La separazione tra funzione di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa

L’enucleazione dei principi costituzionali che interessano l’azione amministrativa, per essere realmente tangibili e per non limitarsi ad una effimera proclamazione formale, priva di un sostanziale riscontro, necessitano di interventi legislativi al fine di ricevere una concreta e visibile attuazione.

Il riferimento, va ai principi di buon andamento e di imparzialità, richiamati dalle lettere dell’art. 97 della Costituzione, che hanno costituito la guida spirituale nella disciplina concernente la separazione tra funzione di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa.

Scriveva Benvenuti che “Il grande sforzo al quale è chiamato il futuro, è proprio quello di raggiungere il massimo possibile di conoscenze obiettive da porre alla base delle decisioni politiche […].”[1]

Assumendo come rotta di questa indagine le parole dell’Autore sopra richiamato, il cambiamento più importante si è avuto con il D.lgs. n. 29 del 1993, riportante il titolo “Razionalizzazione delle organizzazioni delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego,” novellato nel 1998 e in seguito confluito nel D.lgs. n. 165 del 2001 e, la quale materia, è in progressiva e costante evoluzione.[2]

La separazione delle funzioni, in primis è deputata ad assicurare l’imparzialità dell’amministrazione, garantendo l’autonomia dei dirigenti rispetto alle possibili pressioni messe in moto dalla classe politica e, in secondo luogo, l’attuazione del programma politico, quindi degli obiettivi e delle finalità che l’autorità è chiamata a concretizzare.[3]

Secondo la legge, la funzione di indirizzo politico è una funzione generale, la cui essenza è insita nella premessa stessa della sua attività, posto che l’Amministrazione si conceda degli obiettivi e dunque delle finalità. Il principio comporta, in termini generali, che agli organi di direzione politica sia assegnata la determinazione concernete i programmi e gli obiettivi da attuare con riguardo al funzionamento e alla struttura organizzativa degli apparati: “Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare ed adottando altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti.”[4]

La legge prosegue elencando gli atti di competenza degli organi di governo, nell’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo, quali “le decisioni in materia di atti normativi e l’adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo; la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione; la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale; la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi; le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni; le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato; gli altri atti indicati dal presente decreto.”[5]

Pertanto, l’indirizzo politico e la “verifica” del suo compimento, sono affidati a ministri, organismi apicali di enti pubblici funzionali, titolari elettivi di amministrazioni locali.[6]

Da un punto di vista non soltanto giuridico, ma anche storico, la funzione di indirizzo politico, originariamente appannaggio esclusivo del Governo, assumendo progressivamente aspetti differenziati, è stata “riprodotta” anche per Regioni, Città Metropolitane, Province e Comuni, il che porta altresì a mettere in discussione le classiche differenze concettuali tra “atto politico” e “atto di alta amministrazione,” atti tradizionalmente distinti a seconda della “libera discrezionalità nei fini,” assente nell’uno e presente nell’altro.[7]

La Corte Costituzionale, in occasione della pronuncia in merito alla natura giuridica degli atti di nomina degli assessori regionali,[8] ha evidenziato l’inevitabile assoggettamento anche degli atti politici ai principi generali del nostro ordinamento. Questo per sottolineare che la distinzione, seppur presente, appare più sfumata o labile rispetto alla sua delineazione nel corpus originario.[9]

D’altro canto anche gli stessi atti di alta amministrazione, specie in seguito all’introduzione della regolazione normativa del procedimento, non possono più essere considerati, esclusivamente, come “spiccatamente discrezionali,”[10] in quanto soggetti ai canoni legislativi e in particolare non potranno essere considerati esenti dall’obbligo motivazionale di cui all’art. 3 della legge 241/1990.[11]

Pertanto la funzione di indirizzo, che spetta “in misura variabile” a tutti gli organi costituzionali,[12] è una funzione di discrezionalità essenzialmente politica, che esige il rispetto innanzitutto dei fondamentali parametri posti a livello comunitario.

