La riforma ‘2020’ della Conferenza dei Servizi

Il d.l. 76/2020 conv. in L. 120/2020 ha introdotto e novellato diversi articoli della L. 241/1990 sul procedimento amministrativo. Tra le varie riforme, è stata introdotta una disciplina temporanea per quanto riguarda la Conferenza dei Servizi.

Che cos’è la Conferenza dei Servizi? Preliminarmente, è opportuno inquadrare bene l’istituto oggetto della presente disamina. La Conferenza dei Servizi viene disciplinata dalla legge sul procedimento amministrativo. Il procedimento amministrativo può essere definito come quell’iter, quella sequenza di atti preordinati all’emanazione di un provvedimento finale, avente rilevanza esterna, quindi in grado di incidere sulla sfera giuridica di terzi. Sovente, nell’ambito di questo procedimento, l’Amministrazione procedente ha necessità di acquisire le determinazioni di altre Amministrazioni, ciò accade soprattutto nei procedimenti particolarmente complessi. Questo istituto risponde quindi ad un’esigenza di semplificazione dell’attività amministrativa. La Conferenza, infatti, è un modulo procedimentale che consente l’acquisizione e l’esame contestuale delle determinazioni delle diverse Amministrazioni, il che comporta che gli atti (ovvero le determinazioni) adottati in sede di Conferenza sono imputabili alla singola Amministrazione procedente ovvero a tutte le Amministrazioni coinvolte, ma mai alla Conferenza dei Servizi di per sé.

Tipologie. Il procedimento amministrativo si snoda in diverse fasi: la fase propulsiva; la fase istruttoria; la fase decisoria e una eventuale fase di integrazione dell’efficacia. A seconda della fase alla quale accede, vi sono diversi tipi di Conferenza, con finalità diverse.

Istruttoria. Accede appunto alla fase istruttoria, la Conferenza istruttoria disciplinata dall’art. 14 comma 1 della L. 241/90. Testualmente la disposizione normativa de qua sancisce che “può essere indetta”, è quindi in facoltà dell’Amministrazione procedente che può indirla sia autonomamente che su richiesta di altra Amministrazione coinvolta nel procedimento ovvero del privato interessato. La Conferenza istruttoria è “lo strumento” attraverso il quale effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. Si svolge secondo le modalità previste dall’art 14 bis L. 241/90 (Conferenza semplificata e asincrona) o con modalità diverse definite dall’Amministrazione procedente.

Preliminare. Prevista dal comma 3 dell’art. 14 L. 241/90, la finalità di tale istituto è quella di indicare all’interessato, prima della presentazione di un’istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso. La Conferenza preliminare può essere indetta per progetti particolarmente complessi e insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell’interessato, corredata da uno studio di fattibilità; per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, in tal caso la Conferenza si esprime su un progetto di fattibilità tecnica ed economica. La Conferenza preliminare si svolge secondo le modalità delineate dall’art. 14 bis L. 241/90, con abbreviazioni dei termini fino alla metà.

Decisoria. Si è scelto di trattare da ultimo la Conferenza decisoria poiché è quella interessata dalla riforma 2020. Disciplinata dall’art 14 comma 2 L. 241/90, “è sempre indetta” -quindi ha carattere obbligatorio– dall’Amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Scopo precipuo della Conferenza decisoria è quello di addivenire ad una decisione “pluri-strutturata”, ovvero una decisione che ingloba tutte le determinazioni delle diverse amministrazioni coinvolte. Qualora l’attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la Conferenza dei servizi può essere indetta da una qualsiasi delle amministrazioni procedenti.

Art. 14-bis l. 241/1990: conferenza semplificata. La Conferenza decisoria di cui all’art. 14 co. 2 L. 241/90 si svolge in forma semplificata e in modalità asincrona, salvo casi eccezionali previsti dai commi 6 e 7 dello stesso articolo. E’ indetta dall’Amministrazione procedente entro 5 giorni lavorativi dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. I termini sono: il termine perentorio non superiore a 15 giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere integrazioni documentali o chiarimenti relativi a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni; il termine perentorio, non superiore  a 45 giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisone oggetto di Conferenza; un’eventuale riunione   in modalità sincrona di cui all’art. 14 ter, da tenersi entro 10 giorni dalla scadenza del termine di  45 giorni, fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento. Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni9 coinvolte devono rendere le proprie determinazioni, l’Amministrazione procedente adotta, entro 5 giorni lavorativi, la determinazione motivata di conclusione della conferenza. La disamina sui termini e modalità di svolgimento di tale Conferenza non è fine a sé stessa ma è elemento di raffronto e comprensione della riforma apportata a tale istituto dal d.l. 76/2020.

Accelerazione del procedimento in Conferenza dei Servizi. La disciplina introdotta dall’art 13 d.l. 76/2020 conv. in L. 120/2020 consiste sostanzialmente in misure temporanee, tant’è che non è stato introdotto un nuovo articolo nella legge sul procedimento amministrativo avente carattere permanente, bensì la disposizione normativa de qua prevede che fino al 31 dicembre 2021, in tutti i casi in cui debba essere indetta una Conferenza decisoria ai sensi dell’art. 14 co. 2 L. 241/90 è in facoltà dell’Amministrazione procedente adottare lo strumento della Conferenza semplificata di cui all’art. 14 bis della medesima legge con termini diversi da quelli ordinari. Precedentemente, invece, si è constatato che la Conferenza decisoria si svolge “di norma” secondo le modalità e con i termini previsti per la Conferenza semplificata, salvo casi eccezionali. In riferimento ai “nuovi termini” previsti dalla riforma, tutte le Amministrazioni coinvolte rilasciano le determinazioni di competenza entro il termine perentorio di 60 giorni. L’Amministrazione procedente svolge, entro 30 giorni che decorrono dalla scadenza del termine per il rilascio delle determinazioni di competenza delle singole amministrazioni, una riunione telematica di tutte le Amministrazioni coinvolte nella quale prende atto delle rispettive posizioni e procede senza ritardo alla stesura della determinazione motivata conclusiva della Conferenza dei Servizi. Si ribadisce che si tratta comunque di disposizioni di carattere temporaneo e transitorio, rispetto ad altre riforme e innovazioni introdotte dallo stesso d. l. 76/2020 che, anche a causa dell’emergenza Covid, ha “rimaneggiato” la L. 241/90 in diversi punti e in riferimento a diversi istituti. Si pensi all’art 3 bis della stessa legge, rubricato Uso della telematica, si è passati “dall’incentivare” l’uso degli strumenti informatici all’indicativo “agiscono mediante strumenti informatici e telematici”, poiché con l’uso della carta e dunque la trasmissione degli atti in formato cartaceo aumentava il rischio di “veicolare il contagio”. Una riforma peraltro condivisibile, poiché in un’epoca dominata dall’uso della telematica, l’uso di strumenti tecnologici, con loro carattere di “istantaneità”, non fa altro che velocizzare procedure e evitare lungaggini, semplificando così l’attività amministrativa. Anche la riforma, seppur temporanea, della Conferenza decisoria dovrebbe essere rispondente ad una esigenza di accelerazione del procedimento in Conferenza dei Servizi che, non si dimentichi, è un istituto importante per la semplificazione amministrativa.