La responsabilità dello Stato per la violazione del diritto eurounitario

Sommario: 1. Premessa – 2. La responsabilità derivante da mancata trasposizione della normativa dell’Unione – 3. Il dibattito sulla natura – 4. I danni da provvedimento giurisdizionale in contrasto con il diritto eurounitario

1. Premessa

Il rapporto tra ordinamento nazionale e ordinamenti sovrananzionali è stato ed è, da sempre, oggetto di vivace e continuo dibattito nella letteratura scientifica, già negli anni immediatamente successivi all’entrata in vigore della Costituzione repubblicana nel 1948. Tale questione, enucleata nella ricerca in merito alla nozione di sovranità dell’ordinamento repubblicano di nuovo conio, veniva in tal modo esplicitata da uno dei più importanti giuristi italiani del Novecento: «I contrassegni idonei a caratterizzare il concetto stesso (il riferimento è alla “sovranità”, ndr) possono compendiarsi, da un lato, nell’indipendenza da altri ordinamenti esterni al territorio statale, e dall’altro nella supremazia rispetto ai singoli o alle comunità esistenti all’interno del territorio stesso. (…)L’ indipendenza esige in secondo luogo che l’esercizio del potere da parte dello Stato si effettui all’infuori di vincoli che non derivino dalla propria volontà, ed in modo che sia conferito allo Stato stesso la competenza di determinare liberamente la propria sfera di azione»[1].

L’analisi del rapporto di cui si è parlato in esordio ha assunto peculiare e stringente valore con il rafforzamento del processo di integrazione economica e monetaria europea, specialmente (ma non senza precedenti importanti) in occasione dell’entrata in vigore del Trattato di Maastricht e degli sviluppi successivi della vita in seno all’ordinamento dell’Unione Europa.

In verità, già con la sentenza n. 170 del 1984, n. 113 del 1985, n. 39 del 1989, la Corte costituzionale italiana aveva accolto pacificamente, in primo luogo, l’immediata applicabilità delle norme comunitarie aventi efficacia diretta e, in un secondo momento, era giunta alle medesime conclusioni circa le statuizioni risultanti dalle sentenze interpretative della Corte di Giustizia. A conclusioni affini è giunta la Consulta anche dei riguardi dell’efficacia delle direttive comunitaria, sancendo con la sentenza n. 64 del 1990 e con la n. 168 del 1991, richiamando la giurisprudenza della CGCE fondata sull’interpretazione dell’art. 189 del Trattato di Roma, che qualora le stesse presentino sostanzialmente caratteri d’incondizionalità e sufficiente precisione, le direttive possano essere fatte valere dinnanzi ai giudici nazionali, in presenza della mancata ricezione nell’ordinamento nazionale. La giurisprudenza ha, dunque, plasmato un tipo di direttive cd. self executive,  quali atti idonei a dispiegare i propri effetti in via diretta, immediata e senza la necessità di provvedimenti d’attuazione e ricezione  nell’ordinamento nazionale.  La diretta applicabilità e la produzione di effetti diretti della direttiva comunitaria, basati sul fatto che la stessa «può fondare situazioni soggettive perfette e, pertanto, invocabili davanti al giudice nazionale nonché innanzi agli organi della pubblica amministrazione»[2] – richiede, dunque, la contemporanea esistenza, secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale e della CGCE, di alcuni elementi sostanziali: 1) la prescrizione deve essere “incondizionata”, cioè priva di margini di discrezionalità agli Stati membri in merito alla sua attuazione; la direttiva dev’essere «sufficientemente precisa», determinata con compiutezza, non necessitando «di alcuna ulteriore puntualizzazione di dettaglio» (Corte Cost. n. 168 del 1991); lo Stato destinatario della direttiva, verso cui il singolo faccia valere la direttiva, si inadempiente a causa della mancata attuazione delle disposizioni in essa contenuta. L’evoluzione giurisprudenziale ha, inoltre, vincolato la capacità di disciplina della direttiva non applicata nella produzione dei suoi effetti diretti alla “verticalità” dei rapporti tra Stato e individui, in senso “unidirezionale”, cioè invocabili esclusivamente a fondamento dei diritti degli individui nei confronti dello Stato[3].

2. La responsabilità derivante da mancata trasposizione della normativa dell’Unione 

Come anticipato, il diritto eurounitario può imporre degli obblighi a carico degli Stati membri un dovere di produzione legislativa finalizzato al recepimento – nei rispettivi ordinamenti interni – dei contenuti delle direttive non direttamente applicabili. Tuttavia, si è posto fin da subito il problema delle conseguenze della possibile violazione di questi obblighi di trasposizione.

