione – precedentemente prevista dall’articolo 1, comma 5, della Legge di Bilancio 2018 – tra i casi in cui il ritardo di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni fosse attribuibile a responsabilità del gestore e quelli in cui il ritardo fosse presumibilmente attribuibile all’utente finale.

Tale delibera è stata integrata dalla Delibera del 21 dicembre 2021, 610/2021/R/IDR che ha disposto, in sostanziale continuità con le delibere precedenti, che:

– nei casi di fatturazione di importi relativi a consumi risalenti a più di due anni suscettibili di essere dichiarati prescritti, il gestore predisponga un avviso testuale standard da allegare in fattura con il quale informare l’utente finale della presenza di tali importi, indicando le modalità per eccepire la prescrizione;

– nei casi di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni, ma per i quali il gestore ritiene sussistere una causa di sospensione della prescrizione, il gestore medesimo comunichi adeguatamente all’utente finale i motivi puntuali della (presunta) mancata maturazione della prescrizione del diritto al pagamento degli importi, ai sensi della disciplina primaria e generale di riferimento, nonché la possibilità di inviare un reclamo scritto relativo alla fatturazione dei suddetti importi.

Appare chiaro anche dalla disamina della conseguente regolazione ARERA che il legislatore, con l’introduzione della Legge di Bilancio 2018, così come modificata dalla Legge di Bilancio 2020, ha inteso arginare e limitare il fenomeno c.d. delle “maxi bollette” dovute alla tardiva emissione delle fatture di conguaglio di consumi idrici da parte dei gestori del Servizio Idrico.

Infatti, era emerso con evidenza come, a causa del pregresso regime commerciale delle forniture idriche – caratterizzato da frequente fatturazione tardiva e/o rettifica dei consumi accompagnata dall’addebito di importi significativi – gli utenti restassero gravemente penalizzati, oltre che dagli importi delle bollette, anche nella possibilità di controllare i propri consumi e pianificare la spesa correlata.

Peraltro la Legge di Bilancio 2020, modificando la disciplina introdotta dalla Legge di Bilancio 2018, ha abrogato la disposizione che prevedeva l’accertamento della responsabilità del cliente, tema centrale della presente analisi, quale eccezione all’applicazione della disciplina sulla prescrizione biennale.

Il legislatore, pertanto, non ha inteso modificare i principi civilistici in materia, ma ha voluto limitare detto fenomeno riducendo il periodo del termine prescrizionale e, per venire incontro alle esigenze dei gestori idrici, ha riconosciuto un arco temporale sufficientemente ampio tra l’entrata in vigore della norma e la sua concreta applicazione proprio per i servizi idrici.

Al riguardo anche le sentenze del Tar Lombardia, confermano che “La prescrizione biennale di cui alla Legge di bilancio 2018 (Legge n.205/17) decorre dal termine entro il quale il gestore è obbligato a emettere il documento di fatturazione, come individuato dalla regolazione vigente, ossia una volta trascorsi 45 giorni solari dall’ultimo giorno del periodo di riferimento della fattura”.

Pertanto, pur facendo salve le norme civilistiche e la prassi giurisprudenziali in materia di prescrizione, non sorgono dubbi circa l’applicabilità della prescrizione biennale a tutte le bollette aventi scadenza successiva al 1° gennaio 2020, anche se contenenti importi riferiti a periodi di consumo ultra biennali. Quindi, si ripete, il termine di decorrenza della prescrizione biennale prevista dalla legge decorre dal momento del consumo e non da quello della tardiva rettifica dei consumi operata dal Distributore o dal Gestore, ciò è perfettamente coerente con la disciplina normativa introdotta dalla Legge di Bilancio 2018, volta, come già rilevato, a superare le criticità relative al ricorrente fenomeno delle “maxibollette” (cit. Agcm provv. n. PS -11569).

La circostanza poi che il nuovo termine biennale si applichi anche ai consumi antecedenti alla data di effettiva applicazione del nuovo termine di prescrizione biennale non determina un’applicazione retroattiva della suddetta norma, quanto piuttosto una mera applicazione del nuovo termine non al momento di effettuazione dei consumi idrici ma all’atto di fatturazione degli stessi ovvero alle bollette aventi scadenza successiva al 1° gennaio 2020.