Si pensi a quanto avviene con la materia concernente la programmazione e, dunque, con l’accordo di programma ex art. 34 del Testo Unico degli Enti locali[13] (D.lgs. 18 agosto 2000, n.267) per cui fissati gli obiettivi, le parti (che potranno essere Comuni, Province, Regioni, Amministrazioni Locali e altri soggetti pubblici), coordinano le loro attività per realizzare “opere, interventi e programmi di intervento,” al fine di consentire un’azione coordinata e integrata di soggetti pubblici.[14]

Attraverso la programmazione, l’attività di indirizzo diventa sostanza e gli interessi si rincorrono in una spirale di metodi consensuali o di concertazione.[15]

Il principio della separazione tra funzione di indirizzo e di gestione, quale corollario di imparzialità e buon andamento, impone poi l’attribuzione dell’attività di gestione “amministrativa, tecnica e finanziaria” ai dirigenti, che di regola adottano tutti i provvedimenti “rilevanti all’esterno.”

Le qualifiche dirigenziali vengono semplificate: da tre a due dirigente e dirigente generale; al contempo si distinguono tre tipologie di funzioni dirigenziali: incarichi apicali, incarichi di direzione di uffici di livello generale, incarichi di direzione di altri uffici dirigenziali.

Con riferimento alla durata, la legge ha previsto un massimo di tre anni per gli incarichi apicali e per gli incarichi di direzione degli uffici dirigenziali di livello generale, rispetto ai sette previsti in precedenza. La durata massima è di cinque anni per gli incarichi di direzione di altri uffici dirigenziali.[16]

Solo con il D.lgs. n. 165 del 2001, modificato altresì nel 2009, è stata finalmente decretata a livello normativo la separazione tra le funzioni e le competenze di organi politici e burocratici.[17]

In realtà questa distinzione, sebbene teoricamente proclamata, si scontra con ostacoli pratici che ne impediscono una compiuta realizzazione. Il riferimento è alle norme costituzionali, di legislazione ordinaria e ai principi di diritto comune, quali a titolo esemplificativo, l’art. 95 della Costituzione che riconosce la responsabilità individuale dei ministri per gli atti dei loro dicasteri, la bipartizione priva di organicità tra dirigenti generali (la cui disciplina si rinviene nella legge) e dirigenti (assoggettati alla contrattazione) nonché nella sovrabbondante normativa poco chiara e delineata[18] che rischia di minare all’efficienza della distinzione in rassegna tra indirizzo politico e gestione amministrativa.[19]

Nel tentativo di fortificare la distinzione tra politica e amministrazione, si prevede inoltre che non potranno essere affidati incarichi dirigenziali o di responsabilità in enti pubblici o in controllo pubblico a quanti abbiano recentemente ricoperto incarichi di tipo politico (salvo trattasi di importanti incarichi a livello nazionale). La ratio è chiara: “evitare situazioni di confusione tra ruoli diversi e quindi prevenire possibili situazioni di conflitto di interesse.”[20] Un obiettivo a cui appare ispirata anche la legge del 145 del 2002, in materia di spoils system e di decadenza dagli incarichi dirigenziali prima del mutamento del governo.[21]

[1] F. BENVENUTI, Il nuovo cittadino. Tra libertà garantita e libertà attiva, in Scritti Giuridici, Vol. 1, Monografie e Manuali, Milano, 2006, p. 905

[2] M. D’ALBERTI, Lezioni di diritto amministrativo, op. cit. p. 123

[3] M. INTERLANDI, Il principio di separazione tra politica e amministrazione: una “storia difficile”, in Dirittifondamentali, Fascicolo 1/2018, p. 9

[4] Così l’art. 4, comma 1, D.lgs. n. 165/2001

[5] Prosegue così il comma 2, dell’art. 4 del D.lgs. n. 165/2001

[6] J. B. VERA, Imparzialità VS indirizzo politico: le variabili del rapporto tra politica e amministrazione nella dinamica delle istituzioni, in Dir. Amm., fasc. 1, 2007, p. 15

[7] G. NAPOLITANO, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2008, p. 27 e ss.

[8] Corte Costituzionale, sent. n. 81/2012

[9] Il riferimento è al fondamento rappresentato dall’art. 31 del Regio Decreto n. 1054 del 1924, in tema di inammissibilità del ricorso al Consiglio di Stato avverso gli atti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico.

