La responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione da provvedimento favorevole

La responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione Pubblica ha fondamento nell’art. 28 della Costituzione secondo il quale la responsabilità civile è in capo allo Stato, agli enti pubblici, ai funzionari e ai dipendenti dello Stato.

La responsabilità della P.A. è la situazione giuridica di svantaggio in capo all’Amministrazione derivante da un suo comportamento antigiuridico nei confronti dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi.

La giurisprudenza ha pacificamente riconosciuto in capo alla P.A. la responsabilità extracontrattuale, precontrattuale e contrattuale per la lesione di diritti soggettivi.

La risarcibilità del danno causato agli interessi legittimi è stata affermata dalle Sezioni Unite n. 500 del 1999 le quali hanno, inoltre, sposato la teoria maggioritaria della natura giuridica extracontrattuale di tale responsabilità ai sensi dell’art. 2043 c.c. Secondo la Corte il danno ingiusto, infatti, si realizza ogni qual volta si verifichi la lesione di una situazione giuridica soggettiva e, dunque, sia di un diritto soggettivo sia di un interesse legittimo.

Nello svolgimento dell’attività amministrativa la PA è tenuta a rispettare non solo le norme di diritto pubblico ma anche le norme di diritto privato. In particolare, in capo ad essa vige l’obbligo di agire secondo il criterio di lealtà e correttezza ai sensi dell’art. 1175 c.c.

Si distingue, infatti, tra responsabilità da comportamento e responsabilità da provvedimento della PA.

La responsabilità della PA si configura in responsabilità da provvedimento qualora la stessa violi le norme di diritto pubblico concernenti la legittimità del procedimento amministrativo e del conseguente provvedimento; la responsabilità da comportamento, invece, si realizza qualora la PA violi le norme di diritto privato attinenti al rispetto del principio di lealtà e di correttezza nell’esercizio dell’attività amministrativa.

La tutela accordata dall’ordinamento nell’ipotesi di illegittimità di un provvedimento amministrativo è data dall’azione di annullamento e, per il ristoro del danno residuo, dall’azione risarcitoria ai sensi dell’art. 30 c.p.a. Nell’ipotesi di responsabilità da comportamento l’unica tutela è posta nell’espletamento dell’azione risarcitoria ai sensi dell’art. 30 c.p.a. (in merito al danno di interessi legittimi o dei diritti soggettivi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) o ai sensi dell’art. 2043 c.c. (in merito ai diritti soggettivi esulanti dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo).

L’azione di condanna al risarcimento del danno ai sensi dell’art. 30 c.p.a. è proponibile sia autonomamente che unitamente all’azione di annullamento del provvedimento illegittimo: nel primo caso l’azione di risarcimento è proponibile nel termine di 120 giorni dal giorno in cui si è verificato il fatto o dalla conoscenza del provvedimento; nel secondo caso l’azione di risarcimento è proponibile nel termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento.

L’azione risarcitoria ai sensi dell’art. 2043 c.c. è proponibile dinnanzi al giudice ordinario, nelle materie esulanti la competenza esclusiva del giudice amministrativo per il danno ingiusto cagionato da un fatto illecito colposo dell’amministrazione ad un diritto soggettivo. Per l’ottenimento del risarcimento del danno è onere del ricorrente provare tutti gli elementi dell’art. 2043 c.c. ed, in particolare, l’illegittimità dell’attività amministrativa che sia suscettibile di ledere i diritti soggettivi o gli interessi legittimi in capo ai soggetti interessati, la colpevolezza dell’organizzazione della PA, l’ingiustizia del danno causato nei confronti dell’interesse legittimo o del diritto soggettivo e il nesso di causalità tra il fatto illecito della PA, l’evento dannoso ad esso conseguente ed il danno ingiusto subito dal privato. Le Sezioni Unite n. 500 del 1999 hanno previsto un affievolimento dell’onere probatorio in capo al ricorrente nell’ipotesi di lesione di un interesse legittimo. La colpevolezza della PA, da inquadrarsi nella colpa dell’organizzazione ai sensi dell’art. 37 della Costituzione, si presume iuris tantum dalla legittimità del provvedimento amministrativo. Sarà onere della PA dare prova dell’errore scusabile.

Un contrasto giurisprudenziale è sorto in merito alla giurisdizione e alla natura della situazione giuridica lesa delle azioni risarcitorie nei confronti della PA.

In particolare, ha assunto rilievo giurisprudenziale la problematica del risarcimento da annullamento del provvedimento illegittimo favorevole in seguito alla lesione dell’incolpevole affidamento del privato.

La tutela dell’incolpevole affidamento si configura quale principio generale dell’ordinamento giuridico ed, in particolare, nell’ambito del diritto amministrativo si realizza nell’ipotesi in cui il privato sia stato indotto dal comportamento della PA a confidare nella permanenza di una situazione a lui favorevole data, per esempio, dalla emanazione di un provvedimento amministrativo autorizzativo.