Sul punto occorre, innanzitutto, analizzare quanto previsto dall’art. 4, co. 3, del Trattato U.E., il quale sancisce il principio di leale cooperazione tra l’Unione e gli Stati membri, insieme ai corollari del dovere di reciproco rispetto e assistenza nei compiti derivati dai Trattati. La stessa disposizione, inoltre, impone espressamente l’obbligo, per gli stessi Paesi, di adottare «ogni misura di carattere generale o particolare» per l’esecuzione dei medesimi doveri.

Dato atto della fonte normativa da cui discende tale responsabilità, è necessario chiedersi a quali conseguenze la violazione di tale principio può andare incontro. Un primo esempio nel panorama nazionale si ebbe con il caso Francovich (1991) inerente alla mancata trasposizione della direttiva europea che obbligava i Paesi membri alla liquidazione dei crediti dei lavoratori non pagati dai datori insolventi[4]. La Corte di Giustizia, pronunciandosi sulla questione[5], aveva affermato che, ai fini dell’accertamento della responsabilità statale, occorresse la sussistenza di due condizioni: il fatto che la norma sovranazionale attribuisse ai privati posizioni giuridiche di vantaggio, qualificabili come “diritti”; la necessaria presenza di un nesso di causalità diretta e immediata tra la condotta dello Stato e l’evento lesivo. A queste, una più recente decisione della medesima Corte aggiunse l’elemento della manifesta caratterizzazione della violazione[6].

Successivamente la giurisprudenza comunitaria[7] si occupò di precisare ulteriormente i principi a fondamento di tale responsabilità, e in particolare:

a) l’obbligo per cui lo Stato sia tenuto a riparare il danno non debba avvenire in condizioni non meno favorevoli di quelle che riguardano analoghi reclami di natura interna e comunque non tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento; b) che il risarcimento non possa essere subordinato alla sussistenza del dolo o della colpa; d) che ogni caso, non possa essere escluso in via generale il risarcimento di componenti del danno, quale il lucro cessante; e) che, infine, lo stesso risarcimento non possa essere limitato ai soli danni subiti successivamente alla pronunzia di una sentenza della Corte di Giustizia che accerti l’inadempimento.

I giudici comunitari, tuttavia, nella sentenza Francovich non avevano pronunciato una specifica sentenza di condanna per inadempimento a carico dell’Italia, poiché avevano ritenuto che il compito di accertare l’an e il quantum del danno, nonché il nesso con la condotta omissiva dello Stato, spetti al giudice nazionale. Ulteriore corollario sostenuto dalla Corte di Giustizia fu, specialmente, che l’ordinamento dell’Unione non promanasse la propria cogenza solo a carico degli Stati membri, ma anche ai loro cittadini, quali – quest’ultimi – titolari sia di diritti che di obblighi comunitari; in sostanza, il dovere di cui all’articolo 249 Trattato CE, che impone a ciascun Paese di dare attuazione alle direttive, comporta altresì un diritto per i rispettivi cittadini all’adempimento del proprio Stato, ossia alla trasposizione nazionale delle medesime normative europee.

3. Il dibattito sulla natura

Come anticipato la Corte di Giustizia, se da un lato aveva accertato la configurabilità della responsabilità statale, dall’altro aveva “delegato” ai giudici nazionali il compito sussumerla negli schemi giuridici nazionali, lasciando dunque aperta la problematica della sua qualificazione.

Si sono, allora, distinti due filoni giurisprudenziali nella nostra Suprema Corte: il primo riconduceva l’illecito del legislatore all’art. 2043 c.c., qualificandolo così come aquiliano[8]; l’altro orientamento, più risalente, ne escludeva invece la natura extracontrattuale[9].

Un terzo orientamento[10] aveva, invece, escluso la riconducibilità del fatto all’una o all’altra tesi (entrambe correlate alla violazione di una norma di diritto interno), proponendo invece un tertium genus distinto dalle precedenti: accogliendo la “tesi pluralista” della separazione tra ordinamento nazionale ed europeo, tali giudici avevano concluso, infatti, per l’assenza, rispetto al sistema giuridico interno, di una qualifica in termini – per l’appunto – antigiuridici dell’illecito, sussistendo per contro solo rispetto all’ordinamento comunitario.

