La revocabilità della sentenza amministrativa contrastante con una pronuncia della Corte Edu

Con l’ordinanza 17 novembre 2016, n. 4765 , il Consiglio di Stato ritiene rilevante e non manifestamente infondata, la questione di costituzionalità dell’articolo 106 del Codice del processo amministrativo e degli articoli 395 e 396 del Codice processuale civile, in relazione agli articoli 117, co. 1, 111 e 24 della Costituzione, nella parte in cui non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art. 46, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo.

In particolare, la questione sottoposta al Collegio verteva sulla revocazione di una sentenza amministrativa sulla base dell’asserito contrasto con una successiva pronuncia della Corte Edu.

Invero, con il gravame revocatorio, la ricorrente deduceva di essersi rivolta alla Corte di Strasburgo evidenziando che, in ragione di non chiare disposizioni di legge emanate dallo Stato italiano, le era stato precluso il conseguimento di un beneficio che rientrava nella categoria dei diritti quesiti e che la Corte aveva accolto le doglianze, riconoscendo la condotta illegittima dello Stato. La ricorrente riteneva, dunque, in via ermeneutica revocabile la sentenza amministrativa nonostante l’articolo 106 c.p.a. non recasse espressa menzione di tale fattispecie di impugnazione revocatoria, sollevando, in via subordinata, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 106 nella parte in cui non annoverava, tra le ipotesi di revocabilità della sentenza, quella derivante dal contrasto di una sentenza regiudicata con una successiva pronunciata dalla Cedu.

Nell’affrontare la questione, il Supremo Consesso riteneva di doversi muovere lungo le direttrici ermeneutiche già tracciate con ordinanza 4 marzo 2015, n. 2, sollevando analoga questione di legittimità costituzionale (ovvero vertente sulle stesse norme e con riferimento al medesimo parametro interposto): invero, l’identità di questioni sottoposte al vaglio del giudice costituzionale avrebbe suggerito di far luogo alla cd. sospensione impropria del giudizio in attesa che la Corte si pronunciasse sulla questione sollevata anteriormente. Nondimeno, i giudici amministrativi, pur considerando la soluzione maggiormente rispondente ai principi di economia dei mezzi processuali e di ragionevole durata del processo, ritenevano di sollevare la medesima questione di legittimità costituzionale per garantire il diritto del ricorrente di prendere parte nel nuovo giudizio.

Con la pronuncia in epigrafe il Collegio, richiamando le argomentazioni già svolte nella precedente ordinanza, ritiene che non possa essere condivisa la prospettazione secondo la quale sarebbe possibile procedere, a legislazione vigente, a revocare la decisione nazionale confliggente con una sentenza resa dalla Corte Edu[1] .

Come noto, la revocazione costituisce un’impugnativa a cd. critica vincolata o limitata, da proporre dinanzi allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza gravata per rilevare un profilo della pronuncia non altrimenti impugnabile, applicabile, in virtù del rinvio operato dall’articolo 106 c.p.a. agli articoli 395 e 396 cod. proc. civ., anche al processo amministrativo[2] .

La quaestio su cui si incentra la problematica sottoposta al vaglio del Supremo Consesso è costituita dalla considerazione che la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, firmata a Roma nel 1950 e ratificata dall’Italia nel 1955, non dispone di efficacia diretta nel nostro ordinamento giuridico.

Invero costituisce principio consolidato la diretta applicazione del diritto dell’Unione, originario e derivato, nell’ordinamento statale, in virtù dell’articolo 11 Cost. (che ne costituisce il fondamento costituzionale in virtù della sua nota manipolazione ermeneutica) e della giurisprudenza costituzionale ormai consolidata (seppur all’esito di un percorso giurisprudenziale impervio e contrastante), che comporta, in caso di contrasto, l’obbligo di disapplicazione delle norme statali contrastanti con quelle comunitarie o di non applicazione al caso concreto.

Sotto altro versante, come ha precisato la giurisprudenza costituzionale, qualora si verifichi un contrasto tra una norma nazionale e una disposizione della CEDU, il giudice nazionale non potrà seguire il medesimo procedimento.

La Corte costituzionale[3] ha, infatti, costantemente escluso, un potere di disapplicazione diretta da parte del giudice comune della norma interna contrastante con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo: l’antinomia derivante dal contrasto tra norma interna e norma della Cedu deve essere risolta dal giudice nazionale mediante un’interpretazione conforme della norma interna alla Convenzione. Laddove il conflitto non sia risolvibile in tali termini, il giudice nazionale può rimettere la questione alla Corte Costituzionale, sollevando questione di legittimità costituzionale della norma nazionale, per violazione dell’articolo 117, comma 1, Cost. in relazione alla norma CEDU contrastante.

Nel caso in esame emerge un contrasto tra le norme processuali interne e l’obbligo per lo Stato italiano di conformarsi alle sentenze CEDU.

Come rilevato, dunque, il Consiglio di Stato non può disapplicare le norme interne incompatibili con la Convenzione europea né risolvere il contrasto, nella fattispecie in esame, attraverso una “interpretazione adeguatrice”, atteso che una interpretazione diretta a riconoscere una diversa ipotesi di revocazione (ovvero differente rispetto a quelle cristallizzate nell’articolo 106 c.p.a.) sarebbe idonea a determinare una ingerenza da parte dell’organo giurisdizionale nella sfera propria del legislatore.

Nondimeno, qualora i giudici europei accertassero, con sentenza definitiva, la violazione dei diritti riconosciuti dalla Convenzione sorgerebbe, in capo allo Stato, l’obbligo di riparare detta violazione mediante la cd. restitutio in integrum, che potrebbe essere realizzata solo mediante una riapertura del processo. Qualora non fosse ammissibile la revocazione del giudicato, l’ordinamento italiano non fornirebbe ai ricorrenti alcuna possibilità per rimediare alla violazione dei diritti fondamentali patita degli stessi, vedendo questi negato definitivamente il diritto di azionabilità delle proprie posizioni soggettive.

Al fine di colmare il vulnus di tutela così determinatosi, il Supremo Consesso solleva questione di illegittimità costituzionale con riferimento all’articolo 117, 1°comma, Cost. che prescrive gli obblighi dello Stato italiano di conformarsi agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’ordinamento comunitario: le norme processuali, non contemplando tra i casi di revocazione quelli necessari a conformarsi a una sentenza definitiva della Corte di Strasburgo, sembrerebbe contrastare con l’articolo 46 della CEDU che dispone l’impegno delle parti contraenti a conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti.

Sotto altro versante, il Collegio rileva anche l’assenza, nell’ordinamento italiano, di un rimedio volto a garantire la riapertura del processo giudicato “iniquo” dalla Corte europea sarebbe suscettibile di ledere il principio del giusto processo di cui all’articolo 111 Cost. e il diritto alla difesa prescritto dall’articolo 24 Cost.

[1] Nell’ordinanza n. 2 del 2015 il Consiglio di Stato rilevava l’esistenza di una “tensione” tra norme interne che disciplinano la revocazione della pronuncia amministrativa passata in giudicato e l’obbligo assunto dallo Stato italiano di conformarsi alle decisioni della Corte di Strasburgo

[2] In virtù di tale rinvio, l’istituto della revocazione rientra nel novero dei mezzi di impugnazione del processo amministrativo unitamente all’appello, unico rimedio generale e all’opposizione di terzo.

[3] cfr. su tutte sentt. Corte Costituzionale nn. 348 e 349 del 2007.