La sinallagmaticità del canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche

TAR Lazio, sez. II ter, 29/1/2016 n. 1301

a cura del dott. Danilo Capitanio

Il canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche non costituisce un tributo o prestazione patrimoniale imposta, bensì un onere che va a controbilanciare il vantaggio economico che traggono le aziende che utilizzano il suolo pubblico.

Il caso

La vicenda in esame trae spunto dalla decisione dell’Amministrazione Capitolina di introdurre maggiorazioni delle vecchie tariffe del canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche, in considerazione della maggiore redditività delle occupazioni ricadenti nelle strade di particolare pregio e importanza.

Inoltre, sono state introdotte rimodulazioni dei coefficienti moltiplicatori per una serie di specifiche attività, chioschi, tavoli, sedie e simili, in quanto da esse discenderebbe un maggiore sfruttamento dell’area pubblica e un sacrificio elevato per la collettività.

I ricorrenti, tutti commercianti operatori su suolo pubblico, con posto assegnato a turno ovvero con posteggio fisso fuori mercato impugnavano, mediante ricorso la deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 39, datata 23 luglio 2014, per eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, difetto del presupposto, disparità di trattamento e sviamento.

La delibera impugnata, nelle sue premesse, afferma che occorre un intervento di revisione complessiva della attuale classificazione in categorie delle aree di circolazione di Roma Capitale; tuttavia, poi, la delibera si è limitata a modificare la tabelle delle attività soggette a coefficienti moltiplicatori, senza peraltro esporre le ragioni della disposta inclusione, non incidendo sulla modifica degli elementi costituitivi delle tariffe né sulla classificazione delle categorie stradali o sulla individuazione e riperimetrazione della zona speciale.

Il provvedimento sarebbe dunque illogico e contraddittorio con le sue stesse premesse.

I ricorrenti adducono altresì violazione di legge (art. 52 e 63 del d.lgs. n. 446 del 1997) eccesso di potere per illogicità, difetto di motivazione, violazione del principio di legittimo affidamento, poiché l’aumento del canone concessorio è stato imposto retroattivamente dal 1 gennaio 2014.

Sostengono invece i ricorrenti che ai sensi dell’art. 53 del D.lgs. 446/1997, i regolamenti sulle occupazioni permanenti o temporanee di suolo pubblico debbano essere adottati entro il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del 1° gennaio dell’anno successivo.

Tale retroattività contrasterebbe inoltre con il principio del legittimo affidamento, incidendo sulla programmazione economica già effettuata dalle imprese ad inizio anno.

La decisione

La questione di diritto al centro della decisione attiene alle fattispecie previste nell’art. 27 del D.lgs. 285 del 1992 (c.d. Nuovo Codice della Strada) che prevede il pagamento di una somma di denaro a titolo di riconoscimento del diritto di proprietà del Comune (o del diverso Ente pubblico) sul bene oggetto di concessione, con di “corrispettivo” come controprestazione per l’uso particolare del suolo pubblico, e nell’art. 63 del D.Lgs n. 446 del 1997 ove stabilisce che i Comuni possono prevedere, con regolamento, che l’occupazione, sia permanente sia temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti o sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile venga assoggettata al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, quantificato in base ad analitica tariffa determinata in ragione dell’importanza delle strade, delle aree e degli spazi pubblici, secondo la loro articolata classificazione, tenuto conto dell’entità dell’occupazione, del valore economico della disponibilità dell’area e del sacrificio imposto alla collettività. Il criterio indicato dalla norma è quello del moltiplicatore o per specifiche attività esercitate dai titolari delle concessioni anche in relazione alle modalità dell’occupazione.

La Corte costituzionale, inoltre, con sentenza 14 marzo 2008 n. 64 ha affermato la natura non tributaria del canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche (c.o.s.a.p.), dichiarando che tale canone deve essere considerato quale corrispettivo per l’uso di un bene pubblico, la cui corresponsione presuppone la stipula di una concessione tra l’impresa e l’Amministrazione, spettando alla cognizione del giudice ordinario soltanto le vertenze meramente patrimoniali in relazione alle quali l’Amministrazione non esercita un potere amministrativo.

Dunque la natura del canone Cosap non costituisce un tributo o prestazione patrimoniale imposta, bensì un onere che va a controbilanciare il vantaggio economico che traggono le aziende che utilizzano il suolo pubblico pertinente alle strade di proprietà dell’Ente per scopi commerciali con fini di lucro.

Si tratta di un corrispettivo sinallagmatico alla misura dell’area concessa, rapportato ai tempi ed ai luoghi dell’occupazione, determinato secondo la classificazione delle strade, l’importanza dei siti, il valore economico dell’area, il beneficio reddituale potenziale che l’operatore ritrae, il sacrificio che la collettività sopporta per essere privato del godimento del bene.

Conseguentemente è giuridicamente fondato, pertanto, che maggiore è il pregio dell’area e maggiore sarà il beneficio che l’operatore ne trae, come maggiore il sacrificio che la collettività sopporterà.

Poiché le tariffe erano ferme all’anno 2010 per cui un aggiornamento dei coefficienti moltiplicatori deve ritenersi ragionevole, non solo per evitare squilibri finanziari di bilancio e ben più consistenti aumenti, inevitabilmente superiori a cagione del passare di ulteriore tempo, bensì anche per reperire le risorse necessarie per migliorare i servizi connessi proprio alla fruizione delle aree e spazi pubblici dati in concessione e, quindi, in stretto regime di sinallagmaticità con le tariffe applicate. Infine, il TAR ha stabilito che il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi e dei servizi pubblici locali, nonché per approvare o modificare i regolamenti relativi alle entrate degli enti locali, è fissato entro la data prevista per la deliberazione del bilancio di previsione.

Nel caso di specie, l’intimata amministrazione ha chiarito che il regolamento comunale è stato modificato in parte qua prima dell’approvazione del bilancio di previsione relativo all’anno 2014 (avvenuta con delibera n. 51 del 1 agosto 2014).

Ne consegue, in applicazione del principio di legalità formale, che le tariffe in questione legittimamente sono state applicate sin dal 1 gennaio 2014.

Conclusioni

La sentenza in esame stabilisce che il pagamento del canone cosap non costituisce un tributo o ma un onere che va a controbilanciare il vantaggio economico che traggono le aziende che utilizzano il suolo pubblico per scopi commerciali con fini di lucro. Si tratta di un corrispettivo sinallagmatico alla misura dell’area concessa, rapportato ai tempi ed ai luoghi dell’occupazione, determinato secondo la classificazione delle strade, l’importanza dei siti, il valore economico dell’area, il beneficio reddituale potenziale che l’operatore ritrae, il sacrificio che la collettività sopporta per essere privato del godimento del bene. E’ del tutto logico e giuridicamente fondato, pertanto, che maggiore è il pregio dell’area e maggiore sarà il beneficio che l’operatore ne trae, come maggiore il sacrificio che la collettività sopporterà; con l’ulteriore conseguenza che maggiore sarà il coefficiente del moltiplicatore di cui fare applicazione nel caso specifico.

L’amministrazione, dunque, correttamente sceglie l’aumento delle tariffe per una corretta gestione economica dei beni pubblici fintanto che dura la loro utilizzazione a fini di lucro. Attiene poi al potere discrezionale dell’Amministrazione di disciplinarne l’uso in vista del miglior godimento da parte della collettività.

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