La tesi monista è riconducibile al fondamento originario dell’ordinamento europeo, esplicitato dalla Corte di Giustizia in una delle prime sentenze inerenti la natura e i caratteri dell’ordinamento comunitario: «La CEE costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale a favore del quale gli stati membri hanno rinunziato, se pure in settori limitati, ai loro poteri sovrani ed al quale sono soggetti non soltanto gli stati membri, ma pure i loro cittadini»[11]. Per la tesi pluralista, in termini essenziali, è possibile rifarci alle parole esplicite contenute nella sentenza n. 14 del 1962 pronunciata dalla Corte Costituzionale, per la quale: «è possibile stipulare trattati con cui si assumano limitazioni della sovranità ed è consentito darvi esecuzione con legge ordinaria; ma ciò non importa alcuna deviazione dalle regole vigenti in ordine alla efficacia nel diritto interno degli obblighi assunti dallo Stato nei rapporti con gli altri Stati, non avendo l’art. 11 conferito alla legge ordinaria, che rende esecutivo il trattato, un’efficacia superiore a quella propria di tale fonte di diritto»[12].

Poiché, dunque, il comportamento dello Stato si configura, secondo tale orientamento, come “lecito” e legittimo rispetto al diritto interno, questo non si sarebbe potuto qualificare come antigiuridico e, quindi, senza poter essere riconducibile né all’illecito di natura aquiliana, né di altro tipo.

A dirimere la controversia, sono intervenute così le Sezioni Unite[13], le quali hanno fondato il loro ragionamento sul principio della “non applicabilità” della normativa nazionale – precedente o successiva – contrastante con quella comunitaria. La Corte di Cassazione, difatti, ha sostenuto che «al giudice è demandato il controllo dell’adeguamento dell’ordinamento interno a quello comunitario, adeguamento che diviene così automatico, dovendo la normativa interna cedere il passo a quella comunitaria ove risulti essere con quest’ultima contrastante»; senza, tra l’altro, che ciò implichi fenomeni di caducazione o di abrogazione della norma statale confliggente con quella comunitaria. A tal fine, ad avviso del Giudice di legittimità, il diritto interno deve assicurare una congrua riparazione del pregiudizio subito dal singolo, proprio per risultare adeguato alle prescrizioni comunitarie confliggenti da cui consegue la violazione dell’ordinamento europeo.

In definitiva, quindi, i giudici della Cassazione finiscono per accogliere l’ultima tesi sopra esposta, escludendo da un lato il carattere aquiliano dell’illecito (in virtù della diversità tra ordinamento interno e eurounitario), dall’altro inquadrandolo comunque in un illecito di natura “para-contrattuale” per l’obbligo di adeguamento, a carico dello Stato, del diritto interno; l’eventuale violazione genera così una responsabilità, nei confronti dei cittadini, di natura non antigiuridica e a carattere indennitario.

Possiamo osservare, allora, due distinti rapporti: uno configurante un vero e proprio illecito tra il Paese membro e l’Unione Europea, ossia l’omessa trasposizione della normativa comunitaria; l’altro, giuridicamente lecito – perché non antigiuridico – tra il Paese inadempiente e il cittadino. Quest’ultimo s’inserisce propriamente nell’alveo dei comportamenti leciti ma comunque dannosi, dai quali deriva l’obbligo per lo Stato di indennizzare il danneggiato del pregiudizio così arrecato[14].

La Suprema Corte, però, ha poi rischiato – a opinione dello scrivente – di contraddirsi parzialmente quando, dopo aver escluso l’antigiuridicità del comportamento dello Stato, ha qualificato la medesima condotta in termini di “illecito”[15]. Delle due l’una: o la condotta in oggetto presenta caratteristiche di antigiuridicità e, quindi, di illiceità, oppure lo si dovrebbe dichiarare giuridicamente conforme al diritto (nel caso di specie, interno) con la conseguente sua liceità. Un fatto che sia illecito, ma non antigiuridico, presenta le qualità del paradosso kafkiano. La natura indennitaria del ristoro, del resto, richiama la sua liceità come quella risarcitoria, l’illiceità.

