La rilevanza del giudicato penale di assoluzione nel giudizio amministrativo

Con sentenza n. 5473 del 23 novembre 2017 resa dalla VI Sez., il Consiglio di Stato affronta una peculiare questione relativa alla rilevanza della sentenza penale irrevocabile di assoluzione nel giudizio amministrativo, fornendo importanti precisazione sul disposto dell’art. 654 c.p.p.

La vicenda processuale trae origine dall’accertamento, da parte del’Amministrazione comunale, di un presunto abuso edilizio, realizzato dalla ricorrente sull’immobile di sua proprietà, consistente, nel dettaglio, nella demolizione di un rudere fatiscente, già  oggetto di domanda di condono edilizio, e nella ricostruzione di un nuovo manufatto avente una superficie utile superiore rispetto a quella rappresentata dalla succitata istanza di condono.

Il medesimo verbale di violazione urbanistico – edilizia, posto a base del procedimento amministrativo conclusosi con l’ordinanza di demolizione impugnata in primo grado, aveva altresì costituito oggetto di un procedimento penale all’esito del quale l’Autorità giudiziaria, per gli stessi identici fatti in causa nel giudizio amministrativo, aveva pronunciato sentenza di assoluzione con formula il fatto non sussiste.

Di qui, dunque, la questione, cui prima si accennava, affrontata dal Consiglio di Stato.

Sul punto, occorre muovere dal disposto dell’art. 654 c.p.p. il quale, come noto, postula l’efficacia extrapenale della sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento quando nel giudizio amministrativo si controverte intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall’accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale.

Tuttavia, chiarisce il Consiglio di Stato che, secondo un condiviso orientamento, la nozione di fatti materiali deve essere limitata alla realtà  fenomenica, materiale e storica che ha determinato il convincimento del giudice penale e non può essere anche riferita all’ulteriore procedimento di sussunzione logica del materiale probatorio svolta dal giudice stesso anche attraverso processi argomentativi (la cui articolazione non riguarda l’accertamento del fatto, ma la valutazione di esso).

Si tratta di un corollario del principio secondo cui i mutamenti della disciplina del processo penale giustificano sempre meno la compressione del diritto alla prova e del principio del libero convincimento del giudice che l’efficacia extrapenale del giudicato penale comporta (sent. 19 maggio 2003, n. 7765). Pertanto, il fatto materiale accertato in sede penale può e deve essere autonomamente valutato nell’ambito del giudizio amministrativo senza che operi al riguardo alcun vincolo di pregiudizialità (così Cons. Stato, Sez.V, n. 1487/2016).

Inoltre, la sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato:

– nel giudizio civile o amministrativo, quando in questo si controverta intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall’accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale;

– nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale;

– purché i fatti accertati siano stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione penale e purché la legge civile o amministrativa non ponga limitazioni alla prova della situazione soggettive controversa. L’art. 654 cod. proc. pen., nel delineare l’efficacia extra moenia del giudicato penale prevede, comunque, due limiti fondamentali, uno soggettivo e l’altro oggettivo.

Sotto il profilo soggettivo, il giudicato è vincolante solo nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo civile. Non, quindi, nei confronti di altri soggetti che siano rimasti estranei al processo penale, pur essendo in qualche misura collegati alla vicenda penale (ad esempio, il danneggiato che non si sia costituito parte civile, la persona offesa dal reato, il responsabile civile che non sia intervenuto o non si sia costituito).

Sotto il profilo oggettivo, il vincolo copre solo l’accertamento dei fatti materiali e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare l’autonoma valutazione da parte del giudice amministrativo o civile. Da ciò deriva che l’eventuale qualificazione giuridica in termini di invalidità  (annullabilità  o nullità) che il giudice penale dovesse attribuire al provvedimento amministrativo rilevante nella fattispecie di reato esula, in quanto tale, dal vincolo del giudicato, atteso che il giudizio di invalidità  non riguarda ‘accertamento del fatto, ma la sua qualificazione giuridica.

Il giudizio di invalidità  provvedimentale, infatti, anche quando presuppone l’accertamento di fatti materiali, rappresenta sempre un quid pluris rispetto all’attività  di accertamento, perché comunque involge la qualificazione giuridica del fatto accertato e la sua sussunzione sotto un determinato paradigma normativo. La valutazione giuridica di invalidità  (o validità) è estranea, quindi, al vincolo extra moenia che ai sensi dell’art. 654 cod. proc. pen. deriva dal giudicato penale (Cons. Stato, Sez VI, n. 3556/2015).

In definitiva, nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola, almeno tendenziale, è quella del’autonomia e della separazione, fermo il disposto di cui all’art. 654 c.p.p.. Il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica. Né la sentenza penale di assoluzione può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando l’Amministrazione non si sia costituita parte civile nel processo penale. Il carattere vincolante, nei riguardi del giudizio amministrativo, dell’accertamento compiuto dal giudice penale, è in ogni caso subordinato alla ricorrenza di presupposti rigorosi (Cons. Stato, Sez. VI, n. 3403/2016).