[10] Sebbene sia indubitabile la presenza di elementi discrezionali nell’emanazione di questi atti affidati agli organi di direzione della Pubblica Amministrazione.

[11] TAR Lazio, Roma, Sez. II-ter, sent. n. 5076 del 28 maggio 2004

[12] In tal senso, M. DELLA TORRE, A. MAESTRONI, Istituzioni di diritto pubblico, Milano, 2006, p. 215 e ss.

[13] La norma prevede che: “Per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull’opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento. L’accordo può prevedere altresì procedimenti di arbitrato, nonché interventi surrogatori di eventuali inadempienze dei soggetti partecipanti. Per verificare la possibilità di concordare l’accordo di programma, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco convoca una conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate. L’accordo, consistente nel consenso unanime del presidente della regione, del presidente della provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate, è approvato con atto formale del presidente della regione o del presidente della provincia o del sindaco ed è pubblicato nel bollettino ufficiale della regione. L’accordo, qualora adottato con decreto del presidente della regione, produce gli effetti della intesa di cui all’articolo 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, determinando le eventuali e conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici e sostituendo le concessioni edilizie, sempre che vi sia l’assenso del comune interessato. Ove l’accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l’adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza. Per l’approvazione di progetti di opere pubbliche comprese nei programmi dell’amministrazione e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti si procede a norma dei precedenti commi. L’approvazione dell’accordo di programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere; tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni. La vigilanza sull’esecuzione dell’accordo di programma e gli eventuali interventi sostitutivi sono svolti da un collegio presieduto dal presidente della regione o dal presidente della provincia o dal sindaco e composto da rappresentanti degli enti locali interessati, nonché dal commissario del Governo nella regione o dal prefetto nella provincia interessata se all’accordo partecipano amministrazioni statali o enti pubblici nazionali. Allorché l’intervento o il programma di intervento comporti il concorso di due o più regioni finitime, la conclusione dell’accordo di programma è promossa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, a cui spetta convocare la conferenza di cui al comma 3. Il collegio di vigilanza di cui al comma 7 è in tal caso presieduto da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è composto dai rappresentanti di tutte le regioni che hanno partecipato all’accordo. La Presidenza del Consiglio dei Ministri esercita le funzioni attribuite dal comma 7 al commissario del Governo ed al prefetto.”

[14] E. BARUSSO, Diritto degli enti locali – Comuni, Province, Comunità Montane, Consorzi, Aree Metropolitane, 2008, Repubblica di San Marino, p. 127

[15] In tal senso, F. CANGELLI, Piani strategici e piani urbanistici. Metodi di governo del territorio a confronto, Torino, 2012, p. 230

[16] Si richiama M. D’ALBERTI, Lezioni di diritto amministrativo, 2017, p. 124

[17] Per un’analisi evolutiva di più ampio respiro, R. SANTUCCI, La valutazione dei dirigenti, in Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni (Il), fasc.1-2, 2016, p. 63

[18] Non viene ad esempio effettuata alcuna distinzione tra le varie Amministrazioni Pubbliche, le quali vengono condensate in formule omnicomprensive e prive di identificazione.

[19] J. M. VERA, Imparzialità VS indirizzo politico: le variabili del rapporto tra politica e amministrazione nella dinamica delle istituzioni, op. cit.

[20] R. CANTONE, La prevenzione della corruzione nelle società a partecipazione pubblica: le novità introdotte dalla “Riforma Madia” della Pubblica Amministrazione, in Riv. delle Società, fasc.1, 2018, p. 233

[21] Sul meccanismo dello spoils system, L. LEVA, Gli incarichi dirigenziali nel lavoro pubblico, in Foro Amm., 2016, p. 1678, fasc. 6; M. SAVINO, Le riforme amministrative: la parabola della modernizzazione dello Stato, in Riv. Trim. di Diritto Pubblico 2015, p. 641, fasc. 2; S. BATTINI, Responsabilità e responsabilizzazione dei funzionari e dipendenti pubblici, in Riv. Trim. di Diritto Pubblico 2015, p. 53, fasc. 1; P. R. CAVALLO, B. GAGLIARDI, La dirigenza pubblica al servizio degli amministrati, in Riv. Trim. di Diritto Pubblico 2014, p. 309, fasc. 2