Le Sezioni Unite, inoltre, hanno concluso con l’affermare la natura altresì contrattuale dell’obbligazione ex lege indennitaria, senza tuttavia esplicitarne le ragioni non essendo presente alcun materiale contratto (almeno in senso proprio) tra cittadino e Stato: è possibile, comunque, ricondurre tale scelta alla tesi del “contatto sociale qualificato”, quale fonte di obbligazione ex art. 1173 c.c. In base a questa teoria, si sostiene che i rapporti di fatto, in assenza di un formale vincolo contrattuale, abbiano rilevanza giuridica; originariamente si riteneva che tali obblighi nascessero da un accordo tacito tra le parti, successivamente si valorizzò la “significazione sociale” di tali comportamenti, in quanto connessi a doveri di protezione e collaborazione imposti dall’ordinamento[16]. Ad oggi, la giurisprudenza che sostiene tale tesi afferma riconducibilità ti tali rapporti ad obbligazioni senza prestazione, ossia qualificati da obblighi di comportamento quali la correttezza e la buona fede oggettiva, di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.[17]; la violazione di quest’ultimi comporta, peculiarmente, responsabilità contrattuale pur, come anticipato, in assenza di un formale negozio stipulato tra le parti. Nel caso di specie, in conclusione, il rapporto tra i consociati e lo Stato costituirebbe un’ipotesi peculiare di contatto sociale qualificato, con la conseguenza della sussistenza di una responsabilità contrattuale, in linea con la decisione delle Sezioni Unite, dapprima analizzata. Sebbene in quest’ultima, infatti, non si ritrova un espresso riferimento a tale teoria, la giurisprudenza successiva[18], analizzando la medesima decisione, ha sottolineato che con la qualificazione “contrattuale” le Sezioni Unite non volessero intendere la una responsabilità da contratto, bensì nascente da un rapporto obbligatorio preesistente, riconducibile all’art. 1173 c.c.

Congiuntamente e consequenzialmente al dibattito sulla natura della responsabilità, era maturato anche il problema della prescrizione della tutela affidata al privato, per l’esperibilità dei rimedi risarcitori. Chi accoglieva la tesi della responsabilità aquiliana affermava il termine quinquennale di cui all’art. 2947 c.c.,  chi per contro ne sosteneva quella contrattuale riteneva applicabile l’ordinario termine decennale. Le Sezioni Unite del 2009 hanno risolto anche tale dibattito collaterale, concludendo per la seconda, in virtù proprio della natura negoziale da ricondursi a tale responsabilità.

4. I danni da provvedimento giurisdizionale in contrasto con il diritto eurounitario

L’altra rilevante ipotesi di responsabilità statale discende dall’eventualità che anche il giudice, nell’esercizio della suo potere decisionale, si ponga in contrasto con il diritto dell’Unione Europea. L’ammissibilità del nesso di imputabilità della condotta dell’autorità giudiziaria, alla sfera soggettiva dello Stato, era stata confermata già dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia con le sentenze “Brasserie du pêcheur” e “Factortame”[19], in virtù della natura di interna corporis che assumono i poteri statali (legislativo, esecutivo e giudiziario).  Con queste pronunce il giudice comunitario – in espressa continuità con la decisione “Francovich” – avevano ribadito, innanzitutto, che il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del Trattato; inoltre, avevano altresì precisato che il suddetto principio si applica in riferimento a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario commessa da uno Stato membro, qualunque sia l’organo di quest’ultimo la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione: l’obbligo, dunque, di risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario non potrebbe neppure dipendere da norme interne sulla ripartizione delle competenze tra i poteri costituzionali.

La responsabilità dello Stato, ad oggi, deve essere comunque coordinata con la recente riforma della l. n.117 del 1988 in materia di responsabilità dei magistrati, a opera della l. n.18 del 2015. Quest’ultima ha espressamente previsto la possibilità per il privato, ingiustamente leso da un provvedimento dell’autorità giudiziaria, di agire nei confronti dello Stato per il risarcimento cagionato dalla violazione del diritto eurounitario da parte dello stesso magistrato, ex art. 2, co.1, l.n.18/2015[20]. È fatta salva, ovviamente, la possibilità di rivalsa statale nei confronti del singolo magistrato, per l’ammontare risarcitorio liquidato al privato.