L’annullamento di un provvedimento illegittimo favorevole al privato si verifica o in seguito a procedimento giurisdizionale (a fronte del ricorso degli interessati titolari di interessi legittimi oppositivi e del giudizio di prevalenza dell’interesse pubblico alla rimozione del provvedimento) o a fronte dell’esercizio del potere di autotutela decisoria della PA ( che si esplica nel potere d’ufficio di riesaminare gli atti amministrativi adottati al fine di annullarli, modificarli o confermali alla luce dell’interesse pubblico).

Secondo l’orientamento della giurisprudenza civile della Suprema Corte, nell’ipotesi di azione di risarcimento del danno da illegittimo affidamento a seguito di rimozione del provvedimento favorevole, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

Le Sezioni Unite del 2011 hanno espresso il principio secondo cui la giurisdizione spetta al giudice amministrativo ogni qual volta il danno causato al privato sia immediatamente e direttamente riconducibile alla illegittimità del provvedimento amministrativo.

Diversamente, nell’ipotesi di lesione del legittimo affidamento per l’annullamento del provvedimento favorevole si viene a creare una fattispecie complessa in cui l’illegittimità del provvedimento originario non cagiona direttamente ed immediatamente un danno al privato ma il danno ingiusto subito da privato è riconducibile al comportamento colposo e contrario al generale principio del neminem ledere della PA. Tale comportamento è suscettibile di tutela risarcitoria nella misura in cui sia oggettivamente idoneo ad ingenerare un legittimo affidamento alla stabilità del provvedimento favorevole emanato e che consiste nell’esercizio dell’attività conseguente al provvedimento amministrativo e nella sopportazione dei relativi costi. Sarà, dunque, onere del ricorrente dare prova della illeceità del comportamento della PA, della colpevolezza della PA, dell’ingiusta del danno derivato e del nesso causale sussistente tra il comportamento illegittimo e colposo della PA, l’evento dannoso e il danno ingiusto subito dal privato.

Inoltre, in merito alla natura giuridica della situazione soggettiva le Sezioni Unite hanno affermato che l’incolpevole affidamento del privato non può qualificarsi né come interesse legittimo pretensivo (in quanto, nel caso di specie, il soggetto non si è visto ritardare o negare l’emissione del provvedimento favorevole) né come interesse legittimo oppositivo (in quanto il ricorrente non ha interesse alla conservazione del provvedimento che è stato legittimamente annullato). Esso è, dunque, un diritto soggettivo e come tale è suscettibile di tutela risarcitoria ai sensi dell’art. 2043 c.c. per la violazione del principio generale di neminem ledere dinnanzi al giudice ordinario compente per materia e per territorio.

Secondo l’orientamento espresso dalla giurisprudenza amministrativa del Consiglio di Stato del 2014, nell’ipotesi di azione di risarcimento del danno da illegittimo affidamento a seguito di rimozione del provvedimento favorevole, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

L’azione di risarcimento, infatti, sarebbe riconducibile all’esercizio di un potere autoritativo della PA consiste nell’emanazione di un provvedimento amministrativo favorevole poi rivelatosi illegittimo e, di conseguenza, annullato. Infatti, ai sensi degli artt. 7 e 30 c.p.a., le azioni risarcitorie avverso il danno cagionato dalla PA nell’esercizio del potere amministrativo sono di giurisdizione del giudice amministrativo competente.

In merito alla natura giuridica della situazione soggettiva dedotta, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’azione risarcitoria, nel caso di specie, sia volta a tutelare un interesse legittimo. Secondo i giudici qualora venga richiesto il risarcimento del danno per lesione del legittimo affidamento nel provvedimento favorevole poi annullato, è necessaria la previa verifica della spettanza del bene della vita, ovvero la verifica della spettanza del provvedimento favorevole. Qualora la tutela del bene della vita non sarebbe, comunque, stata accordata al ricorrente perché contraria al principio del pubblico interesse, non occorre la successiva valutazione in merito al comportamento tenuto dalla PA e l’azione risarcitoria deve essere rigettata.

Da ciò ne consegue che nel caso di specie, a fronte della legittimità del provvedimento di annullamento della PA, il risarcimento del danno non potrebbe essere riconosciuto al privato per avere incolpevolmente confidato nella legittimità del provvedimento a lui favorevole.

Le Sezioni Unite del 2018, intervenute in materia, hanno ribadito l’orientamento già sostenuto dalla giurisprudenza civile per cui la giurisdizione, nell’ipotesi di risarcimento del danno da incolpevole affidamento cagionato da provvedimento favorevole poi annullato, spetti al giudice ordinario in quanto trattasi di una lesione al diritto soggettivo causata da un comportamento illegittimo e colposo della PA ultroneo all’esercizio del potere autoritativo.