In ogni caso, come detto, la norma di cui alla prescrizione biennale era di oltre due anni antecedenti alla sua effettiva prima applicazione. Tale disposizione, pertanto, non ha modificato le regole e i principi dell’ordinamento in tema di prescrizione e di pagamento del debito ma ha voluto richiamare i gestori ad un corretto e tempestivo comportamento nella fatturazione dei pagamenti richiesti agli utenti.

Il T.A.R. Lombardia nelle richiamate sentenze ha rilevato inoltre come: “anche con riguardo alla prescrizione biennale (in luogo di quella quinquennale) trova applicazione la disciplina generale di riferimento e, in particolare, sia l’articolo 2935 del Codice civile (che correla la decorrenza della prescrizione al fatto che il diritto possa essere esercitato, con la specificazione che per costante giurisprudenza l’impedimento ostativo alla decorrenza è solo quello di natura giuridica e non meramente fattuale), sia le cause generali di sospensione, tra cui quella disposta dall’articolo 2941 del Codice civile (che, tra l’altro, prevede, al n. 8, la sospensione della prescrizione “tra il debitore che ha dolosamente occultato l’esistenza del debito e il creditore, finché il dolo non sia stato scoperto)” e, continuando, “Incombe quindi sul gestore, caso per caso, l’onere di allegare (e provare) fatti specifici in base ai quali possa ritenersi che il cliente finale abbia dolosamente occultato l’esistenza del debito (cfr. articolo 2941, n. 8, Codice civile  «tra il debitore che ha dolosamente occultato l’esistenza del debito e il creditore, finché il dolo non sia stato scoperto»), ovvero la sussistenza di un impedimento giuridico al decorso della prescrizione (cfr. articolo 2935 Codice civile «La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere»)”.

Sul ruolo dell’Autorità nel complessivo disegno della normativa commentata, la stessa non ha il potere di individuare comportamenti idonei ad incidere sulla decorrenza o sulla maturazione della prescrizione biennale, rispetto alle quali, dopo l’abrogazione del comma 5 dell’articolo 1 della Legge concorrenza 2018, operano solo la disciplina ordinaria definita dal Codice civile, in particolare dagli articoli 2935 e 2941, n. 8, il cui accertamento compete al giudice ordinario.

La decorrenza della prescrizione è stata definita dall’art.2 della delibera n.547/2019, ove si prevede che “La prescrizione biennale di cui alla Legge di bilancio 2018 (Legge n, 205/17) decorre dal termine entro il quale il gestore è obbligato a emettere il documento di fatturazione, come individuato dalla regolazione vigente, ossia una volta trascorsi 45 giorni solari dall’ultimo giorno del periodo di riferimento della fattura (cfr. articoli 36, 37 e 67, all. A della regolazione della qualità contrattuale del servizio idrico integrato ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono – RQSII)”.

Ciò premesso, in forza dell’articolo 1, comma 4, della Legge di bilancio 2018, l’Autorità è però tenuta a definire le misure in materia di tempistiche di fatturazione tra gli operatori della filiera necessarie all’attuazione di quanto previsto a livello primario in tema di durata della prescrizione.

Sulla sussistenza o meno di tali circostanze e sulla operatività della disciplina generale delle cause di sospensione della prescrizione, compreso l’art. 2941n. 8 c.c., che riguarda il doloso occultamento del debito, non vi è alcuna attribuzione all’Autorità del potere di individuare ulteriori casi di sospensione correlati a comportamenti colposi del debitore e la legge per l’accertamento affida il compito al Giudice Ordinario.

In conclusione, considerata la particolare complessità interpretativa, l’applicazione della legge 205/2017 nel servizio idrico integrato abbisogna di atti giurisprudenziali, come l’ordinanza della Cassazione, in grado di stimolare il dibattito dottrinale al fine di garantire l’effettiva tutela dei cittadini nel nostro diritto sostanziale.