Dunque, sulla base di queste considerazioni appare possibile per il privato poter esercitare il proprio diritto al risarcimento a prescindere dall’”organo” (in senso lato) autore della violazione comunitaria, anche laddove ciò possa contrastare con un giudicato interno sfavorevole: la primazia del diritto dell’Unione, infatti, si ritiene possa “eclissare” almeno in parte i limiti processuali e sostanziali di cui all’art. 2909 c.c. Si potrebbe trarre a conforto di tale prospettazione, quanto statuito dalla Corte di Giustizia nel celebre caso “Lucchini”[21], vertente in realtà su un giudicato favorevole al privato (per l’applicazione di aiuti di Stato); nel caso di specie, infatti, i giudici comunitari affermarono la cedibilità dei cardini di cui all’art. 2909 c.c., ovverosia del principio di certezza del diritto, rispetto alla violazione del diritto comunitario perpetrata dal Paese membro. Gli effetti che tale decisione ha avuto, così come le successive conformi[22], potrebbero confermare – a contrariis –  l’esperibilità di una tutela risarcitoria per il privato che risulti, per l’appunto, leso dagli effetti di un giudicato sfavorevole.

[1] C. Mortati, Istituzioni di Diritto pubblico, CEDAM, Padova, 1952, pp. 28-29.

[2] E. Cannizzaro, Il diritto dell’integrazione europea. L’ordinamento dell’Unione, Giappichelli Editore, Torino, 2014, p. 114.

[3] Si veda in merito la sentanza 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti.

[4] Direttiva 80/987/CEE.

[5] Corte di Giustizia, 19 novembre 1991, cause riunite, C.6/90 e C.9/90.

[6] Cfr. C.G.U.E., 25 gennaio 2007, C.278/05.

[7] Cfr. C.G.U.E., sentenza 5 marzo 1996, cause riunite, C.46-93 e C.48-93.

[8] Cfr. Cass. civ. n. 5249/2001; n. 8110/2002.

[9] Cfr. Cass. civ. n. 8739/96; n. 10617/95.

[10] cfr., in particolare, Cass. 5 ottobre 1996, n. 8739; 11 ottobre 1995, n. 10617; 19 luglio 1995, n. 7832

[11] Corte di Giustizia, 5 febbraio 1963, causa C 26/62, Van Gend en Loos.

[12] Corte Cost. n. 14 del 1964,  Costa/ENEL.

[13] Cass., SS.UU., n. 9147/2009

[14] Un ulteriore esempio concerne lo stato di necessità che, operando come “esimente” di responsabilità, priva di antigiuridicità la condotta e obbligando il suo autore a un mero indennizzo.

[15] Cfr. punto 4.9 della sentenza citata: “si deve riconoscere al danneggiato un credito alla riparazione del pregiudizio subito per effetto del c.d. fatto illecito del legislatore di natura indennitari” mentre al punto 4.8 “i profili sostanziali della tutela apprestata dal diritto comunitario inducono a reperire gli strumenti utilizzabili nel diritto interno fuori dallo schema della responsabilità civile extracontrattuale e in quello dell’obbligazione ex lege dello Stato inadempiente, di natura indennitaria per attività non antigiuridica”.

[16] In dottina vedasi, a favore: Bocchini, Quadri, Diritto privato, Giappichelli, 2018, pag. 726 e ss. secondo cui consisterebbero in “rapporti di fatto, spesso sorretti da strutture organizzative che, per le circostanze di instaurazione del rapporto, le modalità di svolgimento dello stesso, le qualifiche professionali ricoperte dai soggetti del rapporto, ingenerano l’affidamento della rilevanza giuridica, con la conseguenza di considerare le attività svolte all’interno di tali rapporti come giuridicamente doverose”; contrario all’ammissibilità della tesi è, invece, Trimarchi, Responsabilità civile: fatto illecito, rischio e danno, Giuffré, 2017, per il quale l’applicazione del contatto sociale rischierebbe la progressiva erosione della responsabilità aquiliana.

[17] Cfr., ex multis, Cass. civ., 13 ottobre 2017, n.24071.

[18] Cass. civ., 17 maggio 2011, n. 10813.

[19] C.G.U.E., cause C.46/93 e C.48/93

[20] “Costituisce colpa grave la violazione manifesta della legge nonche’ del diritto dell’Unione europea (…) ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta della legge nonche’ del diritto dell’Unione europea si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonche’ dell’inescusabilita’ e della gravita’ dell’inosservanza. In caso di violazione manifesta del diritto dell’Unione europea si deve tener conto anche della mancata osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonche’ del contrasto dell’atto o del provvedimento con l’interpretazione espressa dalla Corte di giustizia dell’Unione europea”.

[21] C.G.U.E, causa C.119/2005

[22] Cfr. C.G.U.E., causa “Olimpiclub” C